嚴密性原則檢視下的部門預算編制
——基于某行政單位的分析

顧德瑞,陳　敬

(1.武漢大學 法學院，湖北 武漢　430072；2.湖北省黃石地方稅務局，湖北 黃石　435000)

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嚴密性原則檢視下的部門預算編制
——基于某行政單位的分析

顧德瑞1,陳敬2

(1.武漢大學 法學院，湖北 武漢430072；2.湖北省黃石地方稅務局，湖北 黃石435000)

摘要：部門預算作為公共預算的組成部分，在整個財政管理中占有極為重要的地位，對于實現公共資源特別是財政資金的優化配置，起著關鍵性作用。做好部門預算，是行政事業單位完成工作規劃更好地服務廣大人民群眾的有力保障和重要支撐。作為預算原則之一的嚴密性原則，是控制部門預算過度膨脹的法器。結合嚴密性原則的要求，考察某行政單位預算編制工作的實際情況，著眼于其編制中存在的問題，分析問題，解決問題，以期將嚴密性原則貫徹到整個部門預算編制的過程中，推動部門預算制度的完善。

關鍵詞：嚴密性原則；部門預算編制；控“權”

一、問題的提出

2013年財政部駐某省專員辦根據工作安排對10個省直預算單位的預算執行情況進行抽查,抽查情況表明,結轉結余現象普遍存在，而且數額較大，影響了財政資金使用的效率。抽查的10個單位全部存在年末結轉結余問題，少數單位的結轉結余金額占當年總收入的15%以上。[1]據經濟之聲報道，截至2014年10月，全國財政預算還有4萬億沒花完。最新披露的10月財政收支顯示，1到10月，全國財政支出大約11.4萬億元，完成預算74.2%。也就是說，2014年預算支出還有四分之一沒有花掉。[2]根據財政部的數據顯示，2015年前三季度全國財政支出約為12萬億元，而全年的財政支出預算17萬億元之多，這意味著第四季度要多花掉超過1萬億元。是出現全國范圍的“年底突擊花錢”現象，還是出現巨額的結轉結余現象，有待我們進一步關注。

“年底突擊花錢”或是“預算結轉結余”現象由來已久，備受人們關注和詬病。“年底突擊花錢”現象的存在、預算單位的結轉結余情況反映著一個單位預算編制的質量如何。如此大范圍、大數額、高比例的結轉結余現象，說明我國預算編制的質量不高，甚至可以說是粗制濫造。“預算是確保政府機構的支出符合立法意圖和法律限制的最重要制度工具之一。因此，公共預算制度具有很強的限制性。”[3]“編制預算，其核心是一個決定需要籌資多少、支出多少的過程。”[4]《預算法》第1條*《預算法》第1條：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”開宗明義地表明了預算法的目的在于規范政府收支行為，強化預算約束，而普遍存在的“年底突擊花錢”或是“預算結轉結余”現象，對于政府的收支行為，尤其是支出行為到底有多大程度的約束力，值得我們進一步反思。本文試圖從部門預算編制的視角切入，探究其中的緣由，強化預算的約束力，并結合嚴密原則的要求，完善部門預算編制。

二、嚴密性原則嵌入部門預算編制的緣由：控“權”的缺位

“與公共財政相適應，預算在凸顯其‘公共性’的同時，更多地表現出‘權力性’。踐行民主財政，實現人民對政府的控制，是現代預算制度的必然要求。”[5]“政府無論從事建設，或對人民提供服務，均須事先擬定計劃妥籌財源，以期順利推展。基于財政議會主義乃至財政民主主義立場，無論財政收入、支出、管理及營運等作用，均有服膺議會統制、受民選代議士監督過問之必要。”[6]然而，在世界大多數國家包括我國在內，預算編制都是由政府主導的，在這一階段，立法機關和司法機關根本無法涉足，民眾也很難參與。在我國臺灣地區有司法概算獨立以及立法概算獨立之實質受尊重的情形[7]132，而大陸地區并沒有類似的制度對此加以保障，反倒是行政機關在一定程度上控制了立法機關和司法機關的財源，這種過分強調政府對預算控制而忽視議會主權和民主監督的做法違背了預算的憲法精神[8]，不利于預算民主的實現。

