城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的路徑

楊 珂

(黃淮學院 社會管理系，河南 駐馬店 463000)

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城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的路徑

楊 珂

(黃淮學院 社會管理系，河南 駐馬店 463000)

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度一直是國家和社會重點關注的問題。2011年，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點的開展填補了我國基本養(yǎng)老保險體系的最后一個“缺項”，實現養(yǎng)老保障體系的制度全覆蓋，這也是我國破除城鄉(xiāng)二元結構、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的重大步驟。然而在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點推行的過程中也產生一些問題，諸如制度統(tǒng)籌目標不明確、養(yǎng)老金替代率偏低、系統(tǒng)老齡化和待遇調整機制的不完善等，阻礙著我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展。文章從養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度目標出發(fā)，探索我國城鄉(xiāng)居養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的優(yōu)化路徑。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；統(tǒng)籌發(fā)展；路徑探索

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”)作為我國構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險體系的第一步，其能否實現統(tǒng)籌發(fā)展關系著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險體系建設的成敗。因此，促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展是我國構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險體系的當務之急。為了更好地推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的良性發(fā)展，同時為養(yǎng)老保險體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打好制度基礎，本文將通過實地調查深入分析我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運行過程中出現的新問題，并從養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度目標出發(fā)，探索我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的優(yōu)化路徑。

一、 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險存在的問題

課題組于2013年11月至2014年9月對河南省87個縣(市)區(qū)進行深入的實地調研，調查采用問卷調查和訪談相結合的方式，以綜合考察了解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施運行情況。課題組共發(fā)放調查問卷5000份，回收有效問卷4754份，有效回收率為95.08%。

(一)參保年齡存在逆向選擇風險

據課題組調查，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險45歲以下人員參保率只有33%，也就是說大部分參保者的年齡為45歲以上。這種年輕人參保率低、年長者參保積極的情況與國家鼓勵中青年群體積極參保的政策導向相反，由此可見，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策實施過程中出現“年長者投保積極而年輕者投保不積極”的投保逆向選擇問題。愈接近60歲的居民投保愈積極；45歲以下的中青年居民的參保率尚未過半，年輕人不愿投保的現象嚴重，出現在參保人群中實際繳費人群相對減少、享受人群相對擴大的趨勢，這不僅增加國家社?；鸬闹Ц冻杀荆€提高整個城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的運行風險，嚴重影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

(二)繳費檔次偏低

目前，城鄉(xiāng)居民社會保險年繳費檔次共有100-1000元十個繳費檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。據調查，參保人員中有86.1%的人都選擇100元這個最低的繳費標準，個人投保檔次低。一方面體現參保居民的自主選擇性；另一方面，較低的投保檔次也就意味著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金總量十分有限。但是政府對繳費的激勵機制不夠合理，無論居民選擇較高還是較低的繳費檔次，地方政府的財政補貼都是30元，使得大部分城鄉(xiāng)居民選擇最低標準繳費。政府補貼力度小，集體補助無望，個人繳費水平低，無疑會大大降低城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費的籌資規(guī)模，造成城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險資金不足，不利于養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。

(三)養(yǎng)老金替代率低

一個人退休后，養(yǎng)老金水平的高低及其滿足老年需求程度的高低可以用養(yǎng)老金替代率來準確衡量。河南省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金替代率*由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保人群多為農村居民，城市參保居民多為農民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和企業(yè)下崗職工等無固定收入來源的人群，且收入水平偏低，因此，用農村居民人均純收入替代在職職工平均工資進行匡算。=(基礎養(yǎng)老金+個人賬戶)/農村居民月人均純收入。以銀行一年期存款3.5%的利率進行測算，假設參保居民每年固定交納100元保費，30元的財政補貼不變，而個人賬戶也沒有其他任何補助，參保居民繳費15年后其個人賬戶累計總額為2596.23元，除以139的計發(fā)系數，個人賬戶每月計發(fā)18.68元；再加上試點地區(qū)每月基礎養(yǎng)老金待遇60元，城鄉(xiāng)居民達到領取年齡每月可領取養(yǎng)老金為78.68元?！逗幽辖y(tǒng)計年鑒(2015)》的數據顯示：2014年河南省農村居民年人均純收入為9966元，月人均純收入為830.5元。依此推算，河南省城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金替代率為78.68/830.5，即9.47%，國際經驗證明當養(yǎng)老金替代率低于50%時，老年生活將難以得到保障，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與其說是社會保險，不如說是生活補助*2015年河南省城市低保對象人均月補助水平為不低于225元，農村低保對象人均月補助水平為不低于115元。按前文測算城鄉(xiāng)居民按100元的繳費標準繳納保費，年滿60歲后領取金額為每人每月78.68元，養(yǎng)老金領取水平遠低于最低生活保障制度的救助水平。。由此可見，這一較低的養(yǎng)老金替代率將隱藏著很大的養(yǎng)老風險。

