我國大學章程建設實施的意義存在的主要問題及改進對策研究

關雯文

(1.南京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 210016；2.金陵科技學院 合作與發(fā)展規(guī)劃處，江蘇 南京 2111691)

我國大學章程建設實施的意義存在的主要問題及改進對策研究

關雯文1,2

(1.南京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 210016；2.金陵科技學院 合作與發(fā)展規(guī)劃處，江蘇 南京 2111691)

大學章程是大學合法性的來源和依法辦學的保障，是建立、完善現(xiàn)代大學制度的法律依據，是昭示大學理念和大學精神的主要載體，也是大學接受社會“開放式監(jiān)督”的窗口。我國大學章程還存在大學理念彰顯不夠、章程靈魂缺失，過于關注形式規(guī)范而忽視了章程本身，缺乏對自身準確定位、特色不鮮明，內外部關系未能理順、章程的法律地位尚不明晰等問題。建設實施大學章程，大學必須在深刻認識章程建設實施意義的前提下，全員參與、凝煉校本特色、理順大學的內外部關系，同時，需要國家專門立法機構對大學章程進行核準。

大學章程；建設實施；意義；問題；對策

按照教育部要求，截至2015年底我國所有高校章程的核準工作已經完成。但是，在初步解決了大學內部有法可依的問題后，不代表這一論題失去了探討的必要性，因為“建設”本身即是進行時態(tài)，在依法治國的視域中，在高等教育法制建設大框架下，章程還要在逐步與我國既定法律以及新修、新立法律法規(guī)的對接過程中實現(xiàn)自身的日臻完善。同時，在圍繞以“章程”進行的大學內部治理改革過程中還要進行對“章程”這一本體的再挖掘。因此，有必要對本輪大學章程建設實施的意義、問題以及改進對策等進行反思。

一 我國大學章程建設實施的意義

當前我國大學章程的建設實施，既是國家統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，亦是大學自身發(fā)展的內在需要，更是中國高等教育走向成熟的必然選擇和重要標志。

1.大學章程是大學合法性的來源和依法辦學的重要保障。

因為“組織的因素必然包含章程因素，靠共同控制來聚合資源必須以章程為基礎，章程將單項資源的所有者結合起來，形成一個組織”。[1]247對于一個法人組織來說章程是必不可少的，作為社會團體法人的大學也不例外。大學章程是大學獲得合法性地位的重要來源，也是大學設立、運行和發(fā)展的必要前提。

大學章程是學校依法辦學的重要保障。從國家法律體系看，大學章程實際上是國家法律、法規(guī)的下位法，是國家法治精神、治理模式及法律法規(guī)向大學的進一步延伸和生動化、具象化。在依法治國背景下，大學章程更能凸顯其“規(guī)約”意義：無論是對大學內部還是對政府、社會，章程都是大學辦學行為的“邊界”，它不是要束縛住大學創(chuàng)新發(fā)展的手腳，而是在尊重教育發(fā)展規(guī)律和大學自身學術邏輯的基礎上，為其改革和創(chuàng)新保駕護航。

2.大學章程是建立、完善現(xiàn)代大學制度的法律遵循。

理想的大學是制度文明的產物。在高等教育結構戰(zhàn)略調整的宏觀背景下，大學制度的科學設計，已成為中國高等教育的一個新的生長點。從政府方面看，以大學章程為支點，建立現(xiàn)代大學制度，從而撬動整個中國高等教育改革，已成為教育主管部門從紛紜復雜的頭緒中理出的改革新思路。[2]28-35

大學章程是建立、完善現(xiàn)代大學制度的法律依據，也是建立、完善現(xiàn)代大學制度的基礎和重要保障，推動以大學章程為核心的現(xiàn)代大學制度體系建設將成為我國傳統(tǒng)大學治理模式改革的重要突破點。大學章程的科學制定對學校加強內涵建設、提高治理水平具有引導、規(guī)范和保障作用，終將有利于釋放大學的本質功能，激發(fā)大學的創(chuàng)新精神和無限創(chuàng)造潛力。

3.大學章程是昭示大學理念和大學精神的主要載體。

大學不只是客觀物質存在，更是一種精神文化存在。大學理念、精神看似無形，但卻是帶有基礎性和方向性的東西，是大學之間相互區(qū)別的重要標志，具有熏陶、導向和激勵等功能。大學理念、大學精神的產生和傳承過程，對建設底蘊深厚、特色鮮明的大學，具有不可估量的作用。