對于部門預算編制而言，其嚴格實行“二上二下”*“一上”：部門編報預算建議數，“一下”：財政部門下達控制數，“二上”：部門上報預算，“二下”：財政部門批復預算。的編制程序，由于缺乏科學的支出評審制度，財政部門只能以設定限額的方法控制各預算執行部門報“天書”，這很容易使預算管理改革回到基數法預算的老路上，而限額指標的確定目前只是財政部門一家核準，各預算執行部門僅僅是站在自身立場上討價還價，人大等監督機構也被排斥在部門預算編制過程之外，只能在審批環節面對擬定好的預算草案，至于社會公眾的參與則更沒有形成必要的機制。因此，部門預算編制的科學性極易遭到質疑，很難得到社會各界的普遍理解與支持，難以形成社會共識。這也直接導致了部門預算編制缺乏社會公眾意愿的真實關切，無法避免部門利益凌駕于社會利益之上的現象的出現。[9]也就是說在部門預算編制的過程中只有行政機關“一家獨大”，權力幾乎不受任何制約，處于一種真空狀態。

在現有的政治生態和制度體系下，部門預算編制階段，立法權、司法權、民眾參與權對行政權的制約是嚴重缺位的。面對行政機關為部門預算編制鑄起的“銅墻鐵壁”，如何打開一個“缺口”，保障部門預算編制的科學、合理與有效就成為一個無法回避的問題，而嚴密性原則可以擔此重任。“嚴密性(genauigkeit)原則是與編制預算相關的原則，要求在編制預算之際，盡可能正確地估算預計的收入與支出。換一個視角來理解，可以認為該原則是要求盡可能減少預算與決算的差距。”[10]即，“編制預算時，在可預見的限度內盡可能正確的估算會計年度內之收支，使預估與結果之間的落差最小。”[7]42其本質在于滿足政府實際需要的基礎上，嚴格控制財政支出的規模，進而約束國家權力，保護公民的財產權。提及嚴密性原則，人們更多將其作為預算的目標，并認為其遙不可及。但嚴密性作為預算編制的原則，有其必要性和可行性，并具有十分重要的現實意義。預算編制如不嚴密、精確，嚴重時將使立法機關之審議陷入空洞化與形骸化，并使法定預算喪失應有之約束力。[7]42對于部門預算而言，嚴密性原則可以起到制約行政機關預算編制權，控制部門財權過度膨脹的效果。當然僅僅依靠單一的原則孤軍奮戰很難達到有效制約行政機關權力的效果，而原則是可以通過制度被實踐的[11]。所以，必須將貫徹嚴密性原則的各項措施制度化，建立相應的配套規范，通過制度化和配套規范來保障嚴密性原則實現控權的目的。正如前面所述，嚴密性原則嵌入部門預算編制最重要的原因在于，部門預算編制階段，制約行政權力各種權力(利)和控制“行政權力”的各項手段是嚴重缺位的。

三、嚴密性原則檢視下的部門預算編制：以某行政單位為分析樣本

嚴密性原則作為一個重要標尺，可以通過它發現部門預算編制中存在的種種問題，衡量部門預算編制的效果。本部分主要以某行政單位為分析樣本，借助嚴密性原則這一分析工具，發現部門預算編制中存在的問題。某行政單位的部門預算主要分為向上級上報的本級預算和下屬單位編制的各單位預算。該行政單位按照上級的工作安排，每年年底開始編制下一年度的本級部門預算，至次年四月份完成整個預算的編制上報，期間經歷“二上二下”*“二上二下”是指預算的編制需經過“第一次上報上級—上級下達控制數—第二次上報上級—上級下達批復”這一流程。的編制過程。在編制本級預算一上的同時，下屬各單位開始編制下一年度的預算，同樣按照“二上二下”的流程向市局報送。該行政單位在上級二下確定的市本級預算總數范圍內，確定下屬各單位的預算。

