住宅土地使用權到期后續期之立法完善—溫州事件引發的法律思考

謝姝瑋

(遼寧公安司法管理干部學院　法律實務系，遼寧　沈陽　110161)

住宅土地使用權到期后續期之立法完善—溫州事件引發的法律思考

謝姝瑋

(遼寧公安司法管理干部學院法律實務系，遼寧沈陽110161)

土地使用權到期續費問題，引發的關注度極高。蓋因其關乎千家萬戶的重大利益，立法的一個留白，引發了全民的不安。本文結合溫州事件所涉及的法律問題闡釋了住宅土地使用權的權利屬性，現有立法缺失的成因，續期收費的不正當性分析，進而從立法角度，通過完善現行物權法之相關規定，提出了明確具體的解決思路，期望對未來《物權法》的修改有所裨益。

住宅；土地使用權；續期；土地出讓金

溫州房屋20年土地使用權到期過戶房產需補交土地出讓金引發社會高度關注，溫州國土資源管理局被推到了風口浪尖，之所以引發如此大的風波，因其事關每個人的重要財產利益，關系到百姓的安居樂業。不能不說是《物權法》留了一個無奈的口子，在這個時點將問題引燃。這應該是立法之初預見到但無法破解的問題，現就該事件本身進行法理分析并提出解決該問題的建議。

一、該事件所涉法律問題

（一）住宅土地使用權的權利屬性及其立法位階

從憲法而言土地使用權、房屋所有權屬于公民的財產權，從上個世紀90年代住宅商品化以來其對于每個人、每個家庭而言是重大財產利益，2004年憲法修正案增加“公民的合法的私有財產不受侵犯”在草案征集意見時備受全民廣泛關注，通過后廣受好評，被稱作人權保障里程碑意義的規定。生命權、自由權、財產權構成人權的最基本權利，對于大多數國人而言，最大的財產權就是房產和與其相關的土地使用權。住宅土地使用權與房產無法分割，當然屬于公民的基本權利范疇，其權利具體化應體現在民事基本法律之中。我國《物權法》第一百四十九條第一款：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。第二款：非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。由此可以得出物權法在起草時，特別關注了對公民財產權利的保護，以避免適用《土地管理法》和《城鎮建設用地使用權出讓和轉讓暫行條例》對公民個人財產權利的剝奪。

明確了權利屬性，根據我國《立法法》第八條第八項規定，民事基本制度只能制定法律；第四十五條第一款規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。第二款第二項規定，法律的規定需要進一步明確具體含義的由全國人民代表大會常務委員會解釋。第五十條規定，全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。第八十條第二款規定，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。第八十二條第三款設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經制定的地方政府規章，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

（二）《物權法》未作明確規定的立法目的及原因

這一規則的制定有其社會背景和法律制度背景，按照當時《土地管理法》第五十八條的規定，土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。其中對第五十八條一款一、二項基于公共利益和城市規劃的原因收回土地使用權的有補償，第五十八條一款三項土地出讓等有償取得土地使用權的，合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的，被排除在補償之外了。《城鎮建設用地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條進一步明確規定，土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用權證，并依照規定辦理注銷登記。為此，土地使用權到期房屋所有權人可能失去房屋所有權。這種物權的不確定性從法律角度，既不符合憲法的私有財產保護精神，也不符合物權絕對性原理，從社會穩定角度，不利人民安居樂業。《物權法》第149條確立了住宅建設用地使用權自動續期的規則，明確了住宅用地不適用《土地管理法》的規定，這就保護了老百姓的居住權、保護了老百姓的基本財產，真正給老百姓“吃了一顆定心丸”[1]。

（三）20年土地使用權產生的成因

上個世紀90年代，我國房地產業方興未艾，各地政府的政績工程、土地財政和百姓改善居住環境的需求又急需房地產業快速發展，為鼓勵、刺激房地產業的快速發展、招商引資甚至不排除幕后的權錢交易行為，開發商以最小的代價獲得土地，而商品房的價格并非以開發商成本加適當的利潤構成，而是該地段的商品房均價構成。所以土地成本越低，開發商利潤就越大，這就是早期房地產開發時開發商的利潤可謂暴利的成因之一。當時開發商的公關對象最主要的就是土地管理部門，開發商的競爭主要是土地成本的競爭，其利潤的多寡主要是由土地成本決定的，所以，當時絕大多數開發商的拿地行為不是嚴格意義上的市場行為，而是不正當的權錢交易行為。各地反腐過程中，土地管理部門的實權者紛紛落馬，甚至全軍覆沒足以佐證當時土地市場權力尋租的亂象。住宅用地20年的的土地使用期限出讓，完全是政府急功近利甚至權錢交易行為導致的。雖然不可否認的是短時間內加速了地方的GDP數字，刺激了房地產業的快速崛起。

