治理理論與現代大學
——我國現代大學建設的思考

王春偉 趙 靜

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治理理論與現代大學
——我國現代大學建設的思考

王春偉1趙 靜2

（1.西京學院 通識教育中心，陜西 西安 710123；2.河北水利電力學院，河北 滄州 061001）

治理理論是冷戰結束后世界范圍內最具影響力的學術思潮。從治理理論的視角來看，我國現代大學建設的過程中存在著權力過于集中、教育市場發育不足、學術權力與行政權力失衡、責任制建設滯后等方面的問題。只有有效解決上述這些問題，我國現代大學建設才能夠獲得最終的改革成效。

治理；現代大學；教育市場；學術權力；責任制

改革開放以來，我國大學在推進自身建設方面已經進行了多方面的改革，取得了顯著的成效。近年來，隨著我國綜合國力的增強和世界影響力的提升，建成具有世界知名水準的大學已經是我國大學發展的重要目標。對于我國大學而言，積極有效借鑒世界著名大學的有益經驗，以現代大學作為改革的目標定位，是未來我國大學建設的戰略性方向。治理理論是冷戰結束后國際學術界和思想界興起的最具影響力的學術思潮，對于世界上眾多國家的發展和改革起到了重要的推動作用。黨的十八屆三中全會提出推進我國國家治理體系和治理能力的現代化的改革戰略，標志著我國將吸納治理理論的有益經驗，推動國家政治的改革。[1]治理不僅對于國家具有積極的啟示，對于我國的大學建設同樣意義重大。對于我國大學建設而言，治理理論所包含的眾多有益思想要素對于厘清現階段我國大學存在的問題，定位今后大學建設的方向都具有重要的價值。 

一治理理論興起的背景及其內涵

冷戰結束后，世界范圍內學術思想界的重要趨勢就是治理作為一個重大理論流派的興起和壯大。經濟學、政治學、管理學等不同學科的學者都紛紛投入到對于治理問題的研究，并形成了豐富的學術成果。[2]在政策實踐領域，世界銀行，經濟合作與發展組織，歐洲聯盟、國際貨幣基金會等重要的國際組織都將推進治理的改革作為自身的重要任務，并在實踐層面大力推動治理層面的改革探索?？v觀世界范圍內，無論是歐美發達國家還是亞非拉發展中國家，推動國家治理的改革已經成為普遍的趨勢。從這個意義上講，治理已經成為理解當代世界發展與變化的重要關鍵詞。

就理論層面來看，任何一個思想觀念的發展都是外在時代環境和內在知識生產二者有機結合的產物。對于治理這個思想潮流而言，只有從時代環境和知識脈絡兩個方面進行考察，才能夠更好的理解治理的背景和內涵。

從時代背景而言，治理的興起是冷戰結束后，東西方世界探索新的發展途徑在思想觀念領域的體現。第二次世界大戰結束后，世界進入到冷戰格局之中。東西兩大政治集團不僅從政治理念和發展道路層面進行持續的競爭，而且還將自身的理念和模式加以神圣化和絕對化。這種狀況的存在導致了人類在理解和選擇自身發展時陷入到人為制造的兩級對立困境之中，即在西方資本主義模式和東方社會主義模式之間進行非此即彼的抉擇。這種局面的產生導致了人們認知的僵化并進而導致人類選擇行為的受限。冷戰結束后，學術思想界對于上述困局進行了深刻的反思，力圖在后冷戰時代的新環境下探索超越于傳統兩級對立模式的新道路。從這個意義上講，治理理論的提出就是學術思想界在這方面探索的體現。

