新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境資源問題及其應對

吳玉萍

(石河子大學 政法學院，新疆 石河子　832003)

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新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境資源問題及其應對

吳玉萍

(石河子大學 政法學院，新疆 石河子832003)

摘要：“絲綢之路經濟帶”建設帶來新疆環境資源發展的歷史機遇，但也面臨環境資源問題的制約。新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設必須走綠色發展之路。通過環境資源相關法律制度和政策措施的創新與完善，將新疆的區位優勢、資源優勢轉化為經濟優勢、發展優勢才能保障新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設順利進行，實現新疆經濟、社會、環境、資源的跨越發展和協調可持續發展。

關鍵詞：環境問題；環境保護；絲綢之路經濟帶；新疆

2013年“共建絲綢之路經濟帶”的構想提出之后，新疆維吾爾自治區確定了新疆構建“絲綢之路經濟帶核心區”的戰略定位和戰略部署。目前，新疆加快建設絲綢之路經濟帶核心區建設政策規劃體系基本建立，重點項目建設全面啟動，經貿合作水平進一步提升，人文交流更加密切，核心區建設取得良好開局。“十三五”時期是實現全面建設小康社會的關鍵時期，也是新疆推進“絲綢之路經濟帶核心區”建設的關鍵時期。貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會，第二次中央新疆工作座談會和自治區黨委八屆六次、七次、八次全委(擴大)會議精神，全面落實自治區黨委經濟工作會議和全國環境保護工作會議部署，堅持“環保優先、生態立區”的發展理念，堅持在保護中發展、在發展中保護，堅持資源開發可持續、生態環境可持續，深化環保領域改革，加強環境法治建設，新疆才能克服生態瓶頸，充分發揮區位優勢、資源優勢，推動“絲綢之路經濟帶核心區”建設向縱深發展，實現新疆經濟、社會、環境、資源的跨越發展和協調可持續發展。

一、新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設戰略部署

2013年9月習近平主席出訪哈薩克斯坦時提出了共同建設“絲綢之路經濟帶”的重大倡議。新疆維吾爾自治區以高度的政治敏銳性、強烈的機遇意識和擔當精神，及時跟進、高位推動，及時研究、制定了新疆構建“絲綢之路經濟帶核心區”的戰略部署。2014年出臺了《關于推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的實施意見》、《關于印發推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設行動計劃(2014-2020年)的通知》，并成立推進絲綢之路經濟帶核心區建設工作領導小組研究確定絲綢之路經濟帶核心區建設的重大方針、重大政策和重大項目，啟動絲綢之路經濟帶“五大中心”專項規劃編制工作。2015年3月28日國家發展改革委員會、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，從國家層面明確“發揮新疆獨特的區位優勢和向西開放重要窗口作用，深化與中亞、南亞、西亞等國家交流合作，形成絲綢之路經濟帶上重要的交通樞紐、商貿物流和文化科教中心，打造絲綢之路經濟帶核心區。”2015年新疆編制完成《新疆維吾爾自治區建設絲綢之路經濟帶核心區的實施方案》，“五大中心”和“十大進出口產業集聚區”規劃編制加快推進。

為打造絲綢之路經濟帶核心區，新疆提出了建設“三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區”的具體部署，力爭當好建設絲綢之路經濟帶的主力軍和排頭兵。“三通道”指能源、交通、通信通道。“三基地”即國家大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地。“五大中心”指區域性交通樞紐中心、區域性商貿物流中心、區域性金融中心、區域性文化科教中心、區域性醫療服務中心。目前，新疆已經優先啟動醫療服務中心、交通樞紐中心、商貿物流中心和文化科教中心建設并取得了階段性成果。未來5-10年時間，國家重要的能源基地、能源資源大通道和十大進出口產業集聚區建設將基本完成。到本世紀中葉，將全面建成三通道、三基地、五大中心和十大進出口產業集聚區，區域合作向縱深發展。