（四）溫州土地使用權高額續費的不正當性分析

1.具有物權性質的土地使用期限不合理的過短是政府和開發商趨利行為導致，其后果由購房人承擔不公。如前所述，土地使用期限過短是基于招商引資、政績工程甚至不排除權錢交易所致，開發商所售房屋價格又體現不出不同土地使用期限的價格差，當時住宅商品房價格與土地使用期限無任何關聯，政府在住宅商品房價格上并未盡到應盡的監管責任，即政府任由繳納20年土地出讓金的開發商獲得了比繳納70年土地出讓金開發商更大的暴利。這種國家資源的損失是政府明知的理應由政府買單，不應再轉嫁給按正常市場價格購買住宅商品房的公民。因為政府應該具備比一般公民更大的預見性，即同一時期、近鄰地段，出讓不同使用期限的土地，既制造了開發商之間不公平競爭的客觀事實，又埋下轉嫁20年后應交納土地出讓金給房屋所有權人的隱患。當時20年土地出讓金不是誰想交就能交的，沒有一定的公共權力資源，最起碼應交50年。當時普遍的土地出讓金是交50年，因為住宅區域往往含有商業網點，所以許多開發商以混合土地使用權方式獲得50年的土地使用權。同一區域、緊鄰地段，同樣的品質同樣的價格買了不同土地使用期限的房子，一個20年、一個50年、一個70年，土地使用權到期，20年的要補交50年的土地出讓金、50年的要補交20年的土地出讓金才能與70年土地使用權同權。這種由政府行為造成的不公平轉嫁給懵懂的、為推動商品房市場發展買單的房屋所有權人公平嗎？

2.高額續費缺乏法律依據，行為不合法。土地使用權到期后收取高額的土地出讓金，意味著百姓在購房時傾其所有，僅住20年又將傾其所有甚至負債續交土地出讓金，百姓如何安居樂業，這與《物權法》的立法精神背道而馳。政府對到期土地使用權收取續交土地使用權出讓金費用，是具體行政行為，要與法有據。《物權法》在制定時由于爭議太大，當時對此問題采取了擱置的方式，至今仍無法律明文規定，為此政府欲對商品住宅土地使用權到期的公民收取高額續交土地使用權出讓金費用于法無據，屬于非法行為。孫憲忠回顧《物權法》住宅土地使用權續期時，指出續期收費“這樣的做法不符合社會主義國家土地所有權建立的法理基礎和倫理基礎，最后的立法也沒有采納續期須再次繳費的觀點。”[2]

3.政府無權自行制定限制公民基本權利的規范性文件。政府對商品住宅土地使用權到期的公民收取高額續交土地使用權出讓金關乎公民的安居樂業，關乎公民的重要財產權和生存權，屬于限制公民基本權利的行為，根據我國《立法法》第八十二條第六款規定，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。通過分析，可以得出政府即便制定了規范性文件，也是非法的。

4.政府不予過戶交易屬于不作為。溫州事件，政府以法無明文規定土地使用權到期不收費為由，比照現在土地出讓金價格要求公民續交土地出讓金方予房產過戶，否則不予過戶。在此，政府錯誤的理解了公權力與私權利的憲法關系。公權力來源于私權利，一切權力屬于人民，權力的本源來自人民，權力的設定是為保護公民權利的最大化實現而設定的，所以，人類進入近現代以來，實行民主法治的國家，無一例外的明確了公權力必須在憲法法律明確授權范圍內行使，法無授權不得為之，法無明確規定不得限制、減少公民的權利，法無明文規定不得擴大行政權力的邊界。公民權利的邊界則是法不禁止公民則可為之，公民的義務以法律的明確規定為限定。溫州事件，法律既然沒有規定土地使用期限到期自動續期需要交費，那么，公民就沒有交費續期的義務，政府也沒有收取任何費用的法律權力，房產是個人的私有財產，政府無權限制公民自由進行交易。為此政府對此不予更名過戶，屬于不作為。

二、完善立法之建議

鑒于住宅用地土地使用權到期后自動續期是否需要交費，《物權法》制定之初就留下了一個包袱，溫州事件引發了全社會的廣泛關注乃至焦慮恐慌。為此目前到了迫在眉睫予以解決的時刻。該問題如前所述，屬于公民的基本權利范疇，只能通過基本法律加以規定。根據《憲法》、《立法法》、《物權法》的立法精神，筆者結合我國房地產業發展的歷史，提出如下立法建議。

（一）全國人大常委會以立法或司法解釋進行修改《物權法》或補充解釋《物權法》。

1.對《物權法》修改完善。根據我國《憲法》第六十七條第三項規定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會有權對基本法的部分條款進行修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。全國人大常委會對住宅土地使用權自動續期是否需要交費顯然具備以立法方式進行修改完善的法定權力。

2.對《物權法》進行解釋。根據我國《憲法》及《立法法》的規定：全國人大常委會解釋憲法、法律。全國人大常委會的解釋與法律具有同等的效力。《立法法》第四十二、四十七條做了相關規定。

