非國有企業檔案監管方式研究

蔡美波　何　芮　閆　冬

（1.中國人民大學，北京　100872；2.中國船舶工業集團，北京　100044）

非國有企業檔案監管方式研究

蔡美波1何芮1閆冬2

（1.中國人民大學，北京100872；2.中國船舶工業集團，北京100044）

檔案行政管理部門對非國有企業檔案進行監管不僅有其理論依據，更是發揮檔案價值、建設國家信息資源、保障檔案安全的現實需要。目前，非國有企業監管存在監管依據不充分、監管范圍不明確、監管壓力增加等問題。為此，建議采取主動監管、細化監管、合作監管等措施。

非國有企業；檔案監管；《檔案法》

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸完善，非國有企業比重日益上升，非國有企業檔案成為國家檔案信息資源中不可或缺的部分。我國非國有檔案管理總體呈現“以我為主，各自為政”[1]局面，一些重要的非國有企業檔案并未得到有效監管與利用，進而導致國家檔案信息資源流失。鑒于此，本文在分析非國有企業檔案監管理論依據與現實需要基礎上，就其現有監管方式的現狀與不足，提出改進建議。

一、非國有企業檔案監管的理論依據

目前學界對非國有企業檔案并無統一定義，筆者參考國家統計局《關于劃分企業登記注冊類型的規定》（國統字〔1998〕200號），將不含國有資本的企業和有國有資本參股但并不控股的企業統稱為非國有企業，包括民營企業、外商投資企業、港澳臺投資企業等。其在各項社會活動中產生的檔案即非國有企業檔案。

（一）檔案價值鑒定理論

美國檔案學家西奧多·謝倫伯格的文件雙重價值論認為，公共文件具有雙重價值，第一價值是對原機關的原始價值，指文件對形成機關工作事務的有用性；第二價值是對其他機關與個人利用者的從屬價值，指文件對形成機關以外的其他利用者的有用性，包括證據價值和情報價值[2]。非國有企業作為重要的社會組織，其檔案如同公共檔案一樣也具有雙重價值，不只服務于企業，也可服務于國家、社會和個人。因而，有必要對其適當監管，以充分實現其第二價值。

宏觀鑒定論認為，檔案價值不僅是文件客體對利用者主體需求的滿足，更是對社會自身價值的反映，并與社會運行方式、發展動態緊密相連[2]。因而，檔案價值不僅指具體文件和文件的內容，還存在于文件形成者的職能、任務或活動當中。這與卡林斯基在1934年提出的職能鑒定論有相似之處。他認為，應按照文件形成機關在政府機構體系中的地位和職能的重要性，確定檔案文件價值及保管期限[2]。即檔案文件價值和保管期限與其形成單位地位和職能重要性在總體上成正比。在我國社會主義市場經濟體制下，非國有企業運營過程與國家、社會利益息息相關；在社會中享有一定聲譽的非國有企業（如中華老字號）和社會地位較高的非國有企業（如世界五百強企業）產生的檔案往往具有較高的社會價值，也應列入相關部門監管范疇。

（二）檔案多元論

特里·庫克提出“一個國家是由多元文化和種群組成，而反映這一發展變化的歷史也應該是多元的和豐富多彩的。”[3]而檔案多元論認為，檔案價值具有多元性，它的放置地點、形式都是可以調整的[4]。所以，檔案的歸屬與處置具有多種模式，非國有企業檔案蘊含的多元價值將啟發用戶探索多元化檔案流向，應站在一個更宏觀的多元角度考查非國有企業檔案。鑒于此，西方發達資本主義國家多將非國有檔案納入國家信息資源管理范疇，把公共檔案之外的檔案統稱為私人檔案。提出“民族記憶觀”“國家遺產觀”等，強調非國有檔案的國家、民族認同感、身份感和根源感的關鍵作用，并認為私人檔案與公共檔案同等重要、互為補充。正如埃思所言，“一個國家是否致力于歷史紀念物的保護可作為衡量這個國家文明程度的尺度，在這些紀念物中，無論價值還是重要性，公共檔案和私人檔案都排在首位。”[5]除此之外，威爾弗萊德艾·史密斯還提出“總體檔案觀”[6]，即國家檔案工作的責任不僅是收集和整理公共活動中形成的檔案，非公組織、經濟組織、家族、個人形成的檔案也應關注。

