行政強制措施的內涵及邊界

申 巖

(安徽大學，安徽 合肥 230601)

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行政強制措施的內涵及邊界

申 巖

(安徽大學，安徽 合肥 230601)

為達到維權和限權的平衡,法治國家需要對行政強制措施進行嚴格定義,但我國對其認定存在長期爭議,主要爭點在與行政強制執行的關系上。出現了一致說、包含說、分離說或二行為說、行政強制說等代表性觀點。《行政強制措施法》雖然在立法上明確了行政強制措施的概念,但認定標準不夠清晰。理論上通過羅列其法律特性及運用排除法等方式，難以將認定標準具體化，應當從行為的保障性臨時性性質、行政義務不作為的內容上理清其與行政強制執行的關系，并將其與行政處罰、行政決定、行政救助等作區分，從而認清其預防性、非懲罰性、強制性、暫時性及限權性的特點,以進一步深化內涵,明確邊界。

行政強制措施；行政強制執行；內涵；邊界

十八屆五中全會指出要建設法治政府,推進依法行政。作為典型的行政行為,行政強制措施與公民的人身財產權利息息相關,從保障權利限制權力的角度而言,應當嚴格定義行政強制措施,防止行政權濫用，這也是依法行政的應有之義。對比大陸法系的制度，分析我國對行政強制執措施內涵爭議,引出《行政強制法》的立法界定。因立法標準不夠清晰,文章繼續挖掘學界對認定標準的討論，重點從行為前提、行為特征、行政義務的內容這三個方面梳理其與行政強制執行的關系,并通過行政強制措施與行政處罰、行政決定、行政救助等相關概念的區別,理清行政強制措施的邊界,從而得出行政強制措施真正內涵及實質特征。

一 行政強制措施的內涵

行政強制源自于國家暴力,是行政主體以維護公共安全的目的對公眾的人身或財產進行的限制或控制,具有單方意志性,如果實施不當,很容易損害個人權利。因此,法治國家要對其進行嚴格定義,以達到維護權利與限制權力的和諧統一,防止在行政強制行為中,因追求法律的秩序價值,而忽視對公民自由的保障。

在大陸法系國家,不存在行政強制措施的概念,但具有相當成熟的行政強制執行制度,即分兩個層面對行政機關的強制性行為進行分析,一是基礎權限的規定,為行政機關干涉公民權利的“授權基礎”,包括限制人身自由、查封、扣押、變賣、拍賣等強制措施,以及住宅、建筑物或者其他處所的強制進入等其他依法所進行的必要處置,與公民的實體權利息息相關,因此應由法律對其類別作明確規定,即適用法律保留的原則。二是在行政權運作過程中的動態強制,根據行為的發動條件和實施程序的不同,分為一般行政強制和及時強制。前者是行政機關在實施前,先課以人們一定的義務,若義務不被依法履行,經過催告程序仍無結果再采取的強制手段。而及時強制是例外情形,行政機關遇到緊急事項時,為排除危害,可不經過課以相對人義務及催告程序,直接采取的強制措施，如德國《聯邦行政執法法》第6條第1款之規定。[1]這種劃分是對行政強制權進行的程序上的動態控制。上述有關基礎權限的規定,根據“發動條件”和“實施程序”的不同,可能是一般行政強制,也可能是及時強制。[2]

但在我國,關于如何認定行政強制措施,存在長期的爭議性,導致理論和實踐上的不統一,主要在其與行政強制執行的關系上有不同認識。筆者認真梳理多方意見,總結出以下代表性觀點。

1.一致說。

該觀點認為倆者是一致的。為當事人法定義務之履行，對不履行者采取必要手段，這種強制執行就是行政強制措施。其中，直接和間接的強制都是行政強制措施。[3]

2.包含說。

一種認為行政強制措施包括執行性和非執行性措施,行政強制執行是其中的執行性措施。一種恰恰相反,認為行政強制措施僅是間接執行,包含于行政強制執行 。[4]

3.分離說或二行為說。

兩者相互分離且并列。行政強制措施是為了預防、制止危害行為，行政強制執行是促使相對人履行義務而采取措施，有些行政強制措施,如預防和保全措施是非執行性的。[3] [5]在分離說的基礎上,將倆者均納入行政強制行為,被稱為 “二行為說”。[2]

4.行政強制說。

將兩者與行政即時強制統稱為行政強制。[6-7]這一觀點淡化了行政強制措施的概念，鑒于國外行政法理論上無行政強制的提法,因而是具有中國特色的。

兩者的關系在2012年《行政強制法》上得以理清。根據該法第2條,它們都屬于行政強制。且根據該法第19條,及時強制事實上已被確認為行政強制措施的一種實施方式。[8]

