獨立學院運行機制演進歷史及特征

李國年，王　穎，高燕林

(1.廣東科技學院，廣東 東莞　523083；2.廣州大學　松田學院，廣東 廣州　511370)

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獨立學院運行機制演進歷史及特征

李國年1，王穎2，高燕林1

(1.廣東科技學院，廣東 東莞523083；2.廣州大學松田學院，廣東 廣州511370)

摘要：以獨立學院自身角色的轉換以及國家對獨立學院管理政策的實施作為劃分依據，可以將獨立學院運行機制的演變劃分為創建期和調整期兩個階段。獨立學院運行機制在法人治理結構、動力機制、資源配置機制、約束機制等方面存在一定的問題，建議完善法人治理結構、強化教師激勵機制、建立資源配置制度、完善監督約束機制。

關鍵詞：獨立學院；運行機制；演進歷史；特征；對策

在20世紀末、21世紀初我國高等教育改革浪潮中，獨立學院這一體現新機制、新模式的辦學形式異軍突起。它一方面依托普通公辦本科院校在教學、管理、師資、品牌等方面的優質資源，另一方面它又吸納社會資金參與辦學，充分利用靈活的管理體制，從而得以迅速發展。獨立學院在快速發展的過程中也暴露出一些問題，教育部為規范獨立學院管理、促進其健康發展，分別于2003年、2008年先后出臺了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(教發[2003]8號，以下簡稱《若干意見》)、《獨立學院設置與管理辦法》(教育部第26號令，以下簡稱《管理辦法》)兩個重要文件。獨立學院運行機制是獨立學院運行所依托的制度性結構及其構成方式，其形成和發展的過程往往與獨立學院自身發展壯大和外部制度環境的變化密切聯系的。因此，以獨立學院自身角色的變遷和國家對獨立學院管理重大政策的實施作為依據，獨立學院運行機制的演變可劃分為創建期和調整期兩個階段。

一、獨立學院運行機制的歷史演進

(一)獨立學院運行機制的創建歷程(1998年12月—2008年03月)

獨立學院運行機制的創建是伴隨獨立學院的產生和發展而進行的。從1992年成立的天津師范大學國際女子學院來看，獨立學院運行機制的特點主要體現在：自主辦學、自主招生以及自主分配，因此在收費方面相對于普通的一些非師范專業也比較高，學費并不是上交給學校的，但女子學院所獲得的天津市撥款的經費全部歸天津師范大學所有。隨后成立的寧波大學民辦本科二級學院實施的是獨立財務核算、獨立校園以及獨立法人資格的運行機制。在后來成立的獨立學院中基本上沿用了這種運行機制。獨立學院運行這種運行機制的結果是：不僅使高等教育規模快速增長的相關需要得到了滿足，而且還在一定程度上解決了一些高校資金短缺的問題；不僅對高等教育辦學體制機制進行了有益探索，而且帶動了社會資金向教育領域的集中，使很多資源得到盤活，并吸納了很多生源的加入。

然而，在1999年大量出現獨立學院之后的四年之中，教育部遵循的原則一直是允許進行探索或者試點辦學，尊重廣大群眾的創造精神，對于不同地區舉辦獨立學院的具體做法采取中立態度，甚至觀望、放任。作為一種運行機制及辦學模式來說，獨立學院正是利用這種制度缺失以及體制轉型找到了生存空間，但同時很多矛盾和問題也接踵而至，例如變相高額盈利或者造成國有資產流失等問題。針對獨立學院辦學模式和運行機制存在的問題，教育部于2003年4月23日頒發了《若干意見》。這是第一個對獨立學院辦學模式和運行機制具有規范意義的政策性文件。教育部的指導思想是“積極發展、規范管理、改革創新”。明確提出“試辦獨立學院一律要采用民辦機制”，“獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實行相對獨立的教學組織和管理、獨立進行招生、獨立頒發學歷證書、獨立進行財務核算、應具有獨立法人資格”。

