我國全民健身的政府服務(wù)及其評(píng)價(jià)分析

楊誠　蔣志華

[摘要]完善全民健身制度、建設(shè)體育公共設(shè)施、開展全民健身活動(dòng)和提供健身指導(dǎo)服務(wù)，是政府全民健身基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容。可從政府服務(wù)維度、居民滿意維度和服務(wù)效果維度三個(gè)方面，對(duì)全民健身的政府基本公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)時(shí)要體現(xiàn)政府全民健身基本公共服務(wù)的全民性和政府性，注意數(shù)據(jù)選擇和統(tǒng)計(jì)口徑。

[關(guān)鍵詞]全民健身；政府服務(wù)；績效評(píng)價(jià)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607167

全民健身作為增強(qiáng)人民體質(zhì)的一項(xiàng)基本制度安排，國家要求把推行全民健身計(jì)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃。全民健身作為社會(huì)公益事業(yè)，是各級(jí)政府為人民群眾提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，成為了國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的重要任務(wù)之一。

1我國全民健身的政府基本公共服務(wù)

《全民健身?xiàng)l例》明確規(guī)定，公民有依法參加全民健身活動(dòng)的權(quán)利，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法保障公民參加全民健身活動(dòng)的權(quán)利。全民健身作為人民群眾生存和發(fā)展的基本需求之一，政府及其他公共部門有為其提供基本公共服務(wù)的義務(wù)。但僅僅依靠政府的力量是難以保障全民健身計(jì)劃的實(shí)施和完成，也無法滿足廣大城鄉(xiāng)居民的多樣化健身需求的，因此在數(shù)十年的全民健身工作開展過程中，各地逐步形成并完善了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的工作格局。

從國務(wù)院頒布實(shí)施的《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃綱要》和《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》等的規(guī)定來看，政府在全民健身事業(yè)方面所要提供的基本公共服務(wù)應(yīng)包括以下方面：

第一，完善全民健身制度。《全民健身?xiàng)l例》提出，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院制訂全民健身計(jì)劃，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定本行政區(qū)域的全民健身實(shí)施計(jì)劃；國家支持、鼓勵(lì)、推動(dòng)與人民群眾生活水平相適應(yīng)的體育消費(fèi)以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；國家支持、鼓勵(lì)、推動(dòng)與人民群眾生活水平相適應(yīng)的體育消費(fèi)以及體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；國家鼓勵(lì)對(duì)全民健身事業(yè)提供捐贈(zèng)和贊助，自然人、法人或者其他組織對(duì)全民健身事業(yè)提供捐贈(zèng)的，依法享受稅收優(yōu)惠；對(duì)在發(fā)展全民健身事業(yè)中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)；國家鼓勵(lì)全民健身活動(dòng)組織者和健身場所管理者依法投保有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)，國家鼓勵(lì)參加全民健身活動(dòng)的公民依法投保意外傷害保險(xiǎn)[1]等。可見，全民健身規(guī)劃和計(jì)劃、體育消費(fèi)激勵(lì)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全民健身捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠、全民健身活動(dòng)保險(xiǎn)等這些政策的制定，自然是政府服務(wù)全民健身事業(yè)的應(yīng)盡職責(zé)。

第二，建設(shè)公共體育設(shè)施。健身場地、健身器材等是全民健身的基本保障條件，《全民健身?xiàng)l例》要求有計(jì)劃地健身公共體育設(shè)施，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入。[1]《全民健身計(jì)劃綱要》提出體育場地設(shè)施建設(shè)要納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，落實(shí)國家關(guān)于城市公共體育設(shè)施用地定額和學(xué)校體育場地設(shè)施的規(guī)定。[2]《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》則更加明確到2015年全國各類體育場地達(dá)到120萬個(gè)以上，人均體育場地面積達(dá)到15平方米以上；市（地）、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）普遍建有體育場地，配有體育健身設(shè)施。50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有“全民健身活動(dòng)中心”；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實(shí)用的體育健身設(shè)施；有條件的公園、綠地、廣場建有體育健身設(shè)施。[3]利用財(cái)政投入以及體育彩票公益金收入、社會(huì)捐贈(zèng)，規(guī)劃和建設(shè)公共體育設(shè)施，這是政府全民健身基本公共服務(wù)的重要任務(wù)。此外，政府還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)企事業(yè)單位自建自用的體育設(shè)施面向社會(huì)公眾開放，這也應(yīng)成為公共體育設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌安排的內(nèi)容。