綜上,雖然學界關于行政強制的概念分爭各異,但是從我國現行的立法上看,行政強制措施與行政強制執行相并列并包括及時強制,這與上述“二行為說”的觀點相一致,也吸收了大陸法系行政執行制度的相關內容。

二 行政強制措施的認定標準之討論

《行政強制法》第9條規定了“其他強制措施”的兜底條款。不免產生疑問:這是否使立法的具體定義及各種強制措施的列舉失去意義?雖然《行政強制措施法》嚴格限定行政強制措施設定權,排除了規章和其他規范性文件。但認定標準依然不夠清晰,“其他行政強制措施“如何理解?其邊界在哪里呢?

對于上面的問題,學界也進行了一定的討論,如胡建淼從限權性、暫時性、可復原性、從屬性、物理性、合一性的標準出發,對“規定行政措施”“戒嚴”等實踐中容易混淆的二十種非常規性措施是否屬于“其他行政強制措施”進行認定。[9]也有很多學者在具體領域識別“其他行政強制措施”,例如納瑛以道路交通領域為例，指出部分道路交通行政強制措施不能僅僅根據法條判斷其是屬于行政強制措施,需要結合實踐與行為目的。[10]亦有人從單行法規的角度予以甄別。[4]

但是理論上的探討更多是從其與行政強制執行的區分出發,對行政強制措施進行認定。其中角度各異,有從前提,目的,依據,起因,適用程序等五個方面進行分析。[7]也有從前提,主體,實施主體和程序的不同作區分。[11]-[12]亦有從啟動、目的、行為構成和法律依據的不同,進行總結。[4]相關觀點存在一定的重合性和沖突性,筆者經過梳理,總結出以下三種主要的劃分。

一是從行為的前提出發,從是否存在行政決定和可履行義務分析,認為在采取措施前存在先行義務和行政決定是行政強制執行,否則是行政強制措施。

二是以行為的特征出發,認為擁有秩序保障性或者臨時性特征的行為是行政強制措施,而具有執行性或最終性的為行政強制執行。

三是從行政義務的內容上進行判斷,行政強制措施為使不作為義務得以履行,而保障作為義務之履行的是行政強制執行。

結合上述探討,筆者認為僅羅列行政強制措施的法律特性和運用排除的方式,難以將認定標準具體化,而從具體領域和單行法規的角度,標準太過靈活性因而難以指導實踐。因水平有限,筆者亦難以建設性標準,將在現有理論研究的基礎上,從與行政強制執行的關系切入,分析與相關概念的區別,以明確行政強制措施的邊界。

三 行政強制措施的邊界

1.與行政強制執行的關系。

依據《行政強制法》第2條,行政強制執行是對不履行行政決定的對象依法強制履行的行為，相比于行政強制措施的暫時性,它以行政決定為前提,為了強制履行義務。這種概念上的比較較為表象，應深入分析。

首先,應看到兩者的共性。一是都具有強制性。二是都為了實現行政管理。兩者共性導致實施方式的重合性,因此難以區分。某一措施往往本身是中性的,因具體場合和目標不同而導致性質上的差異。比如強制拆除,在搶險救災的過程中對建筑物強制拆除屬于強制措施,而在當事人不履行責令強拆其違章建筑物時,對該建筑物的拆除就是強制執行。

其次，關于兩者的區別,上文總結了三種觀點,筆者將就此一一分析。

(1)從行為的前提出發。

以行政決定為標準,遵循了《行政強制法》基本規范,被許多學者支持。[13]依據《行政強制法》18條采取強制措施前須報告負責人并經批準,一般需要由行政機關作出書面的決定,可見,行政強制措施在立法上也不排除事先作行政決定，實踐上亦然，比如查封之前的查封決定。

事先是否存在可履行義務,是對以行政決定為標準的進一步分析。事先可履行義務可以來自行政決定,也可由法律直接規定。首先,這一觀點應輔以期待當事人自我履。根據行政強制之核心在于告誡的理論,[14]客觀條件允許期待當事人自我履行是行政強制執行。其次,存在先行義務是強制執行的普遍性特征,但是也不排除某些強制措施存在先行義務,因此這一觀點的劃分不夠清晰。

(2)從行為的性質出發。

行政強制措施具有保障性,這在立法上已經有所描述。即制止違法行為、避免危害等,是一種秩序遵守上的保障。而行政強制執行雖然也具有保障性,但是為了保障事先的行政決定得到執行,其重點還在于執行性。

