治理高校教育政策執行性腐敗新探究

許枝

[摘要]隨著我國高校進入持續快速發展階段，高校腐敗案件也呈現多發態勢，成為我國教育領域腐敗的重災區。雖然國家近十年來出臺了很多關于治理和預防教育腐敗的文件，但高校的教育腐敗問題一直不容樂觀。尤其是具有較高隱蔽性和復雜性的教育政策執行性腐敗，為了更好地治理高校教育政策執行性腐敗，我們有必要對高校教育政策執行分類。依據路徑依賴理論，可以將高校教育政策分為支持型的、對策型的、創制型的以及擱置型的四類高校教育政策執行。針對上述分類情況，我們提出兩條有效治理高校教育政策執行性腐敗的措施：一是在制定教育政策時，高校要充分考慮到教育政策與自身制度背景的嵌和性；二是充分發揮高校紀檢監察機關的職能作用。

[關鍵詞]高校；教育政策；執行性腐敗

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607198

進入21世紀以來，我國高校進入了持續快速發展階段。隨著高校辦學資金投入的激增，高校數量和規模逐漸擴大，高校內部管理仍然保持舊的封閉運行模式，腐敗防治不力的弊端逐步暴露出來。近年來高校腐敗案件更是呈現多發態勢，成為我國教育領域腐敗的重災區，尤其在基建、采購、招生等方面時有腐敗案件曝光，引發了學界對高校反腐論題的持續關注。高校腐敗既侵吞公共資源，降低辦學效率，也嚴重侵蝕高校作為教書育人和科學研究神圣殿堂的聲譽，同時也會給青年學子造成負面影響。雖然國家近十年來出臺了很多關于治理和預防教育腐敗的文件，如《教育部直屬高等學校黨的紀律檢查工作暫行規定》（教育部黨組，2004）、《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（中紀委、教育部、監察部，2008）、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（中共中央新修訂，2010）、《教育部機關和直屬單位建立健全懲治和預防腐敗體系實施辦法》、《中共教育部黨組關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》（教育部黨組，2014）、《教育部機關直屬企事業單位紀檢監察組織建設辦法》等，但高校的教育腐敗問題一直不容樂觀，尤其是具有較高隱蔽性和復雜性的教育政策執行性腐敗。在構建和諧社會的進程中，許多旨在對社會價值作公正調節的高等教育政策難以收到預期效果，究其原因就在于政策執行不利。其中，執行性腐敗是構成執行不利的重要原因。

1高校教育政策執行及腐敗的實質

執行力是衡量政策的重要標準。所謂高校教育政策執行就是將現有的高校教育政策貫徹執行下去，轉化為實際的高校教育目標成果的過程。在高校反腐倡廉制度建設中，教育政策執行顯得尤為重要，它是教育政策的延續，也是政策本身的要求。政策制定以后不去執行或執行不力，就失去了政策的價值和意義，更無從談起監督查處。到位的執行，可以在執行的過程中鞏固、優化政策。反之，執行的效果不好，不僅達不到目標，反而會引起人們對政策正確性的懷疑。因此，應充分認識到教育政策執行在高校反腐倡廉制度建設中的重要意義。

高校教育政策過程本質上是選擇行動計劃，再采取行動的過程。教育政策執行就是將教育政策理想轉化為教育現實效果的活動，在理想與現實之間就留下了執行活動具體操作的空間，這就構成教育政策執行性腐敗發生的機會空間。從政策實施理論的角度來看，高校教育政策目標的制定與執行之間并非一條坦途，存在多種使政策意圖被歪曲的機會，執行性腐敗的機會也包含在政策歪曲的機會之中。高校教育政策歪曲的方式大致包括四類：一是替換性執行。教育政策執行者通過制定與上級政策相違背的實施方案從而使既有政策變相作廢，使原本服務于公共利益的政策在實施過程中成為謀取私利的工具；二是選擇性執行。一項教育政策的總體目標在執行過程中往往可以分解為多個子目標，高校教育政策執行者可以通過選擇執行對自身有利的或者避免執行對自身利益有損的子目標，從而使私人利益增加或者不受損失；三是象征性執行。即表面上擺出執行姿態而實際不執行或執行力度不夠，往往與行政不作為緊密聯系，或者延遲執行從而使原有教育政策喪失最佳實施機會；四是附加性執行。教育政策執行者在原有政策目標之中追加進一些其他內容，從而使政策執行在實現原有目標的過程中又附加進一些私人利益，這也是我國高校教育政策執行過程中的常見現象。