大學理念和大學精神是大學章程的靈魂，大學章程是大學理念和大學精神的主要載體，是承載大學精神、昭示大學理念的精神旗幟。凝聚了辦學歷史中積淀而成的、為大學學人所認同的理想、信念與價值觀的大學章程不僅是規(guī)范大學具體活動的行為準則，更是約束全體學人的“內在律令”，它潛移默化地規(guī)約著師生的思想和行為，并轉化為大學學人深層次的群體意識，最終在全體師生中形成強大的凝聚力。

4.大學章程是大學接受社會“開放式監(jiān)督”的特殊窗口。

大學章程是學校的根本大法，是用于指導學校工作的政策性文本，也是學校的行為宣言，通過章程，學校全體師生、上級主管部門、全社會都可以清楚地了解一所大學的辦學理念、辦學宗旨、人才培養(yǎng)模式、體制機制、發(fā)展愿景等基本內容，并可以依此為據，對大學實際辦學的功過是非加以評判，進行輿論監(jiān)督。

大學章程也是學校精神內力的制度性彰顯，它不但承載著學校的輝煌歷史，而且構筑著學校的將來。通過章程，不僅能夠塑造出極具個性魅力的大學形象，而且來自管理者的監(jiān)督、來自社會的監(jiān)督以及大學的自我監(jiān)督交互形成合力，共同構筑的合作、參與、互動式的治理模式和開放式的監(jiān)督模式，為大學獲得一個更為廣闊的自主辦學空間提供了有力的保障。

二 我國大學章程存在的主要問題

我國大學章程的制定形式規(guī)范、內容要素完備、符合國家法律法規(guī)和《高等學校章程制定暫行辦法》的原則要求。但章程建設工作不可能一步到位，審視大學章程，仍存在諸多問題，大學章程的建設依然任重道遠。

1.大學理念彰顯不夠，章程靈魂缺失。

亞伯拉罕·弗萊克斯納認為：“大學是由相同的理念或理想，而非行政力量，所形成的富有生命力的有機體?！盵3]44理念是大學的靈魂，它決定了一所大學的思維方式和發(fā)展方向。章程作為大學理念的制度載體與表現(xiàn)形式，規(guī)約了大學最根本的特性，彰顯了其未來的發(fā)展理想和追求，是大學精神祈望的全方位展示。大學章程是大學之所以成為大學的依據，刻繪了大學本然或應然的狀態(tài)，具有超越性屬性。

大學理念以潤物細無聲的方式貫穿于章程的始終。僅以詮釋大學理念的辦學宗旨為例，美國的密西根大學章程：“通過卓越的創(chuàng)造、傳授、保護與應用知識、藝術與學術價值觀念服務于密西根和全世界的人民，培養(yǎng)能夠應對現(xiàn)在與未來挑戰(zhàn)的領導人與公民。”密西根大學把“領導與公民”共同作為大學的培養(yǎng)目標，既闡明了大學的精英價值，也體現(xiàn)了大學“頂天立地”的人才觀。而培養(yǎng)的人應當“應對現(xiàn)在與未來挑戰(zhàn)”，則表達了大學深刻的社會責任感。從這一章程宗旨中，我們可以看到大學高定位下追求卓越的自信。解讀我國大學章程，其中不乏令人印象深刻的理念彰顯，但大部分學校的章程并沒有明晰的理念表達，大學面目模糊，靈魂缺失。

2.過于關注形式的規(guī)范，忽視了“章程”本身。

大學章程雖無定法，但合理的框架設計是必然要求。我國大學章程是隸屬于國家法律、法規(guī)的“下位法”，《高等教育法》第 28 條規(guī)定了章程法定絕對記載事項，包括：學校名稱、 校址；辦學宗旨；學科門類的設置；經費來源、財產和財務制度等等。這一法律文本規(guī)約了我國章程的大體框架。

從各校的大學章程看，其框架構成要件較為整全，然而推敲其內容，會發(fā)現(xiàn)一些學校在制定大學章程時，并沒有吃透《高等教育法》對于章程建設精神的理解，章程的制定被認為是完成上級布置任務的應付工作，條款的雷同現(xiàn)象比比皆是。甚至有的章程為了逃避法律束縛，為“人治”留有更大的操作空間，只是在行政領導和學校部分管理人員手中“閉門造車”，有意玩堆積文字游戲，使其內容模糊空泛?？傊鲆暋罢鲁獭北旧淼慕ㄔO，使章程多淪為裝點門面的“形象工程”，可操作性不強。

3.缺乏對自身的準確定位，章程特色不鮮明。

有學者認為：特色是高等教育組織的生命，離開了特色，高等教育組織將失去生存的理由。[4]189檢視我國大學章程內容，如果剔除學校的發(fā)展歷程、校名、校址以及校標、?；盏扔嘘P學校標識的表述，很難分辨該章程究竟屬于哪一所大學，章程特色缺失的現(xiàn)象十分普遍。