行政強制措施為暫時性控制行為，有臨時性。如查封本身是為了保障后續行為而采取的暫時性行為,不是最終目的。行政行為終結要通過行政強制執行,比如在法院的行政執行下而使處罰決定得到履行。

因此筆者認為,這一劃分標準具有可取性。

(3)從行政義務的內容出發。

根據《行政強制法》第 2、34 及 53 條,可作如下理解：行政強制執行以相對人不履行行政決定所確定的作為義務為前提，比如行政處罰之罰款，當事人有交罰款的義務。而行政強制措施中,當事人的義務不是積極作為的,而是消極容忍的,比如依法查封相對人房產時,相對人沒有積極作為的義務,而有對行政機關的這種強制措施進行容忍和不能對房產進行再處分的不作為義務。根據這一思路,這種區分的角度也是可行的。

2.與相關概念的區分。

(1)行政強制措施與行政處罰。

主要在于法律效果和目的。對相對人的權利而言，前者是臨時性限制，后者是最終處分，因此前者有預防性，無懲罰性。后者有懲罰性。

(2)行政強制措施與行政決定。

前者產生限制相對人權利的實際法律效果，具有實力性和強制性。后者是意思行為，不一定產生實際的法律效果，具有觀念性。

(3)行政強制措施行政救助。

前者是對相對人權利的限制,具有限權性。后者是行政機關在行政相對人出現喪失勞動力等情況時,給予物質或其他幫助，具有賦權性。

結語

結合上述分析,筆者認為從行政強制措施與行政執行的關系以及與相關概念的邊界上,可以得出行政強制預防性,非懲罰性,強制性,暫時性和限權性的特點,結合這些特點可得出行政強制措施的真正內涵，即強制機關以預防為目的,采取強制性手段保障相對人不作為或容忍的行政義務得到履行的暫時性措施,是對當事人的人身、財產等權利的限制。明確其內涵和邊界有利于劃定行政機關在采取行政強制措施時的職權范圍，防止逾越和濫用，從而有利于建設法治政府，實現依法行政。

[1]王鑫，袁朝.涉試論行政強制措施的認定標準——從《行政強制法》第九條第五款談起[J].法制博覽，2013(9):86-87.

[2]陳紅,余軍.對我國行政強制措施制度的質疑與思考——以大陸法系行政執行理論為參人民出版社照[J].法學論壇，2001(5):27-33.

[3]朱新力.行政法基本原理[M].浙江大學出版社，1995:208.

[4]張樹義.沖突與選擇[M].時事出版社，1995:94.

[5]葉必豐.行政法學[M].行政法學，1996:211.

[6]應松年.論行政強制執行[J].中國法學，1998(3):9-22.

[7]郭莉.行政強制措施內涵的界定和程序規制 [J].江西公安專科學校學報，2004(4):48-50.

[8]石啟龍.行政強制措施的模式分析——以社會狀態為視角[J].行政法學研究，2012(3):76-82.

[9]胡建淼.關于《行政強制法》意義上的“行政強制措施”之認定———對 20 種特殊行為是否屬于“行政強制措施”的評判和甄別[J].政治與法律，2012(12):2-13.

[10]納瑛.對“行政強制措施”識別標準的反思:——以道路交通領域為觀察對象[J].貴州大學學報(社會科學版)，2015(2)： 130-134.

[11]楊建順.行政強制法 18 講[M].中國法制出版社，2011:13.

[12]馬懷德.行政強制法條文釋義及應用[M].人民出版社，2011:8.

[13]喬曉陽.中華人民共和國行政強制法解讀[M].中國法制出版社，2011:9.

[14]城仲模.日本行政代執行法之研究：行政法之基礎理論[M].臺灣三民書局，1994:375.

Class No.:D912.1 Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

Connotation and Boundary of Administrative Coercive Measures

Shen Yan

(School of Law, Anhui University, Hefei, Anhui 230601，China)

In order to achieve the balance of right and power, it requires a strict definition of administrative coercive measures in a country under the rule of law. But there are some disputes about the relationship between administrative coercive measures and administrative enforcement in China, such as the theory of consistent. Although the concept of administrative coercive measures is clearly defined in legislation, the identification standard is not clear enough. It is difficult for people to make the identifying standards specific. The relationship between them should be made clear from the temporary and security nature of the act, and the content of the obligation of omission. Distinction between the administrative punishment, administrative decision and the administrative assistance should be made clear to better understand the preventive, non punitive, mandatory, temporary and power limited, and further to deepen the connotation of the administrative coercive measures and the boundaries.

administrative coercive measures; administrative enforcement; connotation; boundary

申巖，在讀碩士，安徽大學法學院2014級。研究方向：民商法。

D912.1

A

1672-6758(2016)11-0104-3