國企改革2015：謹慎前行

邱銳

對中央和地方15萬家國有企業以及其數千萬職工來說，2015年最重要的事情莫過于國企改革總體方案落地。9月13日，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對外公布，標志著中國新一輪國企改革正式開始。

這篇被媒體稱為“國企改革頂層設計”的《指導意見》主要包括：分類推進國有企業改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導等內容。按照《指導意見》設定的最終目標，到2020年，國有企業改革重要領域和關鍵環節將形成更加符合社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

不過，縱觀2015年中國國企改革的各項進展，卻不難發現，上述目標的實現仍然任重道遠。一位不愿透露姓名的業內人士悲觀地告訴《鳳凰周刊》，新出臺的改革方案誠意不足、老調重彈，仍然沒有突破既得利益集團的封鎖。相對樂觀的人士則認為，國企改革目前僅僅畫了一個逗號，無論是企業內部的管理機制還是外部的監管機制，離改革目標都還有相當差距，仍需攻堅克難。

或許，這正體現了中國改革的一貫規律：“蹄急而步穩”，在改革的方向上是堅定的，在改革的推進上是穩健的，基本上不會出現跨度較大的激進式變化。

國企改革動作頗多

無論是政策層面還是人事調動層面，2015年國企改革動作都頗多。據陸媒統計，上海、遼寧、湖南、天津等22省區市已出臺《深化國資國企改革意見》。河北、陜西的改革意見已審議通過。

在中國社會科學院學部委員、工業經濟研究所原所長金碚看來，一系列政策全面體現了十八屆三中全會提出的國企改革思路。《指導意見》明確改革要堅持的五項原則：堅持和完善基本經濟制度；堅持社會主義市場經濟改革方向；堅持增強活力和強化監管相結合；堅持黨對國有企業的領導；堅持積極穩妥統籌推進，均為十八屆三中全會報告中對國企改革的要求。

民生證券研究院執行院長管清友在接受媒體采訪時認為，國企分類是《指導意見》中最為重要的內容，有助于各界厘清對不同類別國企職能的認知?！肮骖悋笪磥響摬皇峭耆袌龌?，甚至不是市場化的發展方向，而商業類應該完全市場化?！惫芮逵颜J為，如果國企分類能夠按照這樣的方向執行，未來的空間將非常大。

除了出臺文件，新一輪國企改革也為打破既得利益集團的利益格局付諸努力。部分國企掌門人和高管，因深厚的政治背景，早已在各自的領域形同獨立王國，于政商兩界翻手為云覆手為雨，成條塊分割之勢。為此，2015年中共中央第一輪巡視派出了13個巡視組，歷時兩個多月時間，巡視26家央企，近20名高管被查。據媒體統計，十八大以來，“老虎級”國企“一把手”有9人“落馬”。

大陸官媒2015年3月曾刊文稱，相比較前幾輪巡視，本輪正在進行的巡視中，把重點放在“為國企改革清障”上。巡視組除了找問題，還要對那些帶有普遍性、傾向性的問題深入剖析，并且為后續國企改革提供針對性的意見建議，倒逼改革。北京大學政府管理學院教授李成言此前在接受《鳳凰周刊》采訪時則直言：“現階段，中國改革進入深水區，必須靠反腐敗開路。央企改革最大的阻力來自于既得利益者，因此不去反腐就不能創造一個改革環境。”

與市場預期差距較大

國企改革很大程度上源于環境的倒逼。15萬家國企在2015年不僅沒能交出一份讓人滿意的成績單，甚至已經淪為拖累中國經濟發展的因素。2015年1-10月，國企利潤降幅達9.8%，比1-9月8.2%的降幅擴大了1.6個百分點。在同樣的宏觀經濟環境下，與其他類型企業相比，國企利潤增速已是多月領跌。例如，1-8月，集體企業和股份制企業的利潤總額同比分別下降0.3%和1.7%；私營企業實現利潤總額13319.4億元，同比增長了7.3%。