(四)政策了解渠道單一

政策宣傳是政策執(zhí)行過程中的一個重要環(huán)節(jié)。只有讓政策實施對象了解政策，才能進一步提高他們對政策的認可度，從而推進政策的執(zhí)行效率和效果。從調研數據看出，在城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的了解途徑中，村委會干部和辦事處人員的講解占了解途徑的78.2%，電視廣播等媒體占12.3%，鄰居家人的告知僅占3.5%，其他僅占4.5%。可見在政策了解渠道中村委會干部是主要途徑，其他三種方式發(fā)揮的作用不如理想中那么大，這和農村近年來村民自治的工作風格是一致的，但是現階段對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策的宣傳力度和渠道還是欠缺的。政府宣傳和電視、網絡媒介的宣傳這種能讓居民從心理上提高對政策認可的大范圍的高層次的社會式宣傳渠道有待進一步加強。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保障實現公平公正的必由之路，而城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的建立是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險體系的第一步，也是最為關鍵的一步，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險能否實現統(tǒng)籌發(fā)展關系著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險體系建設的成敗。因此，我們應該進一步明確河南省養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方向，打破戶籍、職業(yè)的壁壘，并在此規(guī)劃下促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展。

按照養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“三步走”戰(zhàn)略，在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險體系時，以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為框架，將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和公務員及事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度上來，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險“三支柱”模式相仿的多層次養(yǎng)老保險制度。因此，筆者認為實現城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的目標模式是——多層次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(如表1所示)。多層次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的設計思路意在打通居民和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的銜接通道，最終構建與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。

(一)第一層——普惠性質的國民年金

普惠層次的養(yǎng)老保障強調的是政府責任，目的是促進社會公平。國民年金的保障對象是全體公民，不分職業(yè)、地區(qū)和人群，將全體國民納入到制度中來，實行基礎養(yǎng)老金普遍化。所有60歲以上的國民，包括城鄉(xiāng)居民都有權利享受國民年金待遇。作為政府主導的國民年金，其保障水平要與經濟社會發(fā)展水平和政府的財政能力相適應，在經濟發(fā)展水平不高的情況下，只能做到“低水平、廣覆蓋”。對于城鄉(xiāng)居民而言，可將基礎養(yǎng)老金從養(yǎng)老待遇中剝離出來，并與補貼以及老年津貼、殘障人士津貼整合成為國民年金。其責任主體是地方政府與中央政府，通過財政轉移支付來實現。

表1 多層次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險模式架構

(二)第二層——繳費型的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險

繳費型的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(政府繳費補貼賬戶+個人賬戶)強調權利與義務對等，注重效率，可與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相對應。政府繳費補貼賬戶的性質是社會統(tǒng)籌，將政府對參保人的繳費補貼和繳費年限補貼分別存入賬戶中，既明晰各級政府和個人的繳費責任，又起到制度激勵的效果，而個人賬戶由個人繳費構成。為了促進未來養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌銜接，本文建議采取比率繳費制征繳保費，以城鄉(xiāng)居民一定的收入水平為繳費基數，設立不同的繳費比率供參保人自主選擇，政府亦可根據參保人的繳費檔次和繳費年限對參保人給予不同比率的繳費補貼，既有助于正常的待遇繳費機制的設立，又與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的制度設計相對應。

(三)第三層——補充養(yǎng)老保險

這個層次強調個人責任下的自我保障。對個人和家庭而言，由政府和企業(yè)供給的生活保障是被動的，而由自己通過商業(yè)保險和其他理財工具為自己構建的構建保障體系才是主動的，并且也更符合每個人和家庭的需要。它是個人自愿參加的補充性質的收入保障計劃，既能滿足人們高層次的養(yǎng)老需求，也能促進商業(yè)保險的大力發(fā)展，減輕國家財政養(yǎng)老負擔。

三、 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的制度優(yōu)化

(一)加快制度頂層設計，構建多層次保險體系

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老保險體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設的第一步，應明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度目標，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，在進行制度優(yōu)化的同時，應該注意為未來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的大統(tǒng)籌留有便于統(tǒng)籌的制度、管理和技術接口，減輕制度統(tǒng)籌成本，為未來城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系的大統(tǒng)籌掃清制度障礙。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險要實現統(tǒng)籌發(fā)展就特別需要統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設計，并在此戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下優(yōu)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度設計。多層次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的第一層可將基礎養(yǎng)老金單列為具有普惠性質的國民年金；第二層次為繳費型的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(政府繳費補貼賬戶+個人賬戶)，強調繳費的激勵性；第三層次即為補充養(yǎng)老保險，包含商業(yè)保險與個人養(yǎng)老儲蓄。多層次養(yǎng)老保險體系的構建體現社會保障公平與效率的統(tǒng)一。