二、非國有企業檔案監管的現實需要

隨著社會需求增多，非國有企業的會計檔案已被納入財政部和國家檔案局的監管范圍，如2015年新頒布的《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局令第79號）第四條提出：“財政部和國家檔案局主管全國會計檔案工作，共同制定全國統一的會計檔案工作制度，對全國會計檔案工作實行監督和指導。”可見，對非國有企業檔案進行監管，不僅有理論依據，也有現實需要。

（一）發揮檔案價值的需要

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制逐漸完善。據有關數據顯示，非公經濟所生產產品和服務的產值占GDP的比重從1979年的不足1%增長到2005年的“半壁江山”，2006年的非公有制經濟城鎮固定投資總量占全社會城鎮固定投資總額比重的62.3%[7]。隨著非國有企業所占經濟比重上升，其檔案工作愈受重視。同時，隨著市場準入對非國有資本的開放，非國有企業涉及的行業領域愈加廣泛，其檔案構成更加豐富，檔案價值日益凸顯。如海爾集團在新產品開發過程中，檔案信息和產品開發、制造、售前、售后共同形成了一個完整的閉環。其檔案復用率平均達60%，產品檔案成了企業設計人員開發新產品、實現技術創新不可缺少的參考和依據[8]。另外，企業檔案真實地記錄了企業知識創新活動的過程、內容、結果，是企業擁有自主知識產權的法律憑證。自加入WTO以來，中國成為世界上出口產品受到反傾銷調查最多的國家之一，有的民營企業被國外反傾銷投訴后，由于檔案資料不齊全而放棄應訴，給企業造成重大損失。可見，非國有企業檔案作為企業重要的無形資產和核心知識資本，其憑證價值在保護企業知識產權和反傾銷訴訟案中具有重要作用。

（二）建設國家信息資源的需要

早在20世紀80年代，聯合國教科文組織、國際檔案理事會調研報告指出：“文件和檔案是構成國家信息資源的基本要素和重要成份”[9]。可見，企業檔案不僅是企業的重要資產，同時也是國家信息資源的重要組成部分。另外，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發〔2004〕34號），國家檔案局、中央檔案館發布的《關于加強檔案信息資源開發利用工作的意見》（檔發〔2005〕1號）提出：“要高度重視信息資源開發利用對促進經濟社會發展的重要作用”。根據文件要求，對非國有企業檔案進行監管，是保證國家信息資源完整性，促進信息資源開發利用的必然選擇。此外，傅華等人還提出“國家檔案資源”的概念，指出“過去和現在國家機構、社會組織及個人產生的具有國家和社會保存價值的檔案”[10]均屬于由國家管理的全部檔案資源。由此，檔案作為一種信息資源，不論所有權歸屬，只要符合“對國家和社會有保存價值”的標準，都可納入國家信息資源建設范疇。

（三）保障檔案安全的需要

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十六條規定：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購。”“檔案所有者向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。”“嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人。”根據該條款，出于檔案安全的考慮，檔案行政管理部門可從三方面監管非國有企業檔案：一是判定這些檔案是否受到妥善保管；二是針對部分保管不善的檔案，檔案行政管理部門有權采取必要措施代為保管；三是這些檔案的出賣、轉讓、贈送必須取得相應的批準。另外，頻繁發生的自然災害給檔案安全造成嚴重威脅，如汶川地震給當地及周邊地區的檔案建筑造成巨大破壞，大量檔案被掩埋。為此，國家檔案局多次發文提出建立全國檔案安全體系。因而，對重要的非國有企業檔案進行保護監管，是保障國家檔案安全需要。

三、非國有企業檔案監管方式現狀分析

當前，我國大部分省市已經出臺民營企業或非公有制企業檔案管理的相關規定，筆者梳理發現，實際工作中非國有企業檔案監管方式主要有三大特點：

（一）被動監管

一方面，由于《檔案法》賦予檔案行政管理部門的監管權限比較模糊，監管部門“有心無力”；另一方面，一些地方出臺的相關規定主要強調由企業自管檔案，如《吉林省民營企業管理細則》（吉檔字〔2004〕35號）《衡水市民營企業檔案管理暫行辦法》（衡政辦〔2003〕24號）《石家莊市民營企業檔案管理暫行辦法》（石檔發〔2006〕17號）等，使得檔案行政管理部門在現實監管工作中處于被動地位，部分監管人員對非國有企業檔案產生“管不好、管不了”[11]的想法。另外，我國長期以來一直是公有制經濟占主導地位，對非公有制企業檔案工作不夠重視，對其檔案價值認識不夠深刻；久而久之，非國有企業檔案監管方式明顯缺乏積極性和主動性，逐漸形成被動監管局面。

