資源下鄉與農村基層黨組織治理

李 芮

(安徽師范大學法學院, 安徽 蕪湖 241000)

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資源下鄉與農村基層黨組織治理

李 芮

(安徽師范大學法學院, 安徽 蕪湖 241000)

農業稅取消10年以來，國家向農村輸入大量資源，促進農村農業、生態旅游業等產業的發展，以期增加農民收入，提高農民生活水平，推動新型城鎮化，建設社會主義新農村。大量資源進入農村，給農村基層黨組織治理帶來了新的挑戰，如農民動員的缺位、一些基層黨組織成員的腐化、基層黨組織趨于行政化。而農民參與度不足、監督機制有待完善等多方面因素造成這些問題的出現。可以從加大農民動員、完善監督機制、轉變農村基層黨組織治理方式幾個方面來解決這些問題。

資源下鄉； 分利秩序； 基層黨組織治理

1 政策背景

1.1 資源下鄉推動城鎮一體化

在國家著力推進新型城鎮化建設的浪潮下，城市資金、技術、人才、教育等優質資源下鄉，推動了農村各項社會事業發展，統籌城鄉一體化，縮小城鄉差距。而傳統的“城鄉分治[1]”思想，片面強調發展城市，把農村本就較為稀缺的人才、項目、資金等資源再次向城市集中，導致農村“空心化[2]”現象的出現，使得農村的社會建設缺少必要的人力、物力、財力，農村的基礎農業建設、生態旅游業發展缺少必要的社會基礎。

近年來，城市環境污染問題日益嚴重，城市人口開始在空氣、環境等因素的影響下向農村流動，部分地區出現了“逆城市化[3]”現象。而且，在社會主義新農村建設的逐步推進下，近年來農村地區的基礎設施日趨完善，農村地區生態農業、生態旅游業的發展也需要城市的資金、項目等資源的大力支持。這種城鄉間的雙向需求為資源下鄉政策的推進打下了良好的基礎。大規模的資源下鄉必然要求黨組織發揮其總領全局、協調各方的作用，讓城市下鄉的資源能得到公平配置、最優配置，做好資源下鄉地區農村的發展規劃，制定好規則，要在項目的引進、審批、落實、監督等各個環節做好工作，為資源下鄉、惠農利民做好保障。

1.2 推進國家治理體系和治理能力現代化的要求

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的任務要求。在我國國家治理體系之中，村級服務型黨組織處于最基層，也是最關鍵的位置上，農村基層黨組織的治理能力及建設的狀況，制約著國家治理體系和治理能力的現代化。當前，我國農村地區利益關系復雜，各種社會問題和社會矛盾突出，社會主義新農村建設和社會管理的任務異常艱巨。在這種背景下，農村基層服務型黨組織治理能力的提升對于統籌全局、調動各方的積極性、化解社會矛盾、保持農村地區的和諧與穩定有著十分重要的意義。

在資源下鄉政策背景下，農村的社會發展面臨新問題，對農村基層黨組織治理提出了一系列新的挑戰。從治理主體來看，農村基層黨組織的領導干部對進行社會管理的思想認識不到位，管理經驗也有所欠缺；從治理客體來看，自社會主義新農村建設以來，村民自治逐步走向正規，村民利益也開始走向多元化、多樣化，社會矛盾逐步積累，農村地區社會事務的管理較之以往有明顯的復雜化趨勢；從治理方法和治理手段來看，單一的行政命令方式已經不能滿足當前農村社會治理的要求。農村基層黨組織作為農村基層治理體系的核心必須要轉變治理理念，認清治理形勢，理清治理任務，創新治理方式，以應對農村社會建設的新要求。