(一)部門收入來源不確定

某行政單位的預算收入來源大體可以分為兩部分，一部分是上級單位的撥款，大約占預算收入的20%左右，另一部分是同級政府的財政撥款，其中地方財政撥款大約占預算收入的80%以上。由于本級政府的財政撥款與當年完成的工作任務相關，只能在該年度終了時才能確定該年度工作任務的完成情況，而某行政單位編制其部門預算的時間要早于該時間，所以不能較為準確地對本級政府的財政撥款進行預估，同時還需與財政部門溝通協調，并沒有用預算的形式將其制度化，大大削弱了預算的效力，造成部門實際超預算支出或預算與決算脫節等問題。

(二)缺乏合理的核定標準

首先，人員核定標準有爭議。該系統本身存在大量的勞務派遣人員，編制預算時對這些人員是否應加以考慮，如果加以考慮，應當采用哪些科目，并無確切的標準。其次，現行的核定標準一定程度上仍然采用了基數法。20世紀80年代末至90年代中期，我國就在部分省級財政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區開始試行零基預算制度，但該行政單位對各下屬單位預算的核定，有相當部分是在承認各下屬單位以前年度支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。第三，上級下發的核定標準，由于對基層單位的現實情況缺乏全面深入的了解，某些項目的標準與實際脫節，不符合基層單位現實需要。這樣的核定標準，由于不是根據各單位實際需要計算出來的，沒有充分考慮到影響預算收支規模及其變動的諸多因素，因此無法真實反映單位的職能大小和權責輕重，也不能反映出各單位需要和實際耗用的真實水平，缺乏科學性和合理性，還有可能導致各單位受到不公平的待遇。

(三)科學評審機制缺失，項目支出編制混亂

“當前，我國預算資金撥付的無償性和稀缺性的特征仍十分明顯，項目支出能夠達到什么樣的績效，如何考核，項目撥款與支出績效之間是否存在必要的激勵關系等問題還沒有在項目立項和審批中得到充分的重視并建立完善的評審制度。加之，預算執行單位和財政部門都缺乏項目預算管理的相關經驗，雖然目前財政部門和預算執行單位相繼建立了各自的項目庫，但由于缺少科學的審核程序和評審辦法，沒能夠真正發揮遴選、排序、審查的應有作用。”[9]以某行政單位為例，首先，不論是向上級上報的預算，還是下屬各單位向本級上報的預算，都經常實行“編天書”的方法，進行“模糊化”處理，有意使審批者看不明白，難以掌握全局。編制預算時，有時隨意夸大項目的規模，隨意編列項目，擴大預算支出數額；除此之外，對于各項目的實施依據、實施內容、具體開支標準以及最終的實施效果也缺乏認真細致的論述，使得在預算執行時缺乏相應的依據。其次，對項目的支出編制比較粗糙，質量低下。項目的支出編制沒有按照要求細化到具體的支出方向，比如信息化建設、維修經費等預算只是確定預算總數，沒有細分到商品采購、勞務支出等具體的經濟分類，給單位留有很大的調劑空間。

(四)主觀認識上存在誤區，預算編制參與度不高

首先，各單位對預算本身的認識存在誤區。很多單位對于部門預算的認識還僅僅停留在“要錢”階段，“多立項多要錢”的預算編制思想泛濫，爭著上項目、跑項目，項目支出預算編制的主觀隨意性比較大[9]。簡單地說，就是為了多獲取財政資金而編制預算，沒有考慮預算的科學性、合理性和有效性，存在搞政績工程、搞形式主義，應付上級檢查，為了預算而預算等現象。在這種情況下，預算編制部門難以調動各個職能部門積極參與，更沒有條件對預算項目進行必要的調研、論證，使預算無法發揮應有的作用。其次，各單位對預算編制的重視程度不夠。基層預算單位普遍認為部門預算編制屬于財務部門的工作，不愿意參與，使得預算編制的參與度極低，造成編制部門預算時無法及時收集到相應的基礎信息資料，無法根據本單位、本系統事業發展規劃合理地編制部門預算，而只能憑借以往編制的經驗，結合往年的財務決算數據資料進行大體的估算，或象征性地征詢各業務部門的意見，進行粗略測算。這嚴重影響了部門預算編制的科學性和合理性。