（二）粗放監管

2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第六十四條規定：“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權。”可見，非國有企業檔案的所有權屬于該企業。正是由于非國有企業檔案的權屬問題，部分省市在其出臺的相關規定中設置的條款內容過于寬泛，監管方式比較粗放。如《本溪市私營企業檔案管理規定》（政府令第74號）第十二條、《威海市民營企業檔案管理暫行辦法》（威檔發〔2002〕15號）第二十四條、《天津市非國家所有檔案管理規定》（政府令第13號）第十二條等，只提到監管對國家和社會具有保存價值非國有企業檔案，但并未展開具體范圍；為避免不必要的麻煩，一些監管部門采取“說起來重要、管起來次要，忙起來不要”[11]這種粗放方式，更有少數監管部門甚至對非國有企業檔案監管采取放任自流的態度。

（三）集中監管

國家檔案局《關于促進民營企業檔案工作發展的意見》（檔函〔2006〕26號）中明確提出：“在保證檔案齊全、完整和準確，便于有效利用的前提下，檔案管理方式可以采取集中統一管理、分級管理或寄存等多種方式。”因此，目前我國大部分省市對非國有企業檔案依然采用的是集中監管方式，該監管方式與我國“統一領導，分級管理”的檔案工作原則相適應，屬于自上而下的垂直型監管。但這種方式是從國有企業檔案監管中沿用下來，雖有利于實現檔案資源的全局管控和檔案信息的安全保障，但在復雜的監管環境下，檔案行政管理部門作為監管的單一主體，不適應性愈加明顯。

四、非國有企業檔案監管方式現存問題

（一）監管依據不夠充分

首先，我國并未出臺專門法律規范非國有企業檔案管理，目前的檔案法規中，涉及非國有企業檔案的條款非常少，且規定不甚明確。1990年的《檔案法》實施辦法曾列出非國有檔案的監管范圍，但1996年修改后的《檔案法》又去掉了非國有檔案的概念。其次，現有檔案法規賦予檔案行政管理部門的監管權力和處罰措施過于原則化，可操作性不強。一方面，《檔案法》第十六條雖提到“對國家和社會有保存價值”的非國有檔案需要監管，卻并未提出具體監管范圍；另一方面，針對檔案違法行為，檔案行政管理部門只擁有行政處罰權，且“執法監督的程序法規不構成體系，就削弱了檔案執法監督的力度，出現‘軟法’狀況。”[12]可見，缺少明確具體的監管依據和科學合理的處罰體系，導致各級檔案行政管理部門對非國有企業檔案的監管“底氣不足”，依法管理檔案在很大程度上流于形式。

（二）監管范圍不夠明確

根據《檔案法》實施辦法第二條，可由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定非國有企業檔案監管的具體范圍。一些地方檔案行政管理部門由此出臺了相關規定，如《重慶市民營企業檔案管理辦法》（渝檔發〔2007〕30號）第十五條、《北京市非公有制企業檔案管理指南》第二十五條就部分列出了非國有企業檔案監管范圍；但是，這些地方規定相似度很高，且多是在國家工商行政管理局頒布的《私營企業檔案管理暫行規定》（工商個字〔1993〕225號）基礎上做出的細微修改。不可否認，這些地方規定有助于擴充和細化非國有企業檔案監管范圍，但涵蓋面依然狹窄，缺少全方位的梳理，且大部分條款內容比較籠統，監管范圍仍不明確。此外，還有一些地方并未出臺相關規定，或出臺的規定并未涉及監管范圍，使得非國有企業檔案監管工作難以實現標準化和規范化。

（三）監管壓力持續增加

與國有檔案監管方式不同，非國有企業檔案監管難度更大。一方面，由于非國有企業生產經營的特殊性，其檔案工作不僅存在著“重經營，輕管理”的現象，其檔案形成與分布也相對比較分散。但隨著企業經營業務的調整和擴大，需監管的非國有企業檔案范圍和數量在不斷增加，而許多非國有企業并沒有健全的檔案管理機構。另一方面，非國有企業檔案所有權屬于企業，國家對非國有企業檔案監管必須留有“底線”，導致監管過程中“度”的把握更加困難。另外，檔案行政管理部門的監管對象主要為國有檔案，且以集中監管為主，若以同樣方式監管非國有企業檔案，不僅會突顯其不適應性，還會持續加大檔案行政管理部門的監管壓力。