第三，開展全民健身活動(dòng)。《全民健身?xiàng)l例》第三章對(duì)政府及其體育主管部門、國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織在全民健身活動(dòng)開展中各自的職責(zé)和任務(wù)，做出了明確的規(guī)定。其中，政府及其體育主管部門特別應(yīng)當(dāng)在三個(gè)時(shí)期做好全民健身活動(dòng)的組織開展工作，一是在全民健身日，要加強(qiáng)全民健身宣傳，組織開展免費(fèi)健身指導(dǎo)服務(wù)，向公眾免費(fèi)開放公共體育設(shè)施；二是定期舉辦群眾性體育競賽活動(dòng)；三是在傳統(tǒng)節(jié)日和農(nóng)閑季節(jié)組織開展與農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)和文化生活相適應(yīng)的全民健身活動(dòng)。此外，政府及其體育主管部門還應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展的健身活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)，以形成政府舉辦的與社會(huì)組織開展的健身活動(dòng)相輔相成的全民健身活動(dòng)體系。

第四，提供健身指導(dǎo)服務(wù)。增強(qiáng)人民體質(zhì)是體育事業(yè)的根本任務(wù)，也是全民健身活動(dòng)的終極目標(biāo)，為此國家頒布實(shí)施了《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》《國民體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)》和《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》等來指導(dǎo)體育運(yùn)動(dòng)的開展。這些標(biāo)準(zhǔn)，既是全民健身活動(dòng)成效的檢驗(yàn)依據(jù)，也是政府基本體育公共服務(wù)的范圍。政府及其相關(guān)部門，應(yīng)建立健全國民體質(zhì)測定服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極開展城鄉(xiāng)居民日常體質(zhì)測定并提供科學(xué)健身指導(dǎo)服務(wù)。積極培育體育社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)的廣泛開展，大力宣講和普及科學(xué)健身知識(shí)，傳授運(yùn)動(dòng)健身方法，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民身體素質(zhì)的不斷增強(qiáng)。

總之，全民健身作為體育公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府要做的事情涉及面廣，必須要著力推進(jìn)的基本任務(wù)。

2我國政府全民健身基本公共服務(wù)的評(píng)價(jià)

加強(qiáng)檢查和評(píng)估，是保障工作任務(wù)完成的基本手段。國家體育總局在2011年11月發(fā)布了《全民健身計(jì)劃綱要實(shí)施十五年》白皮書，對(duì)我國1995—2010年實(shí)施《全民健身計(jì)劃綱要》的情況進(jìn)行了全面總結(jié)，為制定《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》提供了重要依據(jù)。而《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》則更加要求縣級(jí)以上體育主管部門要會(huì)同有關(guān)部門不定期對(duì)《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）》和《全民健身實(shí)施計(jì)劃》實(shí)施情況進(jìn)行檢查指導(dǎo)，并在2014年對(duì)實(shí)施成效進(jìn)行全面評(píng)估。[3]國家體育總局為此還專門制定了《全民健身計(jì)劃（2011—2015年）實(shí)施情況評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱體育總局標(biāo)準(zhǔn)），用來指導(dǎo)各地體育主管部門開展評(píng)估工作。