四、嚴密性原則無法嵌入部門預算編制的原因探討

通過嚴密性原則的檢視，我們發現部門預算編制存在著諸多問題，這些問題的存在嚴重影響了部門預算的科學性、合理性和有效性。這也說明了嚴密性原則并沒有在部門預算編制過程中得到很好的貫徹和落實。到底是什么原因，阻礙了嚴密性原則嵌入部門預算編制？也許規范體系的缺乏、政府部門的雙重目標取向、政策過程與預算過程的分離等可以解開這一謎團，解答我們的疑惑。

(一)規范體系的缺乏

《預算法》中涉及預算編制的總共有 16條，其中涉及部門預算編制的有5條，對部門預算編制的時間(31條)、要求(32條、36條、37條)、結轉結余資金的處理(42條)等進行了規定。雖然部門預算編制承載著諸多技術因素，但不能僅僅依靠純技術手段來規制部門預算編制，而置一些重要的原則和制度而不顧。《預算法》作為規制預算的法律，其應對部門預算編制的原則、主體、內容、程序等部門預算的核心內容加以規定，但事實上其并未對這些內容予以呈現，作為預算編制最重要原則之一的嚴密性原則也未曾提到，也就是說嚴密性原則并未入法，沒有法律上的約束力。《預算法》第37條第2款規定：“各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。”財政部關于編制中央部門預算的通知(2010-2015)中都強調厲行節儉。所以，不論從法律層面，還是從規范性文件層面都強調部門預算編制應當貫徹勤儉節約，勤儉節約是中華民族的傳統美德，充其量是一個道德要求，雖然寫入了《預算法》，在規范性文件中也多次強調，但其缺乏適用于預算的理論基礎和歷史淵源，不具有實質的約束力。而嚴密性原則是預算的內置性原則，既有理論上的依據，又有重要的現實意義。其不僅能夠促進部門預算編制科學、合理、有效，而且能夠切實反映各個部門的實際需要。通過以上分析可知，到目前為止，嚴密性原則還只停留在理論層面，而沒有規范體系保障其實現。因此，在政府部門編制部門預算時，根本不會考慮它的適用。

(二)政府部門的雙重目標取向

人民通過代議制審議的形式賦予政府財政資金，在于促進社會福利最大化，作為具體執行的各職能部門應當服務于這一目標的實現。然而政府部門也存在著自身的部門利益，有著部門利益最大化的沖動。[12]在社會福利最大化和部門利益最大化的雙重目標取向下，很可能導致政府部門的政策搖擺不定，影響部門預算編制的進程和質量。再者，“與人類的欲望相比，資金總是稀缺的，因此預算變成了資源分配的機制”[13]。政府部門作為一個利益主體，在部門利益最大化的驅動下，很可能將預算編制僅僅作為獲取更多財政資金的手段。

(三)政策過程與預算過程的分離

“在不同的國家，政策過程與預算過程之間的整合程度與整合方式都是不一樣的。只有在政策過程和預算過程高度整合的情況下，資源配置才有可能取得效率。如果政策過程完全不受預算過程約束，那么，政策制定者在制定政策時就可以完全不考慮政策成本。反之，如果預算過程完全不受政策過程的約束，那么政策就無法落實，資金的分配就會完全不受戰略計劃的引導并陷入混亂，稀缺的財政資源或許就不能被配置到那些社會最需要的方向上去。在兩這種情況下，資源的配置效率都很難提高。同樣地，只有在政策過程和預算過程是高度整合的情況下，對支出總額的財政控制才能實現。如果政策制定完全不受預算過程的約束，那么，政治家在制定政策或者法律時就不會認真地考慮政策或法律的成本。在這種情況下，公共支出的膨脹就是不可避免的。”[14]再者，政府制定短期預算，無法對政策和計劃的長期成本進行統籌考慮，也無法對政策作出回應。[15]