(二)提高養(yǎng)老金替代率，增強制度公平性

在明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險多層次的同時，應當提高養(yǎng)老金替代率，過低的養(yǎng)老金替代率不利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的良性發(fā)展，還拉大養(yǎng)老金城鄉(xiāng)待遇差距，造成新的制度不公。提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金替代率，需要從三處著手：第一，加大財政補貼力度以提高基礎養(yǎng)老金水平。第二，增強制度激勵性設計，通過財政投入吸引引導中青年群體積極參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。設置繳費年限補貼和繳費檔次補貼，對不同繳費檔次的居民給予不同的繳費補貼，對于已繳滿15年的參保居民，每多交一年給予額外的財政補貼，鼓勵多繳長繳。第三，創(chuàng)新基金投資運營模式，適當放寬基金投資限制，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的收益率。

(三)實施比例繳費制，增強制度激勵性

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平應隨著經濟水平的發(fā)展和人民生活水平的提高而提高，但目前按照固定金額繳費的參保方式，既不利于建立常態(tài)的待遇調整機制，也不利于下一步與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的銜接。建議采取比率繳費制征繳保費，以城鄉(xiāng)居民一定的收入水平為繳費基數，設立不同的繳費比率供參保人自主選擇，政府亦可根據參保人的繳費檔次和繳費年限對參保人給予不同比率的繳費補貼，使得居民養(yǎng)老保險待遇水平與繳費檔次、繳費期限掛鉤，大大提高制度的激勵性，吸引中青年群體積極參保，鼓勵長繳多繳。與此同時，建立正常的基礎養(yǎng)老金待遇動態(tài)調整機制，基礎養(yǎng)老金的增長要與物價水平、經濟社會的發(fā)展水平相掛鉤，使城鄉(xiāng)居民能夠共享經濟社會發(fā)展新成果，充分體現社會公平。

(四)優(yōu)化完善管理系統(tǒng)，提高制度服務性

優(yōu)化管理服務系統(tǒng)有助于提高城鄉(xiāng)居民對制度的滿意度，增強城鄉(xiāng)居民長期參保的意愿。因此，政府需要在信息化建設和社會化服務方面加大力度，提高服務效率和質量。

第一，加快信息化建設，實現資源共享。搭建統(tǒng)一的社會保障信息化公共服務平臺，實現各項社會保障業(yè)務信息在部門間、地區(qū)間的信息共享和交換；在全省范圍內統(tǒng)一規(guī)劃、實施和管理社會保障卡。

第二，促進協(xié)調化管理，壯大經辦力量。針對社會保險管理部門繁多、條塊分割的現狀，政府需要做好管理體制銜接和整合工作，明確人社部門、民政部門、人口計生部門等管理部門的職責，建立起統(tǒng)籌協(xié)調機制，實現協(xié)調高效的管理局面。同時，針對社會保險經辦機構能力不足的問題，一方面，需要政府建立和完善社保工作人員的教育培訓制度，全面提升其政治理論素養(yǎng)和業(yè)務能力，同時，有必要盡快增加人員編制，吸引社會保障類的大學畢業(yè)生，為社保工作隊伍補充必要的新鮮血液。另一方面，必須盡快為社保經辦機構配備必要的硬件設施，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，為城鄉(xiāng)居民提供便捷、高效、優(yōu)質的服務。

(五)加大宣傳力度，提高制度吸引力

加深城鄉(xiāng)居民對制度的了解程度、增強城鄉(xiāng)居民對制度認同感對提高城鄉(xiāng)居民的參保積極性有重要現實意義。因此，要注意政策宣傳，使政策真正深入民心，從而吸引民眾參保。首先，要探索各種行之有效的宣傳方式。只有深入、廣泛、方法多樣地宣傳，才能使新農保政策深入人心并順利推行。另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在經歷宣傳中追求“大而全”的階段后，應該結合實際轉變宣傳重點，有針對性地對居民進行政策解釋。政府及相關部門在鞏固前期推廣效果的基礎上，應該注重對城鄉(xiāng)居民比較關心的細節(jié)和較能影響參保意愿的因素進行解釋和運用，從城鄉(xiāng)居民的家庭層面多做考慮，重點宣傳“家”的觀念與傳統(tǒng)孝道的結合。同時發(fā)揮基層組織貼近居民生活實際的有利條件，多方面采集城鄉(xiāng)居民現實生活信息，以此采取措施、加強引導，提高城鄉(xiāng)居民參保積極性。

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[責任編輯 薄 剛]

2016-05-16

國家社科基金“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系建設研究”(13BSH097)

楊珂，黃淮學院社會管理系助教，管理學碩士，研究方向：社會保障理論與政策 。

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2095-0292(2016)04-0040-04