2 資源下鄉背景下基層黨組織治理存在的問題

1)村民的主體性意識不強，農民參與度不高。

資源下鄉是后農業稅時代[4]國家與農民之間資源汲取關系的轉型。自現代化建設伊始，國家從廣大農村汲取了大量資源支援城市發展。但從21世紀初取消農業稅之后，國家與農村關系發生轉變，國家向農村輸入大量的資源，包攬了村莊建設的各個方面。在這種情況下，大部分村民認為村莊建設理所應當地應該由國家來負責，他們作為最終受益者卻不愿意為村莊的公共事務承擔義務和責任。也有學者將對于村莊內部公共事務的冷漠態度、只關心個人利益得失的特質定義為“等靠要”的農民性格特征[5]。隨著改革開放以來，農民的生活水平逐步提高，收入來源多樣化，農村大量青壯年勞動力外流，人力、教育、醫療等公共服務資源向城市傾斜，農村的社會結構發生巨大變化，中國農村從“熟人社會”[6]轉變為“半熟人社會”[2]，也有學者稱“后鄉土社會”[7]。村莊結構較為分散，大部分的社會行動者不在場，村莊原有的村民共同利益的紐帶也隨著村莊結構的分散而消失，部分農民的行為出現越來越明顯的個人主義特點。與此同時，非普惠式[8]的資源下鄉使得村莊治理更多地依賴于干部的個人意志，這又進一步強化了村莊治理的無主體性。

2)一些基層黨組織成員出現腐化墮落問題。

基層黨組織作為基層領導核心，腐化墮落問題的出現必然導致其工作能力喪失、軟弱渙散。伴隨資源下鄉政策的落實，中央和各級政府通過財政轉移支付等方式每年向農村輸入萬億元以上的財政資金[9]。一些農村基層黨組織的黨員干部面對巨額金錢的誘惑，忘記自己人民公仆的身份，利用手中的權力以權謀私，在干部選拔、招商引資、項目投標、征地拆遷、認定低保貧困戶等問題上枉顧法紀，為一己私利侵害群眾的合法權益，導致干群關系不和諧，破壞黨的執政根基。在關乎農村生態農業、生態旅游業發展的大問題上有失公允，阻礙農村的經濟發展，破壞了基層政治生態，污染農村的社會風氣。隨著黨內反腐力度的加大，農村基層黨組織黨員干部的腐敗方式也從貪污受賄等經濟腐敗向任人唯親、拉幫結派等政治腐敗轉變。與城市不同的是，中國的鄉村社會仍是一個“半熟人社會”，人際交往還是很注重人情關系，一部分農村基層的領導干部利用職務便利拉幫結派，結成小利益團體牟利，導致農村基層黨組織“窩案”、“串案”[10]等腐敗事情時有發生。在資源下鄉進程中，農村基層黨員干部手中掌握著一些款項撥放、項目投標的權力，一旦貪污腐化，涉案金額往往很大，“小官大貪”[11]現象凸顯。最后，在農村基層黨組織之中，由于村民動員不到位，缺乏對黨組織成員權力行駛的監督，行政“一把手”腐敗[12]現象頻現。

3)農村基層黨組織趨于行政化。

在農業稅費時期，國家為了更好地進行社會主義現代化建設，對農村地區進行了長期的資源汲取，并通過下達指標性任務的方式來調動農村基層黨組織的工作積極性，在財政資源嚴重匱乏的情況下，農村基層黨組織只需要完成上級下達的向農民征收農業稅的任務，并沒有過多的職能，長期以來基層政權建設出現“內卷化”[13]，農民認同降低。國家和農民關系轉變之后，國家向農村注入大量的資源，但基層黨組織已經喪失了對村民的政治動員能力。

資源下鄉還推動了鄉村治理中“灰色勢力”[14]的發展壯大。資源下鄉加強了村莊的無主體性，一些農村基層黨組織在治理過程中由于缺乏農民的有效參與，把灰色勢力納入其倚靠范圍之中，助長其發展的同時也給自身發展造成障礙。