二、 “絲綢之路經濟帶核心區”建設帶來的新疆環境資源發展機遇

(一)推動新疆綠色發展的城鎮化、工業化布局

城鎮布局不合理、環境功能分區不明確以及產業結構、工業布局的不合理是導致我國眾多經濟發達地區環境問題的重要原因，也是這這些地區環境問題治理難、成效有限的重要原因。中央新疆工作座談會的召開和對口援疆工作的啟動，推動新疆的城鎮化發展進入新的歷史階段，城鎮化步伐大大加快。新疆城鎮化水平從2009年的39.8%提升到2014年的46.07%。目前新疆全區12個地州城鎮體系規劃和24個城市、68個縣城、785個鎮(鄉、場)總體規劃和8839個村規劃編制工作已全部完成。新疆生產建設兵團城鎮化率已達64%，實現從“屯墾戍邊”向“建城興邊”的轉變。“兵團城市—墾區中心團場城鎮—一般團場城鎮—中心連隊居住區”的發展格局初步形成。新疆打造絲綢之路經濟帶核心區，圍繞三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區建設，必將大幅推動城鎮化進程。烏魯木齊城鎮群發展加快，喀什、伊寧—霍爾果斯、庫爾勒等可能發展成為50萬人口以上的大城市，中小城市和縣城發展水平提升。新疆“撤鄉設鎮”和“團(場)鎮合一”將使建制鎮發展加速。新疆絲綢之路經濟帶核心區建設將推動中心城市和關鍵節點城鎮建設，也對新疆各地城市定位、城鎮發展格局、工業和產業結構布局帶來深刻影響。在新城市(城鎮)選址建設、產業布局和結構調整中，如能通過合理規劃、科學選址、合理布局，將在源頭上預防新城市(城鎮)、新工業園區、新產業由于規劃布局不合理而引發的一系列環境問題，走上綠色發展的新型城鎮化道路。

(二)新疆的環境資源優勢得以充分發揮

新疆是我國礦產資源最為豐富的省區之一，礦產種類多，資源儲量大，石油、天然氣、煤、鐵、銅、金、鉻、鎳、稀有金屬、鹽類礦產、建材非金屬等蘊藏豐富。新疆干燥少雨，冷熱懸殊，日差較大，光能資源、風能資源豐富。利用絲綢之路經濟帶建設帶來的歷史機遇，借助國家和自治區的各項政策措施、優惠，大力推動塔里木、準噶爾、吐哈三大油氣生產基地和獨山子、烏魯木齊、克拉瑪依、南疆塔河石化等千萬噸級大型煉化基地，準噶爾、吐哈、伊犁、庫拜大型煤炭基地建設，加快疆內9大大流域水能資源、9大風區風能資源開發，穩步推進太陽能資源開發。通過能源資源“三基地”建設，以及準東、哈密地區“疆電外送”工程和“西氣東輸”工程，合理勘探、開發，充分利用新疆的石油、天然氣、煤炭資源等礦產資源以及太陽能、風能等清潔能源，使新疆擁有重要的能源、資源優勢轉化為經濟優勢，并帶動相關產業的就業、交通運輸、基礎建設等的發展，對新疆經濟社會的發展產生新的推動力。交通方面強化烏魯木齊交通樞紐地位，加強二級樞紐節點建設，疆內形成環塔里木盆地、準噶爾盆地的綜合交通運輸網絡，對外構建東聯西出的綜合交通戰略布局，把新疆由國家交通網絡末端建成中國西部高速大通道和交通樞紐中心，也有利于疆內外資源的流動與配置，助力疆內資源的開發利用。另外，新疆地域廣闊，農產品豐富，品質優良，發展特色農副產品加工和出口業，利用新疆獨特的自然風光和人文優勢發展旅游產業，將為新疆經濟發展帶來新的增長點。

(三)緩解新疆現有的環境資源問題

囿于新疆的地理位置、氣候條件，新疆的環境承載能力比較有限，經濟社會發展對環境的壓力較大。現有的水資源短缺、植被破壞、土地退化、城市大氣污染等環境問題比較突出，并且治理改善的難度很大，嚴重制約著新疆的經濟社會發展。借助絲綢之路經濟帶核心區建設的契機，推進新疆新型城鎮合理布局，結合城市改造推進城市進行合理環境功能分區和行業、產業的合理布局，緩解大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染、水污染等城市環境問題。烏魯木齊進行的“出城入園”企業搬遷改造對防治烏魯木齊大氣污染的成效已經顯現出來。同時，借助國家和自治區的各項優惠政策措施，吸收節能環保企業、產業落戶，促進現有企業的技術改造升級，一定程度上緩解由于技術落后帶來的環境資源問題。新疆經濟的發展以及國家財政上的優惠和支持，也能在一定程度上提高新疆治理生態環境問題的能力。