鑒于《物權法》在制定之初對土地使用權到期后如何續期的問題未作明確規定，理應由全國人大常委會對此基本法律個別條款進行補充、修改或作出相應的立法解釋。

（二）立法內容

1.將《物權法》關于土地使用期限的規定，由不超過40、50、70年一律改為規劃中只要涉及住宅的土地使用權一律70年。如此期限是考慮到我國目前對住宅的使用壽命的法定要求多層50年、高層70年（住宅質量保證書）。當然，并非期限一到房屋就一定失去使用價值。應該說是擬定壽命，房屋所有權是以房屋的壽命為前提的。另外，取消彈性規定，不給政府太多的彈性空間。好處是沒有實力購買土地的開發商被屏蔽，堵塞了權力尋租的可能，既限制了公權力的濫用又保護了公權力行使者，同時避免了開發商為少交土地出讓金以混合開發的規劃，獲得50年土地使用權。不贊同土地出讓期限過短，反對將土地出讓期限與城市20年規劃期同步,鼓勵土地短期出讓[3]。這種做法會導致政府和開發商急功近利，不合理不節約用地的情況會加劇。

2.自動續期的含義。由于現有土地使用權出讓期限僅有上限無下限，實際土地使用權出讓期限20年到70年不等。根據我國《物權法》規定，凡是住宅的土地使用權到期后自動續期。其含義，應該理解為為保證一物一權，立法上采用了地隨房走。只要房屋所有權存在，土地使用用權當然存在。

3.自動續期的收費。關于續期是否需要交費，可以幾次續期的問題，爭議一直很大。實際是國家利益與公民個人利益的平衡、土地使用權人公平性的平衡問題①公共管理與政策評論2016.5（2）。土地使用權到期后，雖然自動續期，但續期后的土地使用權筆者認為應該是有償的。否則，土地出讓金期限的規定將喪失意義。但根據《物權法》定原則，當法律尚無明確法律規定時，不得在該物上設置新的物權。所以，自動續期的土地使用權收費有正當性無合法性。為此，在《物權法》尚未修改或未作出立法解釋時，對土地使用權到期后收取土地出讓金的行為不合法。

4.自動續期的減免。由于房地產開發早期，土地出讓制度不完善，地方政府為招商引資及扶持房地產市場的發展也不排除權力尋租等因素，許多開發商并不關心土地的使用期限，房子建成是為了銷售不是自用，所以低成本取得土地使用權才能使其利益最大化。于是在上個世紀90年代末本世紀初就出現了僅交20年、30年土地出讓金的情況，個別開發商通過其公關運作，甚至能將劃撥土地用于商業開發，其中僅一小部分公共利益用地，可謂亂象叢生。如此復雜的土地使用權狀態，對于百姓而言不可能清楚怎么回事，他們只關心自己買的房子能不能辦到房產證。沒想到只交20年、30年土地出讓金，甚至沒交土地出讓金的房產未來會有什么后果。而這一切的后果的直接責任人是開發商和政府，受益人也是開發商和政府以及代表政府行使職權的官員，購房人在同一地段購買同一品質的房屋市場價格基本一致，與土地價格無關。為此，土地使用權到期后自動續期的土地使用期應無償順延到法定最高期限70年，依法保障同價同權。

土地使用期滿70年的，房屋仍有使用價值，所有權人的土地使用權仍應自動續期，但不再免費。而應以土地資源使用稅的方式獲得該項土地的使用權。其好處是，按年征收，既解決了續期期限無法確定，過長有礙公共利益問題，又使房屋所有權人易于承受；當遇有公共利益需要征收時，政府的征收成本會大大降低；政府的稅收源源不斷，可支持政府財政的可持續性。

[1]王利明.保障公民財產權是最大的民生[N].學習實報:2016-4-28.

[2]徐雋.物權法規定宅地無條件續期屆滿再收費違法[N].人民日報:2016-4-19.

[3]劉麗.住宅土地使用權續期定價研究[D].上海交通大學碩士學位論文,2007.1.

Legislation improvement of renewal of residential land use rights after expiration—Legal thinking raised by Wenzhou event

XIE Shu-wei
(Department of Legal Practice,Liaoning Administrators College of Police and Justice,Shenyang 110161,China)

Renewal problem after expiration of land use rights has caused a heat attention for the vital interest of millions of households,and triggered an overwhelming anxiety with blank legislation.This paper,combines with the legal issues in Wenzhou event,illustrates the property of residential land use rights,the reason for the lack of existing legislation and the analysis of the fraud renewal fee,before the legislative viewpoints by improving the relevant provisions of the existing property law,by proposing explicit and specific solutions to benefiting the modification of“Property Law”.

residential;land use rights;renewal;land transfer fees

D922.3

A

1008-2395(2016)04-0106-04

2016-06-09

謝姝瑋(1964-)，女，遼寧公安司法管理干部學院法律實務系教授，主要從事憲法學、房地產法學研究。