從知識生產的脈絡而言，治理的興起是西方世界走出凱恩斯經濟學局限和福利國家困境的重要探索。20世紀以來，隨著人們對于資本主義經濟體制內在缺陷的認識，政府干預成為了走出傳統資本主義困境的良方。英國經濟學家凱恩斯認為，政府通過創造有效的需求能夠克服傳統資本主義經濟危機條件下市場需求不足的困境，因而政府干預成為現代資本主義經濟的重要特征。上世紀20年代爆發的世界性經濟危機為凱恩斯主義的理論提供了有效的實驗場所。羅斯福新政的成功則標志著凱恩斯主義經濟學從此走入政策實踐之中。尤其是二戰結束后，西方世界各國無不將政府干預作為實現經濟增長的制勝法寶，進行了眾多方面的實踐。然而進行政府干預的舉措在上世紀六七十年代則陷入到新的困境之中：市場缺乏活力，政府干預導致的腐敗，政府行政成本的激增等問題陸續顯現出來。在這樣的條件下，如何重新發揮市場的功能，合理界定市場與政府二者之間的邊界成為了西方思想界和學術界思考的重大課題。從這個意義上講，治理理論的形成從知識脈絡上而言與上述問題密切相關。[3]

盡管近二三十年來，治理理論在世界范圍內具有強大的影響力。但是我們仍然要看到，治理理論是一個包含了政治學、經濟學、社會學、管理學、哲學等眾多學科已有研究的復雜性理論。換言之，治理理論并不是一套封閉，自稱體系的嚴整性學說體系；毋寧說是一個研究領域和思想傾向，其中包含了眾多不盡相同但卻是具有啟發性的研究范疇。[4]因此，試圖對于治理理論進行簡要的歸納是不適宜的。在這種情況下，對于不同流派和不同學科的治理研究，通過比較分析，歸納出治理理論所具有的共同性觀點和主張是我們理解治理的有效途徑。

在經濟學領域，治理強調市場競爭的理念，主張市場自由與政府干預的再平衡，促使市場競爭在更加廣泛領域發揮作用。針對凱恩斯主義所導致的政府失靈的狀況，治理主張應該重新發揮市場的價值，從而避免市場失靈和政府失靈的雙重困境。從人類歷史來看，市場與政府關系的再定位經歷了否定之否定的辯證上升過程。因此治理的提出可以看作是人們對于市場與政府關系的更加深刻而全面的認識，代表了目前最為前沿的認識水平。

在政治學領域，治理主張突破傳統科層體制的弊端，而強調政府向基層單位的分權和問責制度的建構。進入20世紀，隨著現代民族國家體制的確立和福利國家的形成，國家在制度構建方面都建立了韋伯意義上的科層體制?，F代科層體制以其標準化，程序化，非人格化等特征，在國家行政管理過程中發揮著決定性作用。但是隨著歷史的發展科層體制所具有的內在缺陷也日趨顯現出來。上世紀80年代以來政治學領域所興起的新公共管理運動就是典型的體現。[5]政治學的治理理論認為，隨著現代社會管理事務的復雜化，管理目標的多樣化，傳統的科層體制也需要進行改革。這其中分權改革和問責制度成為了核心的任務。分權改革是將治理任務向基層下方，以便更好地滿足民眾的需求；問責制度則意味著確保政府行政行為的責任性，是民眾對于政府活動進行評價的重要途徑。

社會學領域，治理主張破除傳統公共行政的過度依靠國家機構的弊端，主張應該更多發揮社會在治理活動中的功能，實現國家與社會二者之間的多元合作與共治。[6]在傳統的公共行政理論中，國家機構是實現職能的唯一載體。這種傳統的認知導致公共行政過程中只有國家的作用，而社會卻處在闕如狀態。治理理論針對這種狀況提出了批評，主張應該更多發揮社會在治理活動中的作用，既一方面積極推動國家向社會的賦權，培育社會組織和社會理論的自治能力；另一方面有效推動國家與社會在治理過程中的相互配合和協作，用盡可能少的成本完成盡可能多的治理任務。

上述簡要的分析揭示了治理理論所具有的豐富內涵。盡管不同的學科在內容方面存在著一定的差異性，但是治理理論仍然包含著豐富的理論啟示和現實指導意義。對于我國大學建設而言，治理理論同樣具有強烈的指導性。

二 我國現代大學建設存在的問題

改革開放以來，我國積極推動著現代大學建設的進程。從一定意義上講，這些年來我國大學所取得的成就離不開大學建設的改革努力。在看到成就的同時，我們也要清楚地看到我國在現代大學建設進程中所存在的問題。