三、新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設面臨的環境資源問題

(一)嚴峻的生態瓶頸

絲綢之路經濟帶建設中，新疆雖然擁有區位優勢、資源優勢，但是不具備內地發展之初擁有的良好的生態環境條件。新疆“三山夾兩盆”的地形形成新疆干旱區典型的山地—綠洲—荒漠生態系統。新疆大部分地區生態敏感性高，土地沙漠化和鹽漬化問題嚴重。新疆中度以上生態脆弱區域占國土空間的65.8%，其中極度脆弱的占62.09%。脆弱的生態環境，使得工業化和城鎮化只能在有限的綠洲地區集中展開。新疆城鎮的布局、規模，人口分布數量、產業布局和產業結構等“絲綢之路經濟帶”建設中重要因素將受制于新疆的生態瓶頸，并且水資源的短缺、脆弱的生態、荒漠化、沙漠化等生態問題在短期內不可能根本改善，甚至還有進一步加劇的可能。生態脆弱的南疆地區、邊疆少數民族地區，環境問題、經濟問題、社會穩定問題交織在一起，如果發展不當，不但不能利用“絲綢之路經濟帶”建設的歷史機遇實現經濟、社會的跨越發展，反而會進一步陷入生態破壞、經濟貧困、社會動亂的惡性循環之中。

(二)人口和產業集中、分散的不均衡性將加劇局部環境問題

新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設不可能使新疆所有的地方都同步發展，還有可能出現兩級分化的現象。南疆地區、邊疆少數民族地區、貧困地區的人口、產業將向生態環境狀況良好、資源豐富、交通便利的地方集中。這將在一定程度上使新城市、新工業區的環境資源壓力增大，環境污染加劇。同時，人口、產業減少的地區經濟發展能力減弱，應對環境問題更加困難。目前，全區生態環境質量保持穩定，但仍出現部分改善與局部惡化并存的態勢。綠洲生態環境質量有所改善，但綠洲—荒漠過度帶以及農—牧交錯帶部分區域生態環境質量仍呈惡化趨勢。新疆大氣和地表水環境質量總體較好，但以烏魯木齊為中心的天山北坡地區二氧化硫和化學需氧量的排放輕度超標，其他經濟較為發達地區的環境容量都呈現較小或已超載。隨著新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設的不斷深入，重點開發區域的環境容量承載力將不斷減小，區域產業結構和空間結構調整的壓力大，區域發展潛力將大受影響。

(三)資源開發與儲備的加劇矛盾

土地資源方面，新疆國土面積廣闊，土地資源總量豐富，但全疆只有20%的縣市的適宜建設用地達到豐富與極豐富。適宜開發和建設用地面積少決定了新疆的工業化、城鎮化可供選擇的空間范圍有限。新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設將推動建設用地不斷擴張，建設用地與農業用地、生態用地的矛盾日益嚴重，生態安全面臨嚴峻挑戰。水資源方面，新疆水資源總量豐富，但是水資源時空分布極不均衡。河流徑流量隨季節變化較大，水資源在空間分布上北部多于南部，西部多于東部，水資源時空分布的不均衡導致存在季節性缺水和區域性缺水問題，直接影響到新疆的城鎮化、工業化布局和產業結構布局。礦產資源方面，新疆能源和礦產資源比較豐富，品種齊全，但部分用量大的支柱性礦產中貧礦和難選礦多，開發利用難度大、成本高；能源結構以煤和石油為主，新能源和可再生能源開發比較有限。“三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區”的建設，大多依托新疆的石油、天然氣、金屬與非金屬礦產資源。但是，這些資源都是不可再生的有限資源，雖然探明儲量巨大，但總有開發利用殆盡的時候。新能源和可再生能源開發潛力巨大，但大規模利用還面臨技術、環境和經濟性等方面的制約。因此，新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中，后備資源的勘探以及新能源的開發利用問題不可回避。