在這樣的背景下，投資者對中國經濟的信心明顯受創，所以更加渴望大力度、激進式、全局化的改革。但上述國企改革的種種措施所展現的，卻是一幅漸進式、中國化、試點型的改革圖卷，這和市場預期存在較大差距。

許多業內人士告訴《鳳凰周刊》，以《指導意見》為主的一系列文件，或許并沒有顯示出直面國企痼疾的勇氣，對于許多重大問題都采取了一種曖昧態度。一位不愿透露姓名的業內人士如此向《鳳凰周刊》形容：“文件中道理說的都正確，但沒有告訴大家如何執行”。

2015年1月1日施行的《關于深化中央管理企業負責人薪酬制度改革的意見》被媒體解讀為“限薪令”——實施后一般國企領導年薪不得超過60萬元。但早在2014年兩會期間，財政部部長樓繼偉就曾暗示該政策落實的難度：“三中全會要求，國企、事業單位要去行政化，國企領導人要職業經理人化。薪酬如果按照職業經理人來說，現在國企的薪酬是偏低的，如果按照行政官員來說，他們是偏高的。我想這事兒挺難，我一邊學三中全會，一邊就挺為國資委發愁的，他們牽頭，怎么搞？”

另一個問題在于如何進行國企產權改革。據國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁測算，2015-2024年，如果每年僅對代表國有部門產出5%的國企進行實質性的產權改革，可以使GDP增速平均每年提高0.33個百分點；如果加大改革力度，每年對代表國有部門產出10%的國企進行改革，就可以使GDP增速平均每年提高0.47個百分點。

產權改革一條重要路徑是，通過混合所有制改革將現有的國有企業逐步轉向真正具有市場化機制的企業。9月23日印發的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》明確關注“混合所有制改革”。但該《意見》并沒有給出一系列問題的答案：混合所有制允許民營資本介入，指繼續保持國有企業壟斷地位，然后民營企業可以分一杯羹，還是徹底消除國有企業的優勢地位？混合所有制企業是否需要接受審計署審計？混合所有制企業高管的身份應當如何管理等。

《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》的出臺，還加劇了民營資本的擔憂。優品金融研究所研究員柳成杰表示，之所以說目前在混合所有制改革方面進展有限，究其原因是許多國企本身害怕被扣上“造成國有資產流失”的帽子，民間資本也擔心被認為是“侵吞國有資產”。因而造成各方對混改疑慮的根本原因，就在于產權保護沒有得到保障。

更大的問題在于如何建立現代企業制度。早在1993年，國家就提出國企改革的主要目標是政企分開，建立現代企業制度。從2004年起，開始在中央企業開展建立規范董事會試點工作，但直到2014年年底，國資委監管的112家央企中，董事會試點企業也僅僅74家，尚有近50家未向公司制轉變。

2015年，《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》特別強調：“確保黨的領導、黨的建設在國有企業改革中得到體現和加強。要堅持黨管干部原則，建立適應現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制。要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。”國有資產監督管理委員會主任張毅在發布的官方公告中也稱，在深化國有企業改革中，黨的領導只能加強，不能削弱。“如何處理黨管干部和職業經理人的關系？黨的領導體現在治理結構里面到底指的是什么？這內容并沒有得到細化?！苯痦照f。

在金碚看來，改革方案的種種問題源于一個根本性的問題到現在都沒有明確——國企的性質是什么？是一般企業還是特殊企業？“如果國有企業是普通的企業，那其唯一的目標就是盈利，改革的方式就是放開市場，政府少管，完全按照公司法來運作，國家沒有必要有針對國有企業的特殊制度和政策安排。如果國有企業是特殊企業，那就要明確其特殊的方面以及應當發揮的特殊作用，權衡其一般性與特殊性。但是這個根本性的問題現在的理論認識還不很清晰?！眹鴦赵簢Y委宣傳局局長、新聞中心主任盧衛東也坦承：《指導意見》提出的主要目標、基本原則等都非常明確，但是涉及國企改革的定位、路徑等方面還存在著各種不同的看法，因此統一思想、凝聚共識的任務，依然非常艱巨。