保障性住房存在問題及其對策的研究綜述

彭園媛

[摘要]住房保障作為人民群眾最關注的民生問題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機構的設置，強化住房保障工作的實施，切實解決中低收入群體住房困難。文章從宏觀層面政策制定方面到微觀層面建設管理執行方面來探討保障性住房現存問題。保障性住房建設是一個長期需要落實的政策，不可能通過一次運動型的整頓就一步到位，所以需要我們中央政府的規劃保障性住房的發展規劃，需要地方政府積極響應配合，以及需要市場主體的積極參與，使保障性住房這一公共品發揮其最大效能。

[關鍵詞]保障性住房；宏觀層面；微觀層面；文獻綜述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607019

《世界人權宣言》第二十五條規定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。”保障性住房工程是關系民生的大工程，但是由于發展的速度快，時間短，導致中央與地方政府配合之間有孔隙；保障性住房的建設、管理存在著漏洞，亟須政府健全法律法規，把握市場的宏觀指導，微觀調控，調動地方政府的積極性。

1宏觀層面

保障性住房的相關政策指令由政府所制訂，其中中央政府主管宏觀調控，地方政府處理微觀事務，看似天衣無縫的配合，但是由于信息的不對稱以及財權事權的分配不均，在政策制定的同時必須考慮到中央政府與地方政府這對關系；政府的經濟職能之一就是提供公共物品，但是過多的財政投入會加重政府的財政負擔，導致其他財政支出量變少，而市場的進入可以解決保障性住房的融資問題，但是如何控制政府和市場的參與度就是我們需要深入研究的內容。

11政府與市場的關系

由于保障性住房是準公共用品，必須確立以政府為主導，不然會出現“搭便車”等不公平的社會問題，一大部分學者認為保障性住房對商品房的影響對政府建立保障性住房的福利性更高。[1]但這并不意味著，凡是（準）公共產品，只要是政府來配置資源，效率就一定會高，[5]外國經濟學家斯蒂格利茨指出的，“不要忘記政府同私人市場一樣是有缺陷的，政府并不是某種具有良好意愿的計算機，總能夠作出對社會有益的無私決策”。[2]在此情形下，大部分學者都認同對于公共物品的提供方面，不單單是政府職責，對于保障性住房問題上必須依靠遵循政府的指導，但不能完全依賴政府，需要社會市場來一起協同建筑，并在政府和市場之間尋求一個平衡點，這就是現在保障性住房建設的關鍵。通過多元中心理論指導了我國保障性住房問題研究，將保障住房的供給模式引導為政府、市場（私人部門）、社會（非營利組織、第三部門）共同治理的多中心模式。[3]

12中央與地方博弈治理關系

121中央與地方配合

2011年提出全國城鎮保障性住房覆蓋率要在“十二五”末達到20%以上，卻未明確強調要達到一個整體的效果，如何去做一個可以考核保障性住房質量水平的測評。中央與地方兩級政府在保障性住房政策上體現出了不同的價值選擇：中央政府表達的是一種集體理性，通常表現為一種宏觀調控者的角色，需要更多考慮的是保障性住房政策的公平要素；相比之下，地方政府一般是從市（縣）個體理性出發來決定自身的價值取向，由此產生地方的變通性策略。由于中央與地方之間缺乏溝通，現有的保障性住房政策網絡是封閉的，不開放效率不高的。這就需要橫向組織和縱向組織都要加強信息的公開度，實現資源信息的共享，使得系統內部不管是政策還是信息都得到暢通。同時中央政府也可以使用績效評價機制來激勵和督促地方政府的供給情況，減少地方政府的尋租行為。

122地方政府政策

我國現行的財政分配制度導致地方政府和中央政府對保障性住房供給存在事權與財權的不對等現象。地方收入占財政總收入的比重由1990 年的 662%下降到 2006 年的 472%，而地方財政支出占總支出的比重由 1990 年的 674%提高到2006 年的 753%。事權和財權不對稱性導致了地方政府資金不足，地方政府只有依賴出讓獲得資金。[4]同時中央安排保障性住房就是直接通過下達數量，包括撥款，建設數量等并沒有對地方進行有效的考察，城市保障性住房項目其實是中央“請客”地方“埋單”的政府行為。2010年地方保障性住房支出是中央的5倍；2011—2013年地方保障性住房支出基本維持在中央的10倍。地方在沒有充足的財政保障的情況下，容易造成靠招、拍、掛更多的城市土地進行資金平衡，會降低保障性住房地塊的機會成本，遂將保障房項目集中安排在地價相對較低的城市偏遠地區，民生需求讓位于經濟利益。