四、新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中環境資源問題的應對

(一)以“五大”發展理念指導新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設

“十三五”時期是新疆實現建成小康社會目標的關鍵五年，也是絲綢之路經濟帶核心區“五大中心”建設的關鍵時期。新疆行政轄區地域廣闊，經濟社會發展的底子薄，生態環境基礎差，技術創新和應用能力有限，在此基礎上進行絲綢之路經濟帶核心區建設，促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，進行更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，將涉及理念、制度、科技、文化等的深刻變革，必須以正確、科學的理念加以指導。中央新疆工作座談會召開之后，新疆確立了“環保優先、生態立區”發展理念，堅持走“資源開發可持續、生態環境可持續”的發展道路。黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，為新疆絲綢之路經濟帶核心區建設提供了更新、更全面的發展理念指引。通過理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，為新疆絲綢之路經濟帶核心區建設提供科學理論指導、完善的政策制度支持和保障、先進的技術支持和先進的思想文化保障；貫徹協調發展和綠色發展理念，構建新疆科學合理的城市化格局、農牧業發展格局、生態安全格局，推動建立綠色低碳循環發展產業體系，加大生態建設和環境治理力度，推進美麗新疆建設，實現新疆經濟、社會、環境、資源、人口的協調可持續發展以及疆內各區域，兵團與地方的協調發展、融合發展；貫徹“開放、共享”發展理念，要發展開放型經濟，充分運用疆內外、國內外的優勢資源促進新疆經濟社會的發展，并使疆內兵團與地方、疆內各區域、疆內各族各階層人民群眾共享絲綢之路經濟帶核心區建設的經濟成果、文化成果，共享綠色發展帶來的優良生活環境和生態環境。

(二)將新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設納入法治軌道

1.以新修訂的《環境保護法》為依據，啟動《新疆維吾爾自治區環境保護條例》的修訂工作，并完善新疆水資源、礦產資源開發利用，大氣污染、固體廢物污染、水污染等的地方立法體系，修訂《新疆維吾爾自治區大氣污染防治行動計劃實施方案》，盡快出臺《新疆維吾爾自治區水污染防治工作方案》以及土壤污染防治行動計劃，將國家環境立法中的規定結合新疆環境保護的特殊性和特殊要求予以細化，為預防和應對“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的主要環境問題提供可操作的法律依據。

2.對新疆濕地、生態脆弱地區、城市郊區、綠洲邊緣地帶、農牧業交匯地區等特殊區域施行最嚴格的法律保護。貫徹落實《環境保護法》規定的生態保護紅線制度，在《全國生態功能區劃》規定的國家重要生態功能區、《全國主體功能區規劃》規定的國家重點生態功能區以及《新疆生態功能區劃》的基礎上，加快地州級生態環境功能區劃的編制工作，將生態脆弱地區、城市郊區、綠洲邊緣地帶、農牧業交匯地區納入禁止開發、限制開發的區域范圍，新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的城鎮布局、工業和產業布局以及交通、能源資源通道的建設要盡量避開這些區域，并嚴格限制、禁止資源開發、廢物處理等波及這類地區。

3.強化環境資源保護法律責任。一方面，要嚴格落實《環境保護法》規定的“損害擔責”原則，在自治區地方立法中將“污染者付費、開發者保護、利用者補償、破壞者恢復”落到實處。對于非法采礦、偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用污染防治設施、偽造或篡改環境監測數據等惡意違法行為要嚴厲打擊。另一方面，是嚴格落實政府及黨政領導干部的生態損害責任。自治區及各地(州)、縣人民政府要重視“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境問題，確定各級政府在推進“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境保護目標和評價指標，對本轄區范圍內的生態環境質量負責。各級政府要健全重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的，推動生態文明建設工作不力的，不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重后果的以及履職不力、監管不嚴、失職瀆職的黨政領導干部要嚴格按照2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》追究責任，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