至此，國家以“追認”的方式使獨立學院取得了辦學“合法化”的地位，此后獨立學院的發展踏上了正規化、制度化、合法化的道路。正是在獨立學院辦學行為合法化的過程中，獨立學院運行機制得以逐漸創建成型。在這一時期，《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)及其實施條例、以及《若干意見》等具有強制性的法律法規是獨立學院運行機制創建的主要制度依據。

(二)獨立學院運行機制的調整進程(2008年4月至今)

教育部2008年2月22日發布并于2008年4月1日開始施行《管理辦法》，是獨立學院運行機制發展過程中具有里程碑意義的事件。該辦法對獨立學院的組織活動、設置條件、屬性概念和回報等方面都進行了重新界定和規范。《管理辦法》首先明確界定了獨立學院民辦教育的性質，要求按照我國民辦教育的有關法律法規來規范管理。其次，《管理辦法》不僅規定了獨立學院的設置標準和辦學條件，而且進一步明確了獨立學院的法人財產權，規定獨立學院的法人財產權既不屬于參與舉辦的公辦高校，也不屬于個人或社會組織，而是屬于獨立學院自己的，并規定獨立學院的舉辦者須將出資者的資產產權過戶到獨立學院名下，規避獨立學院辦學風險。而且，《管理辦法》還要求獨立學院設立理事會或董事會作為決策機構，并對理事會或董事會議事制度作了規定，舉辦者只能通過理事會或董事會對獨立學院進行領導和管理而不是直接管理，并且對理事會或董事會、獨立學院院長的權責給予了進一步明確，擴大了獨立學院的辦學自主權。這標志著獨立學院運行機制進入了一個規范化、法制化的調整階段。

教育部考慮到獨立學院尚處于摸索階段，于是就《管理辦法》的實施設立了五年過渡期，在隨后的《關于<獨立學院設置與管理辦法>的工作說明》對獨立學院考察驗收相關細節進行了明確：由省級教育行政部門向教育部提出考察驗收申請，經教育部考察驗收后核發辦學許可證；暫不具備考察驗收條件的獨立學院，必須按照《管理辦法》的要求，規范體制機制，充實辦學條件，在保證教育質量的前提下，有序地做好報請驗收。為了平穩有序地做好獨立學院過渡期工作，教育部2009年2月下發的《工作方案》對獨立學院的考察驗收的具體環節提出了具體要求，重申了貫徹落實《管理辦法》、完善獨立學院運行機制以及提高獨立學院發展能力的重要性。

《管理辦法》實施之后，獨立學院運行機制得到了進一步優化和調整，使獨立學院的產權制度、法人治理結構、決策程序和規則、教師考核與激勵、內部監督制度建設等方面均發生了深刻的變化。

二、獨立學院運行機制階段性特征分析

(一)獨立學院運行機制創建期特征

創建期獨立學院運行機制在決策機制方面具備了董事會領導下的院長負責制的雛形；在動力機制方面通過資源驅動調動了社會組織或個人參與舉辦獨立學院的積極性；在信息機制方面構建了基礎的信源和信道提供獨立學院決策所需的基本信息；在資源配置機制方面引入了市場配置機制有利于獨立學院辦學資源配置的效率；在約束機制方面已經具備了基本的外部約束，促進了獨立學院發展，在一定程度上規范了獨立學院的辦學行為。但是，創建期獨立學院運行機制在具體的運行過程中也存在產權模糊、決策職責和決策程序不明確、動力機制比較單一、資源配置有效性偏低、約束機制不健全等問題。