五、非國有企業檔案監管方式的改進建議

《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，（國發〔2005〕3號）指出，允許非公資本進入壟斷行業、公共事業、國防科技、基礎設施等領域。該意見第三十一條提出：“改進政府對非公有制企業的監管方式”。由此可見，隨著非公資本在經濟領域的拓展，非國有企業的檔案構成日益復雜，原有監管方式必須做出相應調整，才能適應經濟和社會發展需要。

（一）完善相關法規制度：主動監管

依法管理檔案的前提是有法可依，實現監管方式由被動轉變為主動，關鍵在于改善立法的完備性與執法的可行性，使監管權限更明確，監管依據更充分。為此，有學者提出在相關法律法規中增加一個詳略得當的“非國有檔案受控目錄”[13]，該目錄包含的非國有企業檔案均屬監管對象。因此，檔案行政管理部門可以分行業、分系統制定切實可行的“受控目錄”，并根據目錄中的檔案范圍，了解本區域內非國有企業檔案的形成特點與分布規律。該方式以法規形式明確非國有企業檔案具體監管范圍，有助于實現主動監管。

另外，還有學者提出參考法國關于私人檔案監管的經驗，如《關于保護具有歷史價值和公共利益的私人檔案法令》，實行相應的登記制度。即非國有企業可依據相關規定主動向檔案行政管理部門申報登記受控目錄范圍內的檔案；也可由檔案行政管理部門依照規定，指令非國有企業辦理登記手續。登記制度法規化，可以明確非國有企業檔案的所有者、保管者、保管狀況和流動情況[14]，有助于檔案行政管理部門實現主動監管。

（二）明確具體監管范圍：細化監管

解決粗放監管問題的核心是明確對國家和社會具有保存價值的非國有企業檔案范圍。根據前文所述的國家和地方各項法規政策中關于非國有企業檔案管理的規定，結合《企業檔案工作規范》（DA/42-2009），進一步細化了非國有企業檔案監管范圍，可將其納入“受控目錄”或“登記制度”之中，具體如下：

1.生產管理類。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出要控制重點行業的碳排放，實行最嚴格的環境保護制度和建立食品藥品質量追溯制度；《生產安全事故檔案管理辦法》（安監總辦〔2008〕202號）和《生產安全事故報告和調查處理條例》（國令第493號）明確提出要確保事故檔案、事故調查材料的安全。表明以下生產管理類檔案可納入監管范圍。（1）能源管理：包括能源管理的規定、計劃、總結、請示、批復；能源消耗定額管理材料；節能工作方案、措施、總結。（2）質量管理：食品、藥品的產品質量檢測、化驗、試驗材料；質量異議處理、事故分析及處理材料，質量認證、檢查、評比材料。（3）環境保護：環境保護規劃、計劃、總結；環境保護制度、管理辦法；環保調查、監測、分析材料；環境影響評價書、環境污染防治措施、總結、報告。（4）安全生產：事故報告、調查分析及處理材料；安全生產、消防方面材料；重大故障分析和排除措施報告。

2.行政管理類。根據《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》（國家檔案局第9號令）第三條，1990年的《檔案法》實施辦法第十六條，以下行政管理類檔案可納入監管范圍。（1）行政事務：反映黨和國家領導人視察企業以及市、區（縣）主要領導參加企業重要會議、重大活動或到企業調研的檔案材料；中共領導人、國家領導人以及某一時期或某一地區著名歷史人物的題詞、指示、講話材料、手跡、手稿、來往書信、照片、錄音、錄像等。（2）對外工作：外國政要、世界知名人士參觀考察中形成的檔案；出訪考察、參加國際會議、簽訂的重要協議、接待來訪等外事活動材料，及出訪審批文件。