(三)堅守“保護優先”和“預防為主”的環境法基本原則

1.積極利用地方立法權限，針對新疆的環境資源狀況和經濟社會發展的需要，將“生態優先”和“預防為主”的環境法基本原則具體化為地方立法的具體條款和具體的制度、措施，并規定相應的法律責任，從而在全面推進依法治國的背景下通過法律的明文規定最大限度地從源頭上緩解新疆的環境資源問題。

2.積極推進經濟環境綜合決策機制。根據新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的戰略部署，到本世紀中葉將全面完成“三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區”的建設。自治區及各地(州)、縣在具體實施中，要強化環境與經濟綜合決策機制，把環境保護前置于經濟社會發展的決策階段，在經濟決策過程中強化環境保護的把關和引導作用。相關區域規劃、產業布局、政策措施制定以及項目立項審批等，都要施行環境與發展的綜合決策機制，貫徹落實“生態優先”和“預防為主”原則，將生態環境保護切實置于經濟發展之上，避免為了片面追求經濟發展的高速度、招商引資的數量而忽視甚至犧牲環境保護。對環境有重大影響的決策，應當進行環境影響論證，必要時實行環保一票否決。南疆地區的生態問題、貧困問題、社會穩定問題交織在一起，對這一區域的開發、發展規劃的制定，更需要綜合決策、科學決策。

3.政府要把好規劃的環評關。落實“三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區的建設”的具體部署，涉及到土地利用的有關規劃，區域建設、開發利用規劃、城市(城鎮)規劃以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等的專項規劃的制定出臺，特別是涉及城鎮布局、產業結構、行業結構的規劃必須嚴格按照《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的規定進行環境影響評價，科學決策。

4.環保部門把好建設項目的環評關。新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設的歷史機遇、國家和自治區的各項優惠政策措施，將吸引更多的企業在新疆落戶，推動產業布局和結構調整以及技術更新。大型油氣生產加工和儲備、大型煤炭煤電煤化工、大型風電和光伏發電三大基地建設，交通、能源樞紐建設，以及進出口加工基地建設中，涉及非金屬采選、金屬礦采選、煤炭采選、化工(電石、氯堿、焦化)、電力、有色金屬冶煉、紡織(棉漿粕、粘膠纖維、棉紡、印染行業)等七個主要行業的，環保部門必須嚴格按照2014年《新疆維吾爾自治區重點行業環境準入條件(試行)》進行環保審批，排除其他機構、單位和個人的干預，嚴把環評關，不得降低環境保護審批門檻，對于選址不合理、高耗能、高耗水、高污染或嚴重破壞生態環境的建設項目堅決不允許在新疆安家落戶。

5.環保部門強化“三同時”措施的驗收和日常監管。對那些通過環評審批在新疆進行的建設項目，環保部門要加大監管力度，在對“三同時”措施的驗收的同時，強化日常監管，加大對重點排污單位的巡查力度。對那些擅自閑置、拆除“三同時”措施的單位，要及時查處，責令重新安裝、使用，并嚴格依法追究法律責任。

(四)完善新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設的環境資源政策

新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中，不能降低環境保護的門檻，以犧牲環境為代價換取經濟的片面發展，但是可以通過有利于環境保護的經濟政策措施來緩和環境保護和經濟發展的沖突問題。

1.提高新疆在資源開發領域的利潤和稅收分成。我國實行礦產資源國有制，重要礦產資源的開發主要由國有企業進行，資源產品的利用由國家進行調配。因此，雖然新疆擁有豐富的能源、資源，但是資源開發中的利潤和稅收主要上繳到中央國庫，地方財政收入有限。適當提高新疆在資源開發領域的利潤和稅收分成，在一定程度上反映新疆作為資源所在地的資源優勢，也能提高新疆環境資源建設的能力。

2.加大生態補償力度。一方面，嚴格依據《國家重點生態功能區轉移支付辦法》對新疆被列為限制開發區域的重點生態功能區覆蓋縣市進行生態補償，并加大補償的力度。新疆共有53個縣市被列為限制開發區域的重點生態功能區覆蓋縣市，其中國家級生態功能區共有29個，自治區級的有24個。另一方面，新疆大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地以及能源、交通通道的建設，將使新疆承受資源開發、資源輸出、基礎設施建設的環境成本，土地占用及污染、水資源短缺及水污染、大氣污染、固體廢物污染等環境問題將更加嚴峻，環境治理成本上升，應當建立國家財政轉移支付與開發者補償、利用者補償、受益者補償相結合的生態補償機制，從而加大對新疆的生態補償力度。