黨作為國家政策的主導者，其作出的決定或者決議，決定著國家未來一定時期內的發展方向。近幾年來，中國共產黨中央委員會每年大約在11、12月召開，指引著國家發展的大方向，國務院據此制定各項政策，各個部門制定具體實施方案。然而，部門預算的編制與政策制定在步調上不一致，各個部門在編制部門預算時無法判斷未來的政策走向，并據此調整相應的預算。如，2013年11月9日-12日召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全會提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制”。這表明了中央加大保護環境的決心，相應的，投入到環境保護中的財政資金也會加大。然而根據《財政部關于編制2014年中央部門預算的通知》(財預〔2013〕77號)，2013年7月31日前，部門編報預算建議數；2013年10月25日前，財政部根據國務院審定的中央預算(草案)確定分部門預算分配方案，向各中央部門下達預算控制數；2013年12月10日前中央部門根據財政部下達的預算控制數，編制部門預算草案上報財政部；財政部自全國人民代表大會批準中央預算之日起30日內，批復各中央部門預算。根據這份通知，環保部門在編制部門預算建議數時是根本無法預知這一政策，即使在全會召開后環保部門有意增加預算支出，而在10月25日之前，財政部已經下達了控制數，該控制數的下達日期也在十八屆三中全會之前，環保部門只能在控制數內編制其部門預算。如果嚴格按照部門編制的預算額度執行，極有可能導致中央的政策大打折扣，甚至無法落實。如果大幅調整部門預算以切實落實中央的政策，會導致政策制定不受預算過程的約束。因此，無論出現哪種情況，都將會導致政策過程與預算過程的分離，進而阻礙嚴密性原則的實現。

五、嚴密性原則視域下的部門預算編制改革

當前政治生態和制度體系下，部門預算編制的質量很大程度上決定了部門預算執行的效果。所以對部門預算編制必須給予應有的重視，才能從源頭上保證整個預算的品質。預算的本意在于限制行政權力，在其他權力無法涉足不能形成有效制約的部門預算編制階段，要想限制政府的權力，必須引入嚴密性原則，通過嚴密性原則達到控“權”的效果。美國聯邦政府的部門預算編制除了一個部門一本預算之外，還具有以下特點：各項資金的預算安排都說明具體的法律依據，反映具體人員數據，反映預算授權和支出責任。[16]雖然美國的政治生態和制度體系與我國存在著較大的差異，但這種有理有據、公開化的部門預算編制有利于推動我國部門預算編制的規范化、科學化，體現了預算民主，值得我們借鑒。

(一)構建嚴密性原則的規范體系

在《預算法》中明確包括部門預算編制在內的預算編制應當遵循嚴密性原則，為嚴密性原則的實現提供法律上的依據。在涉及預算編制的行政法規、部門規章以及規范性文件中強調貫徹嚴密性原則的重要性，規制預算編制的規范朝著有利于嚴密性原則實現的方向設定，建立一套多位階、全覆蓋、高效率的規范體系，實現嚴密性原則與相應規范之間的交互融合。

(二)建構保障嚴密性原則實現的各項機制

1.加強收支管理，實行綜合預算

堅持綜合預算，統編預算收支，政府各部門應加強與財政部門的聯系，逐步建立科學、合理的經費撥付機制，使財政部門對政府部門的經費撥付能夠實現制度化，改變以前“討價還價、口頭約定”等不規范的方式，提高財政資金安排的準確度，使財政資金真實、公平、有效地分配，防止出現虛報虛列，有名無實，確保預算收入的真實性、完整性和合法性。按預算規程先有預算、后有支出，對于支出應根據綜合財務以及項目發展的輕重緩急，按“收支兩條線”原則統籌安排。

2.建立合理的核定標準，切實推行零基預算

各單位編制收入預算時應根據核定標準進行測算，實行徹底的零基預算。在掌握本單位實際情況的基礎上，制定科學的符合實際支出標準的預算定額，加強預算編制的調查論證，對所有預算項目進行科學排列，安排支出。同時，要充分統籌財力與行政事業發展，將定員定額建立在較為可靠的財力基礎上，兼顧需要與可能，量入為出、量力而行。通過對預算單位實際開支水平的定性分析、定量對比，特別是對于低標準和無標準的支出項目進行深入調查與分析，在兼顧工作需要、財力可能及可操作性的基礎上，逐步建立起部門分類準確、檔次劃分相當、支出水平趨同、支出項目詳盡以及定額量化科學的支出標準體系。在編制支出預算時，也要結合政策性因素和管理性因素，實事求是地核定編制，使預算單位人與物的配置在財力許可范圍內實行高效化。