3 資源下鄉背景下基層黨組織治理存在問題的原因

3.1 對農民動員的缺位

在農業稅時期，農村的利益共同體來源與村莊內部的農業生產，農民、農業、村莊資源之間是緊密聯系在一起的。但伴隨資源下鄉，國家向農村的資源輸入是農村的主要利益來源，這些資源和當地的農民、農業是相互脫離的關系[15]。在后農業稅時期，沒有了農業稅收入的基層政府面臨財政空殼問題[10]，中央和地方各級政府的財政轉移支付是中西部地區縣域政府唯一的財政來源，而國家向農村下發的各種資源，大多是直接劃撥到基層政府部門，再通過政府基層組織輸往農民手中。這些資源的發放并不是普惠式地分配給所有村莊，而是只能分配給一部分村莊和農民。而且各村莊和農民個人之間差異性很大，國家不可能設置一套固定的標準化的分配模式，只能依靠農村黨組織根據實際情況客觀分析他們所面對的農民的不同需求。在這一過程中，農民自身的參與就變得少之又少，他們大多數是被動的接受分配。

3.2 對權力運行的監督機制有待完善

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”[16]。完善的監督機制是農村基層黨組織權力正確行使的有力保障。權力不受約束必然會導致權力濫用，進而滋生腐敗。監督機制不完善、監管缺位是農村基層黨組織黨員干部走上腐敗之路的重要因素。在農村地區，雖然農民群眾對自己的權利義務的了解相比以前有了很大進步，但是傳統的“官本位”思想仍然很有市場，農民群眾把基層黨組織的領導干部看作自己的“父母官”，沒有行使合法監督權力。一些農村基層黨組織腐敗案件都是權力運行失范所致，基層黨組織“一把手”利用人民賦予的權力干涉重大的項目工程招標，從中獲取經濟利益，或是在經手惠農補貼、糧種直補、救濟款項發放的時候中飽私囊。農村基層黨組織黨員干部監督和被監督的意識薄弱，部分領導干部甚至對監督機制有抵觸情緒，認為是組織對自己不信任才來監督；部分黨員干部認為只有紀委監察部門才有權監督，排斥同事、村民對自己的監督，甚至對監督者打擊報復，最終導致上級怕人心浮動而不敢監督下級、下級怕受到打擊報復而不敢監督上級、同事之間怕得罪同僚而不敢相互監督的困境。

農村基層黨組織的領導干部大多數都是從群眾中走出來的，監督者和被監督者都是鄉里鄉親，很多群眾礙于人情面子，對于那些不涉及自身利益的事情大多不愿意監督。

3.3 基層黨組織政策執行面臨新挑戰

由于農村基層政府只能采取靈活多變的資源分配方式[10]，而在資源下鄉的過程中，利益主體憑借各自的權勢來影響下鄉資源地分配，給農村基層黨組織的政策執行帶來很大的挑戰。國家實行資源下鄉是想要通過支援農村發展，增加農民收入，滿足農民需求，提高農民生活質量。但是分利秩序[17]的形成直接導致農民的不公平感，繼而導致農民對國家政策的不認可。下鄉資源中有一部分是以項目工程的方式落地，但是一些項目工程最終落到農村“有能力”的灰黑勢力手中[18]，農村基層黨組織很難組織農民與其平等對話，監督舉報等機制也流于形式。

4 優化基層黨組織治理的對策

1)增強農民主體性意識，加強對村莊農民的組織動員

農村基層黨組織可以借助國家資源下鄉的大背景，重新對村莊的發展進行規劃，并積極組織農民參與到這個規劃工作中來，讓村民切實感受到自己作為村莊主人的權利，增強其對村莊的歸屬感以及對基層黨組織的認同感。在下鄉資源的使用、分配等問題上，也要充分發揮民主協商作用，動員農民，鼓勵其參與到村莊大小事務的治理中來，在基層黨組織的引導下，重塑村莊的組織結構 ，這也有利于增強村民對農村基層黨組織先鋒帶頭作用的認識，便于基層黨組織領導干部開展后續工作。

發揮農民群眾的監督作用。農民是資源下鄉政策的受益者，農村基層黨組織要發揮連接農民與政府的橋梁紐帶作用，充分了解農民的利益需求，并根據實際情況分配下鄉資源，讓農民了解國家政策。首先，要對農民普及權利意識，讓農民“有話可說”。其次，要做好建立檢舉揭發人員的保密工作，既要為敢于監督者撐腰打氣，又要防止一些打擊報復行為的發生，讓農民“有話敢說”。