3.對于符合新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設布局，通過環境影響評價，并在節能環保方面有較好效益的企業、產業，在用地、貸款、行政審批等方面優先安排、優先審批，并給予優惠措施。

4.對于石油、天然氣、煤炭、風能、太陽能資源開發利用中的新能源企業、有較好環境效益的企業、環境問題治理方面有顯著成效的企業在稅收以及其他行政收費方面給予一定的減免優惠。

5.針對水資源短缺、大氣污染、固體廢物污染、水污染以及生態退化等主要環境資源問題，對于專門從事新能源開發、節能環保技術研發推廣的企業，以及環境問題治理方面有顯著成效的企業加大獎勵或者補貼力度。

6.對不同地區和行業、產業采取不同的經濟政策。對生態脆弱區、環境污染嚴重地區，以及高污染、高耗水、高耗能的企業和產業，在嚴格環境保護準入的同時，要采取從嚴從緊的經濟政策，嚴格審批、嚴格各種優惠政策措施的適用，嚴格優惠的幅度；對于符合節能環保要求的企業和產業，根據其對環境保護的貢獻程度，可以加大各種優惠的幅度。

(五)加強新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中的環境保護監督監管

新疆推進“絲綢之路經濟帶核心區”建設中，自治區及各地(州)、縣環保部門及資源管理部門要加強環境保護監督監管力度。

1.嚴格“三通道、三基地、五大中心和十大產業集聚區”相關企業的環保審批，嚴格執行環境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可制度、排污收費制度、生態保護紅線制度、突發環境事件應急預案制度等，不得降低環境保護門檻。

2.環保部門要加大日常監管力度，及時發現、查處環境違法行為。自治區環境保護廳要加強巡查，每年按一定比例對國家重點監控企業進行抽查，指導地州市人民政府(行政公署)、縣(市、區)人民政府落實網格化管理措施。地州市、縣(市、區)兩級環境保護部門承擔日常環境監管執法責任，要加大現場檢查、隨機抽查力度。對國家大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地等重點領域，烏魯木齊區域(烏魯木齊市、昌吉市、阜康市、五家渠市)、奎屯-獨山子-烏蘇區域、克拉瑪依市、石河子市、庫爾勒市等重點區域以及新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色金屬冶煉、化工等重點排污企業加大現場檢查力度。對未批先建、未經驗收擅自投入生產，以及向地下水、荒漠等非法處置污染物的，要嚴格依法追究法律責任，不得因“絲綢之路經濟帶核心區”建設而放松環境監管。

3.加強環境監測和環境預警機制建設。新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設將促進產業的集中和工業企業規模進一步擴大，環境污染問題出現區域化、嚴重化的趨勢。環保部門要加強環境監測機構建設，健全環境監測網絡，加大對重點區域、重點行業、重點企業的監測力度，完善環境監測信息共享平臺，建立重污染監測預警體系，提高預測預警和應急響應能力。油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地以及化工企業聚集區的大氣污染、地表及地下水污染監測，礦山企業、金屬冶煉企業聚集區的重金屬污染應當成為環境監測的重點。

4.建立健全跨部門、跨地區的環境執法機制。“絲綢之路經濟帶核心區”建設將使新疆各地區之間的經濟聯系加強，經濟一體化的同時環境問題的區域性也將更加突出。自治區環保部門應當牽頭建立區域協作機制，組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等資源保護、污染防治措施，推進聯合執法、跨區域執法、交叉執法等執法機制創新，有效解決突出的區域性大氣污染、水污染、固體廢物污染問題，協調各區域之間的環境利益關系。

(六)依法解決南疆及邊遠少數民族地區的發展權和環境權的保障問題

南疆及邊遠少數民族地區經濟發展、環境保護、社會穩定事關新疆穩定發展的大局，也事關新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設的大局。新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中，要解決好南疆及邊遠少數民族地區的發展權與環境權問題。