3.產品生產類。根據《安徽省民營企業檔案管理辦法》（皖檔聯發〔2007〕8號）《湖南省民營企業檔案管理暫行辦法》（湘檔發〔2006〕13號）《南京市檔案館接收檔案管理辦法》（寧政辦發〔2008〕115號）凌源市《檔案館收集檔案范圍實施細則》等地方規定，以下產品生產類檔案可納入監管范圍。具體要求如下：屬于該行業第一次生產或該行業領軍企業的產品檔案；能夠反映本地區發展面貌、地方特色、行業特點，具有代表性、典型性的企業產品檔案；發明、創造、技術革新成果、專利產品及獲省、部級以上名優（牌）產品稱號的證明副本或復印件；各種資質證書、產品合格證的復印件；填補國內外行業空白的新產品檔案，以及在國內屬于高新技術、先進設備和行業主導產品的檔案；我國獨有的傳統工藝檔案；對國家、社會產生重大影響，涉及國家榮譽、利益的有關發明創造檔案；其他對研究本地區經濟社會發展具有重要憑證或參考價值的檔案。

4.經營管理類。根據最新頒布的《會計檔案管理辦法》（財政部、國家檔案局令第79號）第六條，企業的會計檔案應全部納入監管范圍：會計憑證，包括原始憑證、記賬憑證；會計賬簿，包括總賬、明細賬、日記賬、固定資產卡片及其他輔助性賬簿；財務會計報告，包括月度、季度、半年度、年度財務會計報告；銀行存款余額調節表、銀行對賬單、納稅申報表、會計檔案移交清冊、會計檔案保管清冊、會計檔案銷毀清冊、會計檔案鑒定意見書。

5.其他類別。（1）科研開發：《關于國家科研計劃項目研究成果知識產權管理的若干規定》（國辦發〔2002〕30號）第一條、《中華人民共和國保守國際秘密法》第九條，提到的參與或承擔國家和省重大科研項目、重大建設項目（973計劃、863計劃等）的檔案；涉及國家秘密、國防安全、社會利益的科研項目材料。（2）職工管理：《企業職工檔案管理工作規定》（勞力字〔1992〕33號）第七條、《私營企業檔案管理暫行規定》（工商個字〔1993〕225號）第四條，提到的對國家和企業有特殊貢獻（勞動英雄、模范人物、知名人士等）的職工人事檔案；私營企業從業人員中縣級以上人大代表、政協委員及參加民主黨派、社會團體憑證的復印件。（3）項目建設：《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（DA/T28—2002）第八條，《全國檔案館設置原則和布局方案》第二條，分別提到的屬于“大中城市規劃區域”范圍內的重要建設項目檔案；屬于全國重點工程項目，重點引進項目的相關材料。

另外，涉及企業知識產權和信用管理的登記、注冊材料已由各級知識產權局、工商行政管理部門的分別監管。與法律事務相關的法院判決書、調解書等訴訟和仲裁文件，在案件、糾紛及公證事務等調查過程中形成的檔案已在各級人民法院和人民檢察院中保存。

（三）鼓勵社會力量參與：合作監管

隨著非國有企業數量的增多，檔案行政管理部門作為單一的監管主體，其集中監管壓力不斷上升。鑒于此，覃兆劌教授提出：“檔案行政管理部門在民營企業檔案管理問題上不可能變得更直接，民營企業檔案管理問題將更多地依靠自主發展和社會聯動。”[15]黃世喆、韋華認為，社會中介組織是國家與社會團體、個人之間的聯系中介和溝通管道，是維持社會穩定的“穩壓器”[16]。因而，分流檔案行政管理部門的部分監管職能，鼓勵社會力量參與監管成為新的監管方式。檔案行政管理部門可通過有限度地強制備案、定期或不定期抽查、聯合有關部門協調監督等方法，間接掌握這部分檔案的保存利用狀況。

這些利用的社會力量是以特有的社會服務功能在檔案行政管理部門與個人、企業間提供檔案事務服務并起到監督、溝通、協調作用的法人組織。主要包括兩大類，一是非盈利性組織，如中國檔案學會，以民間組織方式，通過業務交流、培訓，制定行業規范，進行非國有企業檔案管理指導。二是盈利性組織，如檔案外包服務機構，這些機構既可以在業務活動中貫徹有關法規標準，又可以向檔案行政管理部門反映非國有企業檔案工作的具體情況，成為檔案執法檢查與業務指導的有益補充。同時，這類社會機構行為依契約而產生，借助這些機構監管，有利于消除非國有企業對檔案行政管理部門的不信任感。

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F276

A

1672-3805(2016)04-0007-06

2016-06-10

蔡美波（1991-），男，中國人民大學信息資源管理學院碩士研究生，研究方向為檔案學。