2微觀層面

從國際發展趨勢上來看，圍繞政府和保障性住房市場的討論已經從政府是否應該對住房保障承擔責任，轉移到政府如何更為有效地推進保障性住房建設。[5]在微觀層次中我們應該著重關注如何建設好保障性住房，如何管理好保障性住房。

21建設問題

211建設前期——融資問題

保障性住房地融資問題，部分學者認為單純地依靠政府的財政資助不足以更好的建設保障性住房，應該公共資本和私營資本相結合，創新融資新渠道。

我國吸收私營資本采取金融手段認為，在一般情況下，一是通過稅收優惠或者稅收返還政策來鼓勵私人企業開發和經營保障性住房建設的積極性；二是通過金融貸款過程中的利息補貼和信用評級過程的增信擔保手段來撬動金融機構的貸款積極性。[11]

有許多學者也認同這兩種措施提出了具體的解決方案：PPP（Pubic-Private Partnership）融資模式以及保險資金的BOT模式，信托投資基金REITs模式。有學者提出新的觀點，保障性住房利用REITs、PPP等方式融資不易實現，往往受制于私人投資者獲利追求得不到滿足。但是筆者認為雖然以上的融資方式可能不能帶來巨大收益，但是收益與風險是呈正相關，有多大的風險就會有多大的收益，其穩定性很適合長期投資而不是好大收益投機的人群。[6]

雖然以上融資操作的一系列法規和指導方針都尚未形成體系，而且政府制定資金準入規則的不完善，使得資金進入保障性住房舉步維艱，但是只要政府加快制定金融市場進入保障性住房的準則，擴大保障性住房融資渠道，加強政府部門對融資動向的監管，就能很好的為保障性住房進行融資。

212建設后期——標準制定

如何建立分階段、多層次的保障性住房體系，是在建設后期政府應該如何進行規劃，如何保障民生直接的表現。保障性住房的標準制定是最貼緊保障性住房建設落實過程的，也是被保障人群最關心最符合其日常的問題。

一是建設數量，我國收入結構并未形成橄欖球的合理結構，而是表現為中低收入者所占比例很大的金字塔的結構，保障性住房作為一個社會福利的準公共產品更應該精準定位，以居住弱勢群體作為保障對象；保障性住房的需求主要由居住弱勢群體的比例決定，其得出的結論是新建城鎮住房中保障性住房建設比例應不低于25%，因地制宜，合理確定經濟適用房和廉租房在保障性住房中的建設比例。[7]我國既無必要也無能力采取普惠模式來供應保障性住房，堅持市場對資源配置的基礎性作用，將保障性住房作為對住房市場機制的補充，不應刻板照搬新加坡模式。

二是建設選址，住房選址工作具有很強的不可逆性，保障性住房供給的“空間失配”往往是造成無效供給的主要原因，所以地方政府在選址的過程中就應該慎重考慮，而不是為了完成任務而快速的完成。有外國學者重點研究了分散性保障性住房住戶的滿意度，認為由于現實性和政策性轉向，建設大型集聚的保障性住房社區的做法不可取；同時住房如何選址也存在著重重困難。

現階段，我國保障性住房選址過偏、集中建設、周邊配套設施不完善問題尤為突出。像保障性住房發展得比較好的一些國家，如新加坡組屋，對于保障性住房在交通條件較好的地段進行選址建設。[8]

我國學者也依據我國不同城市的具體情況，提出了一些建設選址的建議：通過對南京市的個案分析，學者通過建立選址理性綜合評價模型，證明出交通便利是對保障性住房選址決策影響最大的因素；從建設保障性住房的可行性而言，在地鐵或公交站首末幾個站點，地價相對便宜，又可以建設高層高密度的住宅區，在步行10～15分鐘的地段選址，既能方便居民的出行，又可以在建設成本和通行成本上實現平衡；[9]大部分學者是從保障性住房選擇便利建設地址的角度考慮，也有學者是用保障性住房來帶動選址地點發展的角度來考慮：構想形成“建設與經營相結合，以經營促建設，住房與周邊相結合，以周邊養住房”的整體思路，重視開發利用保障性住房周邊價值。[6]