體育總局標(biāo)準(zhǔn)共有10個(gè)一級(jí)指標(biāo)、57個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都分為A、B、C三類標(biāo)準(zhǔn)，其中B類標(biāo)準(zhǔn)代表到2015年《全民健身計(jì)劃》實(shí)施周期結(jié)束時(shí)的全國平均水平，A類標(biāo)準(zhǔn)高于全國平均水平，C類標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均水平。10個(gè)一級(jí)指標(biāo)是體育鍛煉參與率、身體素質(zhì)、健身設(shè)施、體育組織、健身指導(dǎo)和志愿服務(wù)、健身活動(dòng)、組織保障、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)支持、宣傳教育，57個(gè)二級(jí)指標(biāo)包括經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)比例、每萬人體育場地?cái)?shù)、人均體育場地面積等，[4]用以反映一級(jí)指標(biāo)的狀況。而這10個(gè)一級(jí)指標(biāo)實(shí)際上可以分成3類，前2個(gè)是直接成效類指標(biāo)，第3～6個(gè)指標(biāo)是間接成效類指標(biāo)，第7～10個(gè)指標(biāo)是保障條件類指標(biāo)。沒有7～10個(gè)指標(biāo)方面的基本保障，就很難有3～6個(gè)指標(biāo)的間接成效和1～2個(gè)指標(biāo)的直接成效，所以這3類10個(gè)指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，存在因果關(guān)系，其間也就必然有重疊和交叉，所以不能基于同一視角來進(jìn)行綜合成效評(píng)估。當(dāng)然，作為工作評(píng)估，為便于查漏補(bǔ)缺，發(fā)現(xiàn)工作中哪些方面不足，以便找到工作著力點(diǎn)和突破口，這樣的設(shè)計(jì)也有其實(shí)際用處，但用來評(píng)價(jià)政府全民健身基本公共服務(wù)的成效則有些不妥。

正如我們前面的分析，政府在全民健身方面所要提供的基本公共服務(wù)，主要是在全民健身制度、體育公共設(shè)施、全民健身活動(dòng)和指導(dǎo)服務(wù)四個(gè)方面。而全民健身制度的建立和完善，很難做定量評(píng)估，所以基于數(shù)據(jù)分析的政府全民健身基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)，可以只從體育公共設(shè)施、全民健身活動(dòng)和指導(dǎo)服務(wù)這三個(gè)方面來進(jìn)行。國家體育總局局長劉鵬就在2011年全國群眾體育工作會(huì)議上要求，以場地設(shè)施、組織隊(duì)伍、活動(dòng)指導(dǎo)為重點(diǎn)，完善全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)。[5]可見，全民健身計(jì)劃實(shí)施的主管部門也是把體育公共設(shè)施建設(shè)、全民健身活動(dòng)開展和包括組織隊(duì)伍健全在內(nèi)的健身指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，作為2011年以來全民健身甚至整個(gè)群眾體育工作的重點(diǎn)來加以強(qiáng)調(diào)。

把體育公共設(shè)施、全民健身活動(dòng)和指導(dǎo)服務(wù)作為基本指標(biāo)，來評(píng)價(jià)政府全民健身的基本公共服務(wù)狀況，看起來非常容易。但是，在用以評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)選擇上和統(tǒng)計(jì)口徑方面，卻不能簡單為之，隨心所欲，而要特別注意這種公共服務(wù)的全民性和政府性。全民性要求體育公共設(shè)施盡量使用人均數(shù)據(jù)，全民健身活動(dòng)和健身指導(dǎo)服務(wù)盡量使用人數(shù)而非人次數(shù)據(jù)，以參加（接受）人數(shù)與居住人口數(shù)的比率來反映，從而評(píng)價(jià)政府全民健身服務(wù)的人群范圍到底有多大。政府性要求統(tǒng)計(jì)的體育公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)是由財(cái)政投入或用體育彩票公益金、社會(huì)捐贈(zèng)興建的，全民健身活動(dòng)和指導(dǎo)服務(wù)應(yīng)當(dāng)是由政府組織開展的，而機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織面向社會(huì)公眾開放的自建自用體育設(shè)施，政府參與機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織舉辦的健身活動(dòng)是否計(jì)入，該如何計(jì)入，應(yīng)當(dāng)有合理的統(tǒng)計(jì)口徑和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