拋開教育決策階段所形成的政策方案的合理性，教育政策執行過程中的腐敗就是對原有以公共利益為導向的政策方案的破壞，是公共性目標向私人性目標的偏進。正因為存在上述多種政策歪曲現象所以才為教育政策執行過程中的腐敗行為留下了空間，而執行性腐敗的危害最終也體現于教育政策目標無法有效實現上來。因此，教育政策執行性腐敗的實質就在于利用變更教育政策目標的機會實現私人利益。無論是替換性執行、選擇性執行、象征性執行或者附加性執行其發生作用的機理最終都落實到教育政策目標的變更上，使原有高校教育政策對社會價值的分配從屬于私人利益的不正當增長。變更政策目標是執行腐敗的基本動作，也構成執行性腐敗治理的瞄準對象。為了更好地治理高校教育政策執行性腐敗，我們有必要對高校教育政策執行分類。

2依據路徑依賴對高校教育政策執行分類

對于高校教育政策的執行而言，路徑依賴理論也存在著非常重要的啟示，那就是任何一項政策都并非處于“真空”之中，先前存續下來的制度、傳統規范等因素不可避免地會對個人的行為產生影響。猶如物理世界中運動著的物體受摩擦力的影響，運動的狀態會發生改變一樣，嵌入在制度背景中運行的高校教育政策，也將受到制度背景所提供的規范或激勵的影響，改變了其本來的執行面貌。根據不同的嵌入關系，制度背景對高校教育政策執行的影響是不一樣的。

21支持型的高校教育政策執行

支持型的高校教育政策執行描述的是這樣一種公共政策的執行情況，這種教育公共政策與制度背景存在著規則上的一致性，如同時鼓勵或禁止產生某種行為。在這種情況下，高校教育政策與制度背景相互支持，相互強化，教育政策執行容易取得“好風憑借力，送我上青云”般的效果，故而稱之為“支持型”的教育政策執行。高校教育政策與制度背景之間規則取向一致，意味著個體的行為會受到兩股力量的一致制約，個體遵守教育政策要求的選擇將會受到先前的規則或規范的強化。特別是當這些規則取向已經受到廣泛的認可和遵循時，政策過程中的行動主體就很容易認同既有的教育政策，高校教育政策在執行過程中就不會遇到特別的阻力，執行的成本將會大大降低。這種政策可謂是順應了廣大師生的訴求，不僅有很高的正當性，而且這類政策的執行往往極易取得成功。支持型的教育政策執行所蘊含的意義是，高校教育政策制定者或立法者在制定公共教育政策或立法以推動高等教育事業發展的過程中，需要不斷地聽取民意，回應社會的公共訴求，并充分考慮到自身歷史文化傳統的影響，以及考慮個體行為的真實狀況。因此，制定順應民意訴求的高校教育政策，是教育政策執行得以成功的首要條件。當然，這只是一種理想狀況，當高校教育政策制定者或立法者認為有必要推出違背民意訴求或民間傳統的政策時，其他類型的教育政策執行活動就會出現。

22對策型的高校教育政策執行

所謂對策型的高校教育政策執行，指的是當高校教育政策與其制度背景在規則取向上存在不一致時所發生的執行類型。在這種情況下，個人的行為由于受到自身制度背景規范約束的影響，往往偏離于特定教育政策的要求，教育政策在執行的時候，會受到很多的阻力。比較輕的情況是，教育政策得到變通地處理，高校教育政策執行會發生扭曲。在嚴重的情況下，教育政策會受到抵觸，教育政策活動主體不認同甚至會產生非議，教育政策很難貫徹下去，高校教育政策執行活動只有擱淺。總之，教育政策執行受阻的程度取決于兩種不同取向的規則，綜合作用于個體行為成本——利益分配后的狀況。