1.決策職責和程序不明確，決策機制不夠健全

創建期獨立學院運行機制一方面對獨立學院的產權進行了初步界定，促進了社會組織或個人合作舉辦獨立學院的積極性，促進了獨立學院的迅速發展，另一方面由于獨立學院產權歸屬不夠清晰、權責不夠明確，致使獨立學院決策合理化程度不高。《若干意見》將獨立學院的舉辦者分為申請者和合作者，申請者為普通本科高校，合作者可以是企事業單位、社會團體或個人，并提出了“試辦獨立學院一律要采用民辦機制”，從而明確了獨立學院的民辦學校的辦學性質。但是，《若干意見》對獨立學院產權歸屬的界定不夠清晰，對獨立學院各有關利益方規定權責不夠明確，使得這一時期絕大多數獨立學院并沒有真正落實法人財產權。很多獨立學院在實際辦學過程中并沒有嚴格執行《若干意見》等相關文件的規定，學校存續期間資產被侵占、獨立學院不能依法管理和使用學校資產等現象屢見不鮮。據教育部統計，截至2005年1月，全國有249所獨立學院接受了教育部專家組的專項檢查，不具備獨立法人資格的獨立學院高達30%，沒有實現財務獨立、沒有獨立校園的獨立學院達20%。

創建期獨立學院運行機制一方面初步建立了校董會領導下的院長負責制，有力地推進了獨立學院領導體制建設，另一方面由于沒有界定獨立學院決策者在決策過程中所承擔的責任和義務，導致獨立學院決策的合理度不高。盡管《若干意見》明確了經合作雙方協商一致，獨立學院可以成立校董會，校董會的成員由雙方選派，獨立學院院長由公辦高校推薦、校董會選任，但又提出公辦高校“要對獨立學院的教學和管理負責”，合作方“參與學院的管理、監督和領導”，而且對校董會的職權、議事規則又語焉不詳。因此，這一時期，多數獨立學院依據《民辦教育促進法》及其實施條例和《若干意見》成立了所謂的最高決策機關也就是董事會，其成員通常是投資方及舉辦高校依照《合作辦學協議》選派代表組成。但此時的董事會更多是一種形式的存在，院長一般由公辦高校推薦、董事會選任，絕大多數獨立學院院長是由公辦高校選派的。公辦高校的辦學經驗往往比較豐富，院長能夠對獨立學院的日常工作進行獨立而及時的處理，但由于對院長的職權界定不明確，致使其參與決策、執行決策的合理度不高。

2.激勵手段比較單一，動力機制運行的后勁不足

獨立學院興起之初，就存在有社會投資方參與和沒有社會投資方參與的狀況之中。然而無論參與狀況屬于哪種，投資方及舉辦方都受到有關利益模式的驅動，也就是資源驅動。投資方將中國高等教育產業的發展前景作為其決定投資教育的基礎，主動提供給高等教育產業一定的校舍、資金或者土地，并與相關高校展開密切合作，期望得到相應的回報，而對于公辦高校來說，創辦獨立學院往往是或為解決資金短缺等問題，或為增加學校計劃之外的收入。而這一時期教育行政管理部門關于獨立學院的法律、法規、制度和政策比較缺乏，獨立學院校園文化建設也尚處于探索之中。獨立學院舉辦者單一的資源驅動的動力機制，導致獨立學院可持續發展動力不足。

另外，國家對獨立學院發展的政策從“允許探索、允許試點”的原則，采取放任、觀望、不肯定也不否定的態度，到后來“積極支持、規范管理”，從某種意義上講,這種制度和政策的演進過程為獨立學院的迅速發展創造了極大的“彈性空間”，獨立學院生存的競爭強度不大，同時由于獨立學院自身發展周期較短、制度建設滯后等諸多原因，使得獨立學院權、責、利結合度越高，獨立學院績效考核體系還沒有完全建立起來，教職員工的工作績效與其待遇的結合度不高，導致獨立學院缺乏可持續發展動力。