大學在管理模式上沿襲著計劃經濟時代所形成的高度集權的特點。我國大學管理模式形成于建國初期的院系調整時期。由于當時處于計劃經濟體制時期，因而我國大學管理模式也形成了高度集權的特點。[7]具體而言，這體現在兩個方面：一是在教育部門和大學之間，教育部門掌握著諸多事關大學發展的重大權力。比如對于我國大學而言，招生規模，學科設置，辦學經費，職稱評定等方面的權力，絕大部分是由各級教育部門掌握的。大學自身在上述方面所具有的自主權力比較薄弱。二是在大學內部，權力相對集中于行政管理部門之中，實際教學科研單位所掌握的權力比較少。這種管理模式上權力高度集中的狀態事實上已經難以適應當今我國大學發展的趨勢，并成為了我國現代大學建設過程中諸多問題的體制性根源。

高等教育市場形成的滯后導致我國大學發展缺乏必要的競爭環境。從發達國家高等教育的基本經驗來看，教育市場的形成具有重要的作用。教育市場的形成一方面促進了高等教育領域的競爭，由此形成的競爭壓力對于大學的發展具有積極的推動作用；另一方面市場競爭有助于資源的優化配置，提升總體教育領域中投入與產出的效能。對于我國而言，高等教育市場的發育還是比較滯后的。[8]由于在計劃經濟時代所形成的條塊分割的高等教育管理格局，我國大學事實上在相當長時期內都是在相對封閉的缺乏競爭環境中發展。進入到新世紀以來，隨著我國對于高等教育資源進行新一輪的整合和優化，統一的高等教育市場逐步的成型，大學開始切實感受到教育市場競爭所帶來的壓力。盡管如此，相比于我國其他領域的改革，我國高等教育市場的發育仍然是比較滯后的。對于我國大學建設而言，市場競爭的缺失使得大學失去了外部的重要推動力量。

我國大學在制度結構層面存在著學術權力與行政權力不平衡的困境。從制度結構的角度看，學術權力和行政權力是實現現代大學建設的兩大根本性力量。對于一所大學而言，這兩方面的權力都是至關重要而不可或缺的。學術權力是大學的核心權力，事關大學發展的根基與前景；行政權力是大學順利運行的保障，是服務于學術權力的。從我國大學的情況來看，大學制度結構存在著學術權力與行政權力失衡的狀況。[9]這種失衡導致如下兩個方面的問題：一是學術權力的主體——教師——在大學管理過程中的核心作用難以發揮。教師是大學中從事知識生產和人才培養工作的具體承擔者，只有充分的發揮廣大教師的這種核心作用，才能夠更好的實現大學的根本職責。二是行政權力的主導地位引發了大學辦學的行政化和官僚化弊病。由于行政權力與學術權力主客體關系的倒置，使得行政權力不斷強化自身的地位，從而背離了現代大學建設的基本方向。近年來，對于我國大學發展中所出現的行政化乃至官僚化傾向的批評，無疑就是上述困境所引發。

大學管理過程中參與渠道比較少，參與水平偏低。大學是先進思想觀念和科學知識的發源地，這要求大學應該形成寬松，自由，包容的大學氛圍。反映在大學管理方面，就是要將參與作為大學管理的重要價值。世界知名學府在大學管理方面都高度強調參與的重要性。[10]我國大學由于長期處在計劃管理的體制中，大學的總體管理方式依舊沿襲了行政命令式的科層模式。盡管這種模式具有高效率和準確性的特點，但是其缺點也是很明顯的，就是參與在大學管理中的匱乏，難以調動廣大師生參與大學管理的積極性。從途徑上看，我國大學制度結構中，可供廣大師生參與大學管理的途徑或平臺還是比較匱乏的。在已經設立的參與渠道中，其真正的參與效能也并不十分理想。這種大學管理參與匱乏的狀況不利于廣大師生參與大學管理，從更深層次上講，也不利于我國現代大學精神的培育和大學文化的建設。