大學面目模糊，計劃體制是其源頭,隨著經濟體制改革的推進，這種大一統(tǒng)的局面被打破。然而這一“權利”落實得還遠不夠。政府方面，大學的辦學自主權仍十分有限，許多本應還給大學的權力仍停留在紙頭上；高校方面，由于政府手握教育資源的分配權，學校不去用心思考如何凝煉自身特色，而是專注于如何在搶奪資源大戰(zhàn)中爭取有利地位。

大學追求價值的多元性，決定了大學章程的獨特性。大學章程的制定過程是大學認識自己的過程，以歷史、現(xiàn)實和自身為三維坐標，認清自己的比較優(yōu)勢，是大學章程制定的前提。

4.內外部關系尚待理順，章程的法律地位不明晰。

雖然高等教育法規(guī)定了高校的法律地位，但從章程內容可見，高校的法律地位并未得到真正落實，其在管理上仍被視為國家行政權力鏈條末端上的一環(huán)。隨著近年對“法治”精神的弘揚，“厲行法治”將成為國家理政的新常態(tài)，這也為大學章程的制定實施提供了環(huán)境保障。中國大學已經走出了“完全不享有自主辦學權”的階段而過渡到了“享有不完全自主辦學權”的階段。[5]152-160章程是大學的“母法”，上承大學外部的國家法律、法規(guī)，下啟學校內部各種具體的規(guī)章制度。充分利用大學章程建設的契機，撬動大學內、外部治理結構改革，對高校提高內生發(fā)展質量、推進現(xiàn)代大學制度建立意義深遠。

然而，從我國大學章程看，更多是出于求穩(wěn)心理，不敢或不愿打破舊的體制、機構束縛，也不愿大膽嘗試建立新的體制和機構，章程的內容只要向上滿足《教育法》等法律要求，向下不與學?，F(xiàn)存的規(guī)章制度出現(xiàn)過多的抵觸，即完事大吉。另外，因國家并沒有明確指出大學章程究竟在國家法律體系中處于何種地位，這也造成了大學章程本身的法律性質不明晰、法律效力尺度模糊的問題。

三 我國大學章程建設實施的對策建議

我國高校辦學已全面進入“憲章時代”。但是，必須看到，大學章程雖然會在短時間內保持相對的穩(wěn)定，期間會經歷一個不斷試錯的過程，從長遠看來，又必須是發(fā)展變化的，這也需要政府和社會對其持有一定程度的理解和包容。從目前看，我國大學章程的建設至少可以從以下方面加以改進：

1.深刻認識章程建設的意義，在追求卓越中凝鑄靈魂。

大學需要制度性架構來安放靈魂，章程就是大學制度性架構的集中體現(xiàn)。我國大學章程的制定是在國家要求下展開的，具有外源性特征。建國以來，大學一直浸染著較為濃重的“官學”色彩。本應是獨立社會組織的大學，其職能往往讓位于壓倒一切的政治職能。近年，在市場經濟的沖擊下，大學轉而依附于經濟，其趨利性行為更是飽受詬病。有學者認為：當今中國的大學不是沒有規(guī)矩，而是缺少體現(xiàn)大學靈魂，表達人類教育理念，具有前瞻性的大規(guī)矩。大學章程的制定，對于破解中國教育發(fā)展的障礙，辦成夢想中的世界一流大學，養(yǎng)成學術大師，有著非同尋常的意義。[6]5-8章程的制定實施是個雙向互動的過程：一方面，章程的建設是國家在落實頂層設計的前提下，探索逐步把權利還給高校的有效方式；另一方面，章程建設過程是大學作為辦學主體對自身的辦學理念及價值理想進行內省和檢視、在追求卓越中凝鑄靈魂的過程。

2.全員參與章程建設，在凝聚共識的過程中彰顯章程的嚴肅性和可操作性。

馬克斯·韋伯認為形式合理性和實質合理性是評價社會規(guī)范合理與否的基本范疇。[7]127大學章程是形式合理性與實質合理性的有機統(tǒng)一。大學章程的制定實施過程是對《高等教育法》法理精神的詮釋過程，也是一個在學校發(fā)展實踐中凝聚全校師生共識的過程。

“人”是大學章程制定的出發(fā)點和落腳點，章程建設的實質就是要在制度設計上賦予師生未來更廣闊的發(fā)展空間。師生的權益是章程制定必須觀照的核心，章程的制定和實施過程實際上是高校的舉辦者和管理者以改革者的姿態(tài)引導下，打破既有條框束縛，鼓勵教師和學生這兩大主體深度參與學校管理的過程。在民主協(xié)商中達成共識，章程才能提高其可操作性，才能獲得持久的生命力，師生在對章程產生認同感和敬畏感的同時，勢必成為其最虔誠的守護者。