與支持型的高校教育政策執行相比，政策執行產生阻滯的原因基本上都源于高校教育政策與更廣泛的制度背景之間的沖突。高校制度背景與教育政策提供了大致相當程度的激勵。對于處在轉型中的高校來說，對策型的教育政策執行可能是在實際中經常遇到的情況。因為制度背景不僅包括了所有的正式制度或規范體系，而且還包括了大量的非正式制度或規范體系。轉型高校的典型特征的制度或規范體系轉軌，以及由此帶來的高校教育新舊制度或規范體系之間的沖突，進步的教育訴求與傳統的慣性在這里發生激烈的碰撞，高校的個體也處在矛盾之中，甚至是多重人格之中，教育新舊制度或規范體系之間缺乏有效銜接，也會為處在矛盾或分裂狀況中的個人提供很多的可乘之機，這為高校教育政策執行增添了太多的變數，很難形成一致的有效行動。

23創制型的高校教育政策執行

高校教育制度背景與高校教育政策的激勵相佐，既給了行動主體矛盾的處境，也給予了其更多的選擇空間，特別是當制度背景所提供的激勵也具有很高的合法性或正當性的時候。行動主體可以在不同規則之中游走，選擇能夠使自身利益或目標最大化的規則作為行動的依據。只有當教育政策所帶來的激勵強于制度背景的激勵，或者超出了制度背景的范圍，行動主體接受或認同教育政策的可能性才會增加。這種類型的高校教育政策執行可以稱之為“創制型”的高校教育政策執行，表現為新的教育政策取代傳統制度背景，成為此一教育領域新的行動規范。這種情形容易出現在一些新興領域，在這些教育領域往往缺乏有效的制度規范。在這種情況下，對個體行為起作用的似乎只有特定的教育政策。然而在現實中，純粹意義上的教育制度真空并不存在，即使是在高校轉型過程中出現的新興領域也是如此。也許活動的領域是嶄新的，遇到的教育問題也可能是前所未有的，但行動者并非是一個“新”人，行動者早已是一個“社會化”了的個體。這種“社會化”了的個體會運用他（或她）早已習得的教育規范或認知，去進行判斷與選擇。也就是說，高校其他領域的制度背景會隨著行動者的活動“溢進”新的領域發生作用。創制型高校教育政策執行的意義在于，當有必要制定與傳統教育制度或習俗相抵觸的高校教育政策或法律時，要使這種教育政策或法律能夠貫徹下去，沉淀為高校生活的“制度事實”，那么它所能提供的激勵就一定要強于或超出傳統教育制度背景的激勵程度或范圍。對于轉型中的高校教育政策制定者或立法者而言，這是一個非常重要的啟示。推動高校轉型的過程，是一個不斷地用新的教育制度或規范體系取代舊的教育制度或規范體系的過程，因此高校轉型過程的成功與否，依賴于大量的創制型高校教育政策執行。

24擱置型的高校教育政策執行

當然，并非所有的教育政策都能夠在激勵方面壓倒教育制度背景。制度的慣性有時是如此強大，在短時間內可能根本無法改變，這時當教育政策與它相沖突時，就會出現第四種類型的執行情形——“擱置型”的教育政策執行。教育政策受到太多的抵觸，無法貫徹，只能擱置在那里。這種情況是高校教育政策制定者或立法者所不愿看到的，也是公眾不愿看到的。對于前者來說，“良好”的教育政策意圖不能被理解或接受，浪費了他們的“良苦用心”；對于后者來說，所制定出來的教育政策不符合既定的期待，浪費了大量的教育公共資源。教育政策之所以被“擱置”，存在著多種原因。也許是教育政策推出的時機不對，廣大師生的心理或價值觀沒有做出相應的轉型；也許是教育政策本身雖然出于良善的意圖，但卻與高校基本的制度或規范體系相矛盾；或者是沒有考慮特殊的高校的實際情況。