再者，上述評(píng)價(jià)還只能反映政府在全民健身方面所提供基本公共服務(wù)的量，而質(zhì)則需要用體育總局標(biāo)準(zhǔn)中的體育鍛煉參與率和身體素質(zhì)這兩個(gè)指標(biāo)來反映。不過，體育總局標(biāo)準(zhǔn)中這兩個(gè)指標(biāo)下的11個(gè)二級(jí)指標(biāo)，還不能直接用來評(píng)價(jià)政府全民健身基本公共服務(wù)的水平即質(zhì)。因?yàn)椋@方面的服務(wù)，到底對(duì)提升城鄉(xiāng)居民的體育鍛煉參與率和身體素質(zhì)的合格率、優(yōu)秀率產(chǎn)生了多大的影響，是不是那些增加的體育鍛煉人數(shù)和體質(zhì)測定合格者、優(yōu)秀者，就是因?yàn)檎峁┝溯^好的公共服務(wù)而產(chǎn)生的結(jié)果，這還需要做進(jìn)一步的相關(guān)分析，看政府增加體育公共設(shè)施、開展全民健身活動(dòng)和指導(dǎo)服務(wù)，對(duì)城鄉(xiāng)居民體育鍛煉參與率、體質(zhì)測定合格率和優(yōu)秀率到底有多大的貢獻(xiàn)，這樣的評(píng)價(jià)才會(huì)有意義。

還有，服務(wù)是提供者與接受者的雙邊活動(dòng)，服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)要從服務(wù)提供者和服務(wù)接受者兩個(gè)方面來進(jìn)行。承擔(dān)“十一五”國家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“國家重點(diǎn)領(lǐng)域認(rèn)證認(rèn)可推進(jìn)工程”中“服務(wù)質(zhì)量”課題研究的程龍生等，通過調(diào)研分析最終確定的通用性服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其一級(jí)指標(biāo)就是顧客感知質(zhì)量和組織支撐質(zhì)量兩個(gè)，而顧客感知質(zhì)量通過功能性、經(jīng)濟(jì)性、安全性、時(shí)間性、舒適性、文明性6個(gè)二級(jí)指標(biāo)來反映，組織支撐質(zhì)量通過人員、設(shè)施設(shè)備、材料、方法、環(huán)境5個(gè)二級(jí)指標(biāo)來反映。[6]雖然政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系，在政府中，公平和平等方面的考慮在服務(wù)供給中起著重要作用，均等化是我國政府基本公共服務(wù)的指導(dǎo)思想，但是，公民對(duì)政府公共服務(wù)的感知質(zhì)量也就是政府公共服務(wù)滿意度，也必須像企業(yè)重視顧客滿意度測評(píng)那樣，把它納入政府公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系之中。因?yàn)椋櫩蜐M意度是衡量一個(gè)組織測評(píng)或服務(wù)質(zhì)量的重要標(biāo)志，是評(píng)價(jià)組織質(zhì)量管理體系的一個(gè)重要指標(biāo)，[7]評(píng)價(jià)政府全民健身公共服務(wù)水平，少不了對(duì)居民滿意度進(jìn)行測評(píng)。

3我國政府全民健身基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

從以上分析，我國全民健身政府基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)，應(yīng)從政府服務(wù)維度、居民滿意維度和服務(wù)效果維度三個(gè)方面來進(jìn)行。其中，政府服務(wù)維度主要從公共體育設(shè)施、全民健身活動(dòng)和健身指導(dǎo)服務(wù)三個(gè)方面共15個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)估，而居民滿意維度可用滿意度指數(shù)，服務(wù)效果維度可用服務(wù)貢獻(xiàn)率來進(jìn)行衡量，這樣就構(gòu)成了見下表的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一般認(rèn)為，顧客滿意度的相關(guān)因素有顧客期望、感知質(zhì)量、組織形象、感知價(jià)值、感知公平、顧客信任、顧客承諾、顧客忠誠、顧客抱怨等，[8]因此，全民健身居民滿意度指數(shù)可從這些方面構(gòu)建模型來進(jìn)行測量。而貢獻(xiàn)率主要評(píng)估政府全民健身服務(wù)與居民體質(zhì)合格率和優(yōu)秀率之間的相關(guān)程度，從而評(píng)判政府全民健身服務(wù)工作的實(shí)際成效。

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