3.資源配置手段較單一，資源配置機制運行缺乏效率

獨立學院的辦學資源主要包含辦學經費、師資、土地以及教育教學管理和課程體系等內容。這一時期的獨立學院辦學經費來自于一些民間資本、地方政府或者母體高校直接投入或變相投入、獨立學院自主融資以及學費收入投入等，以市場配置機制為主，在一定程度上體現了資源配置的有效性。而獨立學院師資資源配置還是沿用傳統高校師資資源的相關配置模式和渠道內容，對母體高校的師資有較強的依賴性，而且有著明顯的計劃配置機制特征。在獨立學院的辦學實踐中，獨立學院的管理者主要是由母體高校推薦或委派，任課教師也主要從母體高校中聘用或兼職聘用。由于這些教師在獨立學院一般只拿課時費，不享受基本工資，也沒有其它福利待遇，往往責任心差，不注重教學質量。土地資源的獲得方式有三種，即公辦高校利用原校園閑置的土地，參與舉辦的合作方通過出讓土地使用權方式獲得土地，地方政府行政劃撥土地使用權，既有市場配置機制，也有計劃配置機制。但由于資源配置體制不夠完善，資源配置結構和方式不合理，使得獨立學院資源配置外部效率與內部效率沒有實現有機統一，資源配置的有效性不高。

4.辦學行為不夠規范，約束機制不夠健全

《若干意見》作為國家首個約束獨立學院行為的規范性文件，是獨立學院外部約束的重要依據，對加強獨立學院辦學行為，促使獨立學院走向有序發展發揮著重要作用。然而，《若干意見》只是籠統提出各地、各部門和各高校要加強對獨立學院辦學秩序和辦學行為的管理，尚未提出完整的約束體制，對于約束主體的責任、約束方式和約束程序都沒有明確的界定，而且國家在獨立學院的行業標準以及法律法規方面也是一片空白。《民辦教育促進法》及其實施條例和《若干意見》還沒有強調學校內部監督機制，也沒有對監督機構的設置作統一、明確的規定，并且獨立學院基本上沒有成立監事會，就算教職工代表大會之類的監督機構少有建立，相關的約束機制很不健全。因此，這一時期的獨立學院辦學行為不規范現象時有發生，例如違規招生、違規亂收費、頒發學歷與學位證書政策不統一、財務管理不規范等。

(二)獨立學院運行機制調整期特征

調整期獨立學院運行機制的運行狀態進一步優化，但深層次的問題并未得到解決，完善的任務仍然艱巨。

首先，調整期決策職責和程序進一步得以明確，但法人治理結構不夠完善等問題依然突出，決策機制完善的任務仍然艱巨。一方面調整期獨立學院運行機制要按照《管理辦法》落實獨立學院法人財產權。獨立學院完成資產過戶手續，是落實法人財產權的前提和基礎。《管理辦法》規定獨立學院在辦理資產過戶手續前須依法驗資，要求新設置的獨立學院，必須在籌設期內將資產過戶到獨立學院名下；資產未過戶到學院名下的獨立學院，必須自《管理辦法》施行之日起1年內辦理資產過戶手續。《管理辦法》還規定“獨立學院存續期間，所有資產由獨立學院依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”，從一定程度上避免了獨立學院辦學風險的出現，有利于學院的可持續發展

另一方面調整期獨立學院運行機制進一步明確了決策職責和程序。《管理辦法》規定了獨立學院應當設立董事會或者理事會作為學院最高決策機構，并對理事會或董事會組成人員進行了規定，“理事會或者董事會由參與舉辦獨立學院的普通高等學校代表、社會組織或者個人代表、獨立學院院長、教職工代表等人員組成”；規范了理事會或董事會的運作規則，“理事會或董事會每年至少召開2次會議”，“經三分之一以上組成人員提議，可以召開理事會或者董事會臨時會議”，“理事會或者董事會會議應由二分之一以上的理事或者董事出席方可舉行”，“理事會或者董事會會議作出決議，須經全體理事或者董事的過半數通過”，“但是討論重大事項，須經理事會或者董事會三分之二以上組成人員同意方可通過”；強化了理事會或董事會成員的責任，規定“理事會或者董事會應當對所議事項形成記錄，出席會議的理事或者董事和記錄員應當在記錄上簽名”。獨立學院實行理事會或董事會領導下的院長負責制，院長負責獨立學院的教育教學和行政管理工作。獨立學院院長“由參與舉辦獨立學院的普通高等學校優先推薦，理事會或者董事會聘任，并報審批機關核準”。但是，《管理辦法》對董事會議事規則、決策程序等并沒有做出詳細的規定，而對于規定的“獨立學院章程規定的其他重大事項”具體指哪些事項也沒用明確，導致了獨立學院的董事會出現缺位、錯位、越位等現象，法人治理結構亟需完善。