大學制度設計中責任制處在缺位狀態。政治學家福山在對于現代國家的研究中之處，責任制是現代國家的核心要件。[11]對于大學而言，責任制同時是不可或缺的。大學是一個復雜的組織體系，承擔著多重的目標，執行的多樣化的職責。實現大學的良好發展不僅僅需要科學的決策和高效的政策執行，還離不開責任制的建設。從政策過程的角度看，責任制能夠更好的促使決策科學化和執行的高效化。我國大學在責任制的建設方面還比較薄弱，尤其是在大學制度設計中還沒有設立專門的進行責任制追究機構。近年來我國大學發展中所出現的決策失誤，用人失誤，乃至貪污腐化等問題，從體制上看都或多或少與我國大學制度設計中責任制薄弱有關。

三 治理理論視域下我國現代大學建設的啟示

通過對于治理理論的分析和我國大學建設存在的困境，本文認為治理理論所蘊含的有益思想能夠對于我國大學建設發揮積極的指導性作用。具體而言，治理理論的對于我國大學建設有益啟示體現在如下四個方面。

首先，從大學建設的外部環境來看，積極推進我國高等教育市場的形成和發展，為大學建設提供良性的外部競爭氛圍。我國三十多年的改革開放進程，市場化既是改革的目標，也是推動改革的重要動力。對于我國高等教育而言，推動高等教育領域市場的形成是尤為必要的。高等教育領域市場的形成有助于大學產生危機感和緊迫感，從而形成推動現代大學建設的動力。從更加長遠的角度看，隨著我國改革開放水平的提升，教育領域的開放程度也隨之提升。這些年來世界知名大學紛紛擴大招收中國學生，在我國進行合作辦學，事實上已經對于我國已有的教育領域形成了明顯的沖擊。因此推動高等教育領域市場的形成是我國大學發展壯大自己必不可少的條件，并進而為我國大學參與未來日趨激烈的國際教育市場競爭打下基礎。

其次，從大學建設的內部制度機構來看，厘清大學內部學術權力和行政權力的關系，更加積極的提升大學治理中的參與范圍和程度。厘清學術權力和行政權力的關系是我國大學建設面臨的急迫任務。為此一方面我國大學需要從思想理念層面進行調整，擯除政府管理和企業管理等思維方式在大學管理中的影響，真正從大學自身的特點來重新定位學術權力和行政權力；另一方面則需要進行制度設計層面的調整，提升學術權力的地位和作用，同時對于行政權力進行嚴格的規范，保障行政權力依照大學章程和法規運轉。

再次，從大學管理流程來看，加強大學體制過程中的責任制建設，建立相應的問責機制和責任追究機制。責任制是實現善治的必要條件，對于大學的建設而言，責任制同樣是不可或缺的。我國大學在責任制建設方面還比較滯后，因而需要在大學管理流程中盡快補充和完善相關責任的建設工作。一是在學校層面建立具有獨立性的，強有力的責任追究機構，使其承擔起問責的重大職能；二是建立健全責任制落實中的法治規章建設，使得責任追究能夠做到有法可依和有法必依；三是加強問責過程的透明性和公開性，保障問責活動的公正與嚴明。對于我國大學而言，建設符合如上三個方面的責任制度將有力促進大學善治的實現。

最后，從大學與所處的社會經濟環境來看，提升大學對于經濟社會發展需求的有效回應性，使得大學更好服務于經濟社會發展。大學只有積極服務于經濟社會發展，才能夠實現自身的價值。我國大學由于長期處在計劃經濟的環境中，僅僅從政府主管部門獲取資源，因而導致對于經濟社會需求的回應性不足。在我國大學建設過程中，需要更加積極的推動大學參與到經濟社會的發展之中。比如在專業設置，科研項目，人才培養等方面的工作都需要密切與經濟社會的需求聯系起來，服務國家發展需要。同時應培育大學的自我適應和調整能力，使得大學不僅僅是被動地適應經濟社會變化，而是更加主動地根據未來發展的形勢進行預先性調整，發揮大學對于經濟社會發展的引領作用。

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（責任編校：張京華）

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1673-2219（2016）09-0124-03

2016－07－01

王春偉（1980－），男，安徽宿州人，法學碩士，西京學院通識教育中心講師，研究方向為教育管理、思想政治教育。趙靜（1983－），女，河北滄州人，法學碩士，河北水利電力學院講師，研究方向為大學生思想政治教育。