3.建立項目庫，完善項目預算管理機制

一是合理區分基本支出和項目支出。不但要對內容做出明確定性，而且要依照科學的方法制定定量標準。既要考慮日常公用經費定額的大小，也要考慮列入項目支出的內容不至于細碎，從而增加預算執行的難度。二是要細分項目類型，建立合理的項目排序規則，分清輕重緩急。各單位在項目申報前要進行可行性論證，除因重大政策調整或不可預見等因素而發生的臨時性項目外，正常項目均應實行滾動項目預算。三是加強項目支出的論證審核，避免執行追加。預算單位應當健全項目審核資料，加強考察論證，從而為預算編制、審查監督機制的建立奠定基礎，與此同時，財政部門應當建立科學的支出評審制度。

(三)政策過程與預算過程的無縫對接

我國臺灣地區“預算法”第32條規定：“各主管機關遵照施政方針，并依照‘行政院’核定之預算籌編原則及預算編制辦法，擬定其所主管范圍內之施政計畫及事業計畫與歲入、歲出概算，送‘行政院’。”這說明在我國臺灣地區，其預算編制是嚴格依照其“施政方針、施政計劃以及事業計劃”，預算過程與政策制定的步調基本一致。為了解決預算過程與政策制定分離帶來的一系列問題，我們應該把握好預算編制的時間節點，合理安排預算編制每個階段的時間，既以充裕的時間保證預算編制的質量，也要注重提高預算編制的效率[17]，實現政策制定和預算過程的高度統一。

(四)建立健全部門預算編制程序

“預算正當程序促使公民、國家機關在程序的規范中合理行使權利(力)，從而實現權利與權力的動態制衡。”[18]而健全的部門預算編制程序可以有效地規范政府部門的預算編制權，實現公眾參與權對預算編制權的制衡。

1.增設編制說明程序

編制說明程序是指政府部門在編制部門預算時，應當對各項資金的預算安排都說明具體的法律依據和理由，對重大支出項目應當予以重點說明的一種制度安排。其意在通過說明程序保障部門各項資金的安排都有理有據，防止預算編制權的恣意行使、“虛報虛列、有名無實”等套取預算資金現象的發生。

2.大力推進參與式編制

各單位對于部門預算編制應當給予應有的重視，將這項工作作為單位工作的一個重點，同時要與財政部門積極地進行協調與溝通。另外，應當轉變基層單位對于部門預算編制的觀念。部門預算編制不僅僅是財務部門的工作，而是整個系統或者單位內部各項資源的最優整合，它的系統性要求各個單位共同參與，廣大干部職工也應積極參與到預算的各個環節中來。另外，“在預算編制過程中充分吸收公眾參與決策,實現財政決策參與主體的多元化,是現代社會的發展趨勢。”[19]條件允許的情況下，通過召開預算編制咨詢會等方式，引入公眾的參與。

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(責任編輯：李瀟雨)

Departmental Budget Establish under the View of Tightness Principle——Analysis Based on a Administrative Unit

GU De-rui1,CHEN Jing2

(1.School of law,Wuhan University,wuhan 430072,China;2.Hubei Provincial Huangshi Local Taxation Department,Huangshi 435000,China)

Abstract:As one public budget component,department budget takes great position in the whole financial management,and has key function in the realization of public resource optimization.To have fine departmental budget is the effective protection and important support of administrative units to accompolish work plan and better service for mass people.Tightness principle,as an important budgeting principles,is the adder to control departmental budget excessive expansive.In accordance with the requirement of budget establishment in one administrative unit,focus on its budgeting problem,to find the related problems and its solutions,with the expectation to carry out and make departmental budgeting rule perfect.

Key words:tightness principle; departmental budget establishment; control power

收稿日期:2016-02-20

基金項目：武漢大學稅法研究中心和黃石地方稅務局合作課題“稅收管理現代化”(項目編號：250000568)。

作者簡介：顧德瑞，男，武漢大學法學院博士研究生。

中圖分類號：D920.4

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2603(2016)02-0061-06