保障性住房社區是可以帶動該地區的經濟發展的，但是過于集中可能會導致社會問題，所以政府在規劃時得注意建設規模問題，回購一個城市中心的老舊房進行重新改造或者是在新興工業區進行分散建設，分散城市建設社區，并且在建設后加強管理，提供給住戶便利的交通環境，就業機會和居住環境，真正實現保障性住房這一便民工程。

22管理問題

我國保障性住房管理工作沒有一個集中的機構進行管理，我國保障性住房的用地出讓由國土部門每年按照計劃推出，保障性住房的建設由建設部門執行，而房屋的管理則由房屋管理部門負責，中低收入家庭的資格審查又由民政部門以及街道辦事處（居委會）等來完成，另外還需要稅務等其他部門支持與合作。[10]在保障性住房整個系統工程中，部門與部門之間就像是一盤散沙，溝通交流的不順暢導致效用和效能低下，需要對各級政府以及各級行政機構進行準確的權責明確，加強系統內部的信息通暢。我們國家可以學習新加坡政府設置了建屋管理局（HDB），將保障性住房的相關事宜全權交給建屋管理局負責，形成統一規劃、建造、分配和管理的集權式運作模式。[11]

一是保障性住房住戶進入問題，在保障性住房進入的過程中存在以下問題：收入標準確定合理性不足；面積標準確定合理性不足；戶籍限制；在審核過程中，受保障對象申報信息甄別難同時又缺乏有效的懲處機制。數據分析大約有30%～40%家庭的住房不能滿足基本居住需求；從住房支付能力來看，大約有25%～30%的家庭住房支付能力不足。[12]同時由于每個地區的經濟狀況、經濟水平的不同，所以在制定準入標準時要因地制宜，具體情況具體分析，而且低收入群體也應該被劃分為不同層次進行不同層次的保障性住房的分配。

二是日常社區管理，保障性住房管理機制問題中最突出的問題就是多人管理同時又無人管理。現在我國保障性住房普遍存在的問題：小區業委會權重責輕，擾亂了正常的管理秩序。由于原來的成分復雜，安居房、解困房、經濟房、廉租房甚至轉賣的二手房等多種產品混合在一起，業權分散，政府的話語權不多，加上目前我國相關法律不健全，對業委會行為約束少而賦予的權力過大，為部分業委會的不規范運作留下了空子，擾亂了正常的管理秩序。并且現有《物業管理條例》不完全適用于保障性住房小區的物業；保障性住房物業管理的財政缺口；[13]小區住戶對社區管理的滿意度遠遠低于規定水平。[14]

三是保障性住房住戶退出機制問題，有學者對常德市179戶受保家庭進行有關保障性住房退出調查，退出意愿表中有三類選擇：“只要達到收入退出標準就退出”、“到時候再說”和“不退”，分別占比376%、412%、165%，[15]基于調查數據可以看出大部分保障戶對于退出是模棱兩可的態度，一方面知道政策安排，另一方面由于自身利益又對退出的行為決策猶豫不決，民眾所采取的不作為的態度，這與政府的政策不明確和獎懲機制不健全有著非常大的關系。另外在退出機制中都出現了不同程度的利用政策漏洞和監管不力違規出租的現象，無人監管和退出機制的不健全所導致。一部分學者認為保障性住房作為一個公共物品，應該保持其公益性而不是為謀私人利益，但是有另外一些學者從資源配置效益最大化，考慮了保障性住房的流通問題：在制定保障房申購和流通等方面的制度時，不應該完全禁止保障性住房流通，而應對保障房的流通加以限制，明確指出保障房在市場流通的前提條件，規定流通和轉租時的收益分配和收益率，對申請人再次申請保障房進行限制等，以營造健康、流暢的保障房交易市場，既杜絕投機牟利行為，又讓申請者根據情況退出保障房，將資源讓給其他居民。[11]如何完善保障性住房的退出機制，如何科學的解決出租問題很值得深入研究。

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