其次，調整期激勵手段進一步多樣化，但動力機制結構性缺失等問題依然突出，動力機制完善的任務仍然艱巨。調整期的獨立學院動力機制有所加強，國家進一步完善了獨立學院相關法律法規制度，使得獨立學院自身文化建設進一步提升，這些舉措對于獨立學院的規范發展具有驅動作用。但是，調整期獨立學院動力機制存在教師激勵動力不足的問題。一方面，獨立學院普遍缺乏愿景激勵。由于獨立學院這一辦學模式發展時間較短，國家對于這一辦學機制尚處于探索階段，國家政策層面缺乏長遠的發展規劃，獨立學院舉辦者缺乏科學的共同愿景意識，導致目前獨立學院普遍缺乏科學合理又切合實際的長遠目標和共同愿景，或者即使有長遠目標和共同愿景，但廣大教師缺乏認同感，“致使其獻身于獨立學院事業的使命感、責任感和主人翁意識難以獲得有力支撐，使得獨立學院普遍難以留住高層次優秀人才”。另一方面，獨立學院薪酬福利激勵動力不足。獨立學院現有的薪酬福利制度普遍缺乏強有力的競爭力，有些獨立學院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利分配制度缺乏競爭性。另外，獨立學院存在精神激勵不足問題。目前獨立學院管理隊伍普遍存在服務意識薄弱，不能夠充分理解、尊重、信任、關心、寬容教職員工，致使獨立學院教師滿意度普遍較低，失去了應有的精神動力杠桿。

第三，調整期資源配置手段單一的狀況有所改善，但資源配置機制行政化色彩濃重等問題依然突出，資源配置機制完善的任務仍然艱巨。由于獨立學院內部權力范圍的界定還不清晰，在運行過程中缺乏有效的制衡機制，出現了董事會權力微觀化、行政權力泛化、學術權力邊緣化等現象，致使獨立學院資源配置機制具有明顯的行政化傾向，資源配置體制亟需完善，資源配置結構和方式有待優化。

最后，調整期辦學行為進一步規范，但內部約束力不足等問題依然突出，約束機制完善的任務仍然艱巨。調整期獨立學院運行機制，在法規等外部約束方面有所加強。《管理辦法》明確獨立學院必須建立健全監督體系，強調“省級教育行政部門應當按照國家有關規定，加強對獨立學院的督導和年檢工作，對獨立學院的辦學質量進行監控”，“獨立學院資產是使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督”，“參與舉辦獨立學院的普通高等學校，應當按照合作辦學協議和國家有關規定，對獨立學院的教學和管理工作予以指導，完善獨立學院教學水平的監測和評估體系”，但這些規定相對過于抽象化和原則化，缺乏具體的操作規則，有待于進一步完善。

三、完善獨立學院運行機制的對策

基于上述對獨立學院運行機制階段性特征的分析，建議從以下幾方面著手完善獨立學院運行機制：

(一)完善法人治理結構

一方面要對獨立學院出資人的財產所有權、獨立學院法人財產權進行明確的界定，進一步理順獨立學院產權委托人與代理人之間的關系，也就是理順獨立學院出資人與管理者之間的關系，出資人不得控制資本的手段直接干預獨立學院的日常管理，管理者對出資人負責。要嚴格執行董事會或理事會領導下的院長負責制。要把獨立學院財產保值增值作為董事會的重要責任之一。董事會或理事會要依法履行自己的職責，董事長或理事長不得把自己凌駕于董事會或理事會之上獨斷專行，不得傷害獨立學院財產保值增值，不得將自己的意志強加給其他董事，不得干預學院日常事務，不得干擾院長和學院中層干部行使職權。院長要對董事會或理事會負責，嚴格執行董事會或理事會的決議，負責處理學院的日常事務，并接受董事長和其他董事的監督。另一方面要對獨立學院財產所有權與經營權實行分離，解決獨立學院財產所有者與經營者權、責、利不對稱不協調問題。獨立學院財產所有權與經營權的分離是獨立學院建立現代大學制度特征之一。要從制度上確定獨立學院利益相關者的權、責、利對等，從而規避所有者與經營者權、責、利相互交叉，確保所有者與經營者權、責、利三者之間的對稱和協調。