1.新疆“絲綢之路經濟帶核心區”建設中，要針對南疆及邊遠少數民族地區的經濟、社會、環境的現狀進行特殊規劃，采取更為優惠的經濟政策，加大國家和自治區財政扶持力度，在不降低環境保護門檻的前提下，對這些區域的經濟發展給予特殊安排。

2.加大對南疆及邊遠少數民族地區的生態補償力度。一方面國家和自治區通過生態工程建設、技術支持、專項資金補貼等，進一步加大生態脆弱區的恢復治理力度和村莊環境的綜合整治力度。另一方面，筆者建議參照經濟扶貧的“精準扶貧”模式，生態補償資金的分配使用進一步細化，落實到具體的鄉、村、農戶、單位和個人。屬于限制、禁止開發區的現有國家和自治區級的生態功能區范圍內的鄉、村、農戶、單位和個人每年按照一定的標準發放生態補償金；為保護生態環境、恢復當地植被作出積極貢獻或者放棄發展機會、作出特殊犧牲的，根據其對生態環境保護的貢獻額外發放生態補償金。通過加大南疆及邊遠少數民族地區整體的生態補償力度，以及采取“精準補償”的模式，才能改善這些地區居民的生存條件和生存狀況，避免陷入經濟貧困與生態貧困的雙重貧困中。

3.建立新疆當地居民建設“絲綢之路經濟帶核心區”的參與機制。改變新疆自然資源的開發利用、基礎設施建設、國家重大工程建設中當地居民參與少、利用少、收益分享少的現狀，增強新疆當地居民建設“絲綢之路經濟帶核心區”的參與度。尤其是南疆及邊遠少數民族地區進行的資源開發利用，應當使當地居民更多地參與并從資源的開發利用中受益。具體而言，在經濟、技術可行的條件下，使這些地區的企業、居民優先進行當地資源的勘探、開發；借助機械裝備出口加工、輕工產品出口加工、紡織服裝產品出口加工、建材產品出口加工、化工產品出口加工、金屬制品出口加工、信息服務業出口、進口油氣資源加工、進口礦產品加工、進口農林牧產品加工等進出口產業集聚區建設，以及伊寧、喀什、阿勒泰等重點城市和喀什、霍爾果斯經濟開發區等國際商貿集散地、大型邊境貿易市場、儲運中心和鐵路物流園區的建設，將資源開采、加工利用的一些工序在當地完成，吸收當地企業、居民參與，從而增加當地財政收入來源和居民的收入來源，改善當地居民的經濟條件；水、電、煤、天然氣等重要的生活資源和能源，應當保證當地居民的供給，改善當地居民的生活條件。

4.緩解南疆及邊遠地區人口流失問題。國家和自治區應當加大對南疆及邊遠民族地區自主創業優惠扶持力度、企業用工的優惠政策，提高南疆、邊疆少數民族地區居民的工資、養老、醫療等待遇，緩解這些地區的人口流失問題。解決好這些地區人口與環境、資源、經濟、社會的協調發展問題，對于維持南疆及邊遠少數民族地區的穩定也有重要意義。

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(責任編輯：李瀟雨)

On the Environmental and Resources Problems in "Core Area of the Silk Road Economic Zone" Construction in Xinjiang and its Countermeasures

WU Yu-ping

(College of Politics and Law,Shihezi University,Shihezi 832003,China)

Abstract:"Silk Road Economic Zone" construction not only brings historical opportunities of environmental and resources development for Xinjiang,but also faces the constraints of environment and resources."Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction in Xinjiang must take the road of green development.Through the innovation and perfection of relevant environmental and resources laws,regulations,policies and measures,transforming Xinjiang′s geographical and resources advantages into economic advantages,development advantages can guarantee the smooth progress of "Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction,realizatiing the striding development and sustainable development of economic,society,environment and resources in Xinjiang.

Key words:environmental and resources problems; environmental protection; silk road economic zone; Xinjiang

收稿日期:2016-02-17

基金項目：2014年度新疆生產建設兵團社會科學基金項目“新疆‘絲綢之路經濟帶核心區’建設中的環境政策與法律問題研究”(項目編號:14QN10)。

作者簡介：吳玉萍，女，石河子大學政法學院講師。

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2603(2016)02-0005-07