3.梳理、檢視學校歷史，在發(fā)現(xiàn)并確立比較優(yōu)勢的過程中凝煉校本特色。

一所特色鮮明的大學，必定是善于自我守望的大學。這不僅意味著大學應該以最大的誠意堅守學校的歷史文化，更意味著當大學穿越時空來到新的環(huán)境時，以其自身發(fā)展的內在邏輯積極調整以應對新環(huán)境提出的挑戰(zhàn)，并使其堅守的歷史文化得以延續(xù)和彰顯。

章程的建構應把學校的歷史傳統(tǒng)點亮光大為校本特色，并對其進行制度性梳理、傳承和發(fā)揚。這不僅要求對學校過去的發(fā)展軌跡認真檢視，還需要對當前的發(fā)展模式進行理性拷問，對學校未來的發(fā)展愿景進行制度引領。只有以更積極主動的姿態(tài)進行章程建設，找準自身在高等教育結構調整中的定位以及在同類學校比較優(yōu)勢的發(fā)展目標定位，凝煉校本特色于章程，大學才能夠擴大、延伸制度空間的內涵。

4.完善大學協(xié)同治理機制，以專門立法核準大學章程。

依章而治是大學擺脫傳統(tǒng)行政管理方式效率低下的必由之路。完善大學協(xié)同治理機制，就是要對各方主體的權力和義務進行明晰界定，在協(xié)同治理過程中達到各方權力的動態(tài)制衡。就大學的外部關系而言，主要是大學如何處理與政府的關系，政府要盡快完成從“管理”走向“治理”的理念轉換；從大學的內部關系看，調整大學內部學術權力和行政權力的關系，是未來大學章程建設最有可為的空間。在堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”這一具有中國特色的治理模式基礎上，以制度規(guī)約為保障，改變行政過度參與學術的模式，使行政、學術逐漸分離，營造在行政權力監(jiān)管下學術權力“欣欣向榮”的民主氛圍。

大學章程本身的法律地位仍有待認可，因為我國的立法機構是各級人民代表大會，教育行政主管部門不是立法機構，由教育行政主管部門核準的大學章程權威性令人質疑，其結果是高校的辦學自主權很難跳出國家行政主導的窠臼。由權威的立法機構專門立法來保障我國大學章程的法律效力，大學章程才能避免淪為“一紙空文”的命運。

總之，雖然制定工作已經告一段落，但大學章程的建設依然任重而道遠，“大學章程建設”作為一個開放式的、指向未來的議題，必將會引起更多的關注和探討。

[1]梁慧星.民商法論叢(第6卷)[M].北京:法律出版社，1997.

[2]柳園.大學章程——權力的邊界[J].教育與職業(yè)，2011(10).

[3]劉寶存大學理念的傳統(tǒng)與變革[M]．北京：教育科學出版社，2004．

[4]潘藝林.大學的精神狀況[M].北京: 中央編譯出版社, 2004.

[5]劉莘.制定大學章程，改革高校治理——一個政治哲學的視野[J].四川大學學報(哲學社會科學版)，2014(3).

[6]周魯衛(wèi).淺議大學章程中的內部治理結構[J].復旦教育論壇，2013(2).

[7]馬克斯·韋伯．經濟與社會(上卷)[M]．林榮遠，譯．北京：商務印書館，1997．

Class No.:G647 Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

Significance, Problems in Construction and Implementation of University Regulations in China

Guan Wenwen1，2

(1.School of Humanities and Social Sciences, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing, Jiangsu 210016, China; 2.Cooperation and Development Planning Office, Jinling Institute of Technology, Nanjing, Jiangsu 211169, China)

University Regulation is the source of the university's legitimacy and the guarantee of running a school better and a legal basis to establish and improve modern university system . It is also a window to accept the "open supervision" of the society. There are still a lot of problems in the establishment of university regulations, such as lack of university ideas and soul , too much attention has paid to the norms and ignored the content itself, etc. Universities have to understand nature of the university regulation, the school's own characteristics, to straighten out the internal and external relations. The university regulation should be approved by some authorities of the government.

university regulations; construction and implementation; significance; problem; countermeasure

關雯文，在讀博士，南京航空航天大學人文與社會科學學院；講師，金陵科技學院合作與發(fā)展規(guī)劃處。研究方向：高等教育管理。

江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目(CXLX12_0131)；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目(2016SJD880025)；金陵科技學院大學文化建設專項重點課題(JIT-DXWH-201506)。

1672-6758(2016)12-0022-4

G647

A