3有效治理高校教育政策執行性腐敗的措施

31在制定教育政策時，高校要充分考慮到教育政策與自身制度背景的嵌和性

在教育制度背景沒有被充分考慮的情況下，如果教育政策在制定的過程中，有著充分的合法性，并且具備了各種執行的條件，則教育政策就會“自動”地得到執行，教育政策不會被變通或扭曲。這種類型的高校教育政策執行，只需要考慮標準的作業程序和組織充分的實施資源。在對高校教育政策的研究文獻中，早期的多數教育決策者對教育政策執行都會持有這種類似的模糊看法，這也是導致教育政策執行成為教育政策研究“缺失的一環”的重要原因之一。然而，一旦將高校教育政策執行嵌于其制定背景之中的時候，就會發現教育政策及其執行方案在激勵結構上與其自身的制度背景的相容關系決定著教育政策執行的實際狀況，教育政策執行的順利程度與激勵結構的相容程度成正比。對于教育政策的制定者和執行者而言，教育制度背景與教育政策之間的規則嵌入性關系說明，背負高校教育政策執行任務的執行主體，以及作為教育政策施受對象的目標群體，他們都并非如靜止的物體那樣，行為的動力只受到來自教育政策本身的推動。不僅如此，作為經過充分社會化而成長起來的社會人，在成長的過程中早已被各種正式或非正式的規范（包括傳統、習俗等）所“教化”，因而都具有各自不同的價值取向和行動規范。因此，設計教育政策執行的方案時，要充分意識到這種制度背景可能產生的影響。根據上文的分析，我們大致可以得出如下兩個重要的命題。

命題1：高校教育政策本身與制度背景之間的嵌入性，會對教育政策執行產生影響。教育政策與制度背景之間的規則嵌入性，不僅體現在目標方面，也體現在手段方面。如果教育政策與制度背景之間的規則嵌入性關系出現不一致或沖突，形成了不同的激勵結構，將會給教育政策執行帶來許多困難，增加教育政策執行的成本和阻力，帶來意想不到的后果。反之，教育政策執行將會極易取得成功。此一命題的合理推論就是，高等教育政策制定過程的民主化程度與教育政策執行之間存在著相關關系。當民主化程度越高，教育政策執行就越順利；民主化程度越低，教育政策執行遇到的阻力就越大。其中的原因在于，民主而開放的教育政策制定或立法過程，能夠充分地吸收民意的訴求，從而能夠有效地吸納或充分地考慮制度背景中所包含的價值或規則體系。所制定出來的教育政策與制度背景之間在激勵結構上就具有一致性，因此政策執行的過程就會受到制度背景的支持，既定的高校教育政策很容易得到有效的貫徹。

命題2：當教育政策與制度背景之間的規則嵌入不一致時，教育政策執行的有效性取決于教育政策與制度背景之間的激勵權衡。制度背景在教育政策執行過程中，提供了與教育政策本身相反的激勵，這無疑會對政策執行產生干擾。雖然這種干擾程度受制于一些較為復雜的因素，如目標群體的行為能力或組織能力等，但制度背景所提供的激勵卻是行為的根本動力，因此制度背景的激勵程度具有重要意義。當激勵程度過高時，行為者也會在不考慮其他因素的情況下采取行動。在這種情況下，如果要使既定的教育政策能夠執行下去，那么教育政策制定者就必須設計出一種新的激勵結構，使之能夠強于或超出制度背景的激勵程度或范圍。

32充分發揮高校紀檢監察機關的職能作用

高校紀檢監察機關在推進反腐倡廉制度建設中承擔著不可替代的重要職責。在學校黨委和上級紀檢機關領導部署下，既要出謀劃策當好參謀助手，又要身體力行做好組織協調，同時還要沖鋒陷陣抓好督促檢查和糾錯問責工作。可以說責任重大、要求很高、任務繁重。但目前高校紀檢監察機關存在很多問題，其中最顯著的是機構地位不高、獨立性不強、權威性不夠，嚴重削弱了監督力度。在高校的監督和管理上，高校一般為雙重管理，在雙重管理的體制下，高校內部的監管往往顯得有些無奈和無力。高校的紀檢監察機構，往往是受同級制約的多，受上級直接指導的少，在反腐敗中不能放手開展工作。要高校內部的紀檢監察機關來實現對同級黨政的真正意義上的、切實有效的監督是不現實的，也是不太可能的。

為了強化高校紀檢監察機構的監督權威，地方黨委應該把高校的紀律檢查機構設置為自身的派出機構，讓其在組織上從行政機關獨立出來，不再隸屬于行政部門的領導，并提高其地位，使之與同級監控對象地位平等，適當擴大紀檢監察機關的監督制約范圍和權限，賦予其對同級黨委、校黨委重大決策的參與權、建議權、批評權，對重要干部任免的提議權、考核權、彈劾權和質詢權。其次，獨立出來的監察機關實行自上而下的垂直領導，下級監察部門只受上級監察部門的領導指揮，人事任免由上級監察機關負責。最后，經濟獨立，不受行政機關約束，保證紀檢監察部門實行懲處和監督職能的獨立性。

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