(二)強化教師激勵機制

激勵是調動和強化教師工作積極性的方式，它包含正激勵和負激勵兩種手段。正激勵通常是一種獎勵，負激勵通常是一種懲罰。兩種手段并用，激勵才能產生好的效果。薪酬和福利激勵通常是一種最有效的作用力最持久的激勵方式。因此，獨立學院要把完善薪酬和福利制度作為完善獨立學院激勵機制的首要任務。

(三)建立資源配置制度

獨立學院內部資源配置制度是獨立學院運行機制實現有效運行的重要路徑，是規制獨立學院運行的核心環節。完善獨立學院運行機制必須緊緊抓住這一核心環節。人力資源配置要繼續完善教師聘任制、職稱制和績效考核制；財力資源配置要探索實行“項目制”。項目是指在限定時間和限定資源的約束條件下以一定的組織形式來完成一次預期目標明確的任務。項目制既是指項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列的環節和過程，也是指以項目為方式進行預算和核算管理的財力資源配置機制。

(四)完善約束監督機制

獨立學院可以借鑒現代企業制度，建立健全監事會制度，完善內部監控體系，建立管理問責機制，對獨立學院各相關利益方負責，對獨立學院改革發展過程中的各個環節進行全面監管。獨立學院問責機制就是指在獨立學院管理實踐中，各級管理部門及管理者的責任、義務進行清晰的界定，并定期對相關責任人履行責任的情況進行監督、檢查和評估，進而依據檢查結果進行獎懲。獨立學院監事會應作為內部監督重要組成部分，對獨立學院內部各權力主體行使監督、檢查、約束和問責等職能。

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[5]李國年，肖昊．完善獨立學院運行機制：宏觀制度改革對策[J]．華南師范大學學報(社會科學版)，2013(3).

[6]李國年，肖昊．完善獨立學院運行機制：宏觀制度改革對策[J]．華南師范大學學報(社會科學版)，2013(3).

(責任編輯：杜紅琴)

On the Historical Evolution of Operating Mechanism for Independent Colleges and its Features

LI Guo-nian1，WANG Ying2，GAO Yan-lin1

(1.Guangdong University of Science & Technology，Dongguan 523083,China；2.Sontan College of Guangzhou University,Guangzhou 511370,China)

Abstract:According to its own role conversion and the policy implementation by our country,the historical evolution of independent colleges can be divided into two phases,i.e.establishment stage and adjustment stage.The running system has some existing problems in legal person′s governance structure,dynamical mechanism,resource allocation mechanism and constraint mechanisms.It is suggested that it is a must to perfect the legal person′s governance structure,to strengthen the incentive mechanism for faculty,to build the system for resources allocation and to improve the supervision and restriction system.

Key words:inndependent colleges; historical evolution; operating mechanism; features; countermeasures

收稿日期:2016-01-22

基金項目：廣東省高等學校學科建設資金科研項目“廣東獨立學院運行機制研究”(項目編號：2013WYXM0159)；廣東省教育科學規劃項目“獨立學院管理機制與對策研究——基于廣東省獨立學院的實地調查”(項目批準號：2013JK338)。

作者簡介：李國年，男，廣東科技學院副教授，管理學博士；王穎，女，廣州大學松田學院副教授；高燕林，男，廣東科技學院教師。

中圖分類號：G648

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2603(2016)02-0122-06