2)完善監督機制，形成嚴肅規范的黨組織工作作風

從黨中央提出全面從嚴治黨以來，各級黨組織都在加強對黨員干部的反腐倡廉教育，要求其以腐敗的典型案例為反面教材，嚴格要求自己，廉潔自律。在資源下鄉進程中，農村基層黨組織必須把參與重大建設項目招標、土地征用、房屋拆遷、項目資金使用等關鍵的崗位的黨員干部作為重點監督和教育的對象，時時刻刻敲響反腐警鐘，防患于未然，提高他們拒腐防變的能力。定期對農村基層黨組織的干部成員進行民主評議，針對每個人的評議結果進行談話。加強紀委監察部門的工作力度，充分調動公檢法部門的力量，形成監督合力，重點打擊農家基層黨組織黨員干部貪污惠農資金、低價處置集體資產等腐敗行為，加強對基層黨組織成員的約束力。做到對腐敗的“零容忍”[19]，相關部門加大監管力度之外，還要實行紀律監督、群眾監督、輿論監督等，開放舉報渠道。除此之外，還要建立審計監督制度，加強對農村基層黨組織的財務審查力度，及時跟進國家惠農資金的發放、使用，強化監督，并把審計結果納入黨組織成員的工作考核系統，對其行為形成約束，把腐敗問題扼殺在萌芽時期。

3)從行政化治理走向技術治理

為了從根本上解決社會經濟諸領域內出現的種種社會矛盾，2004年以來中央政府逐步形成了以‘科學發展觀’為核心的治國理念，將經營性的政府行為轉變為以公共服務為本的治理體系，并將法治化、規范化、技術化和標準化作為行政建設和監督的核心議題。”[20]改革開放30年以來，我國已經建立起自上而下的科層制行政管理體系，從中央政府到地方政府、從上級政府到下級政府，采取直接的行政命令，下達任務指標，實行量化考核。 “技術治理”全面強化政府要依法行政，秉持符合規范，公平、公正的原則，加強行政問責，把激勵機制和懲罰機制相結合，農村基層黨組織成員干部在各項工作上的行為失職都可能導致其職位不保。

在資源下鄉背景下，農村基層黨組織要加強對直接分配給農戶的農補、糧補、醫保等資金的使用監管，提高農村公共服務的質量，努力建設農村基層服務型黨組織。在專項化的項目資金使用上建立一套完善的、規范化的項目申報體系、審查體系，加強制度規范管理。“數字下鄉”[24]是技術治理的典型應用。農村基層黨組織作為國家和農民之間的橋梁紐帶，通過將數字信息在地化、系統化、邏輯化來改善基層治理過程中的信息不對稱問題，以實現對社會治理的合理優化。

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[責任編校： 張 眾]

Resources to the Countryside and Governing of the Rural Gross-roots Party Organization

LI Rui

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniv.,Wuhu241000,China)

Since the agricultural tax was canceled, government has imported much resource into village to promote the development of agriculture and ecological tourism to increase rural income, enhance living standard of farmer, promote new-type urbanization, and construct new socialist countryside. A great many resources brought to villages bring a new challenge to rural gross-roots party organization: the deficiency of mobilization of farmer, corruption of some party members and the tendency of grassroots party organizations to be administrative. Those problems come from different reasons such as the deficiency of farmers’ participation, insufficient in supervision and so on. Those problems can be sloved by increasing the farmers’participation, completing the mechanism of supervision, and changing the governance pattern of the promote new-type urbanization.

resources to the countryside; benefiting order; governing of the rural gross-roots party organization

1003-4684(2016)06-0031-04

D422

A

2016-10-18

北京市社會科學院重點課題(2016A3638)

李 芮(1993-)， 女， 安徽金寨人，安徽師范大學碩士研究生，研究方向為基層黨建理論