論民族身份的“非法律化”
——反思我國基于民族身份的民族政策

潘傳表

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論民族身份的“非法律化”
——反思我國基于民族身份的民族政策

潘傳表*

目次

一、師法前蘇聯的中國民族制度

二、民族身份“法律化”的現實隱憂

三、種族不是實施差異對待的一個合適分類

四、美國實踐與中國的傳統智慧

五、改革建議：民族身份“非法律化”

在我國，民族身份是一個重要的法律事實，不少制度性的差異安排以民族身份為分類依據。這種模式的民族制度明確和固化了族群的界限，削弱了公民個人對國家、國族和國民的認同，對民族融合和國家統一構成巨大隱憂。政治與法律中的平等原則已經一再向我們昭示，種族不是實施差異對待的一個合適分類。而美國和傳統中國在處理族群問題上的實踐和經驗都表明，成功的民族政策的精髓就是把族群問題“非法律化”和“文化化”。因此，讓民族身份逐步退出法律事實領域是一場勢在必行的改革。

民族身份非法律化夷夏觀

對于多民族國家而言，民族問題事關國家統一、人民團結和社會長治久安，由于其既復雜又敏感，各國無不慎之又慎。多民族共存于一國之內，這是一個客觀事實。但是，在政治和法律層面，民族身份能不能成為產生一定法律效果的法律事實，不同的國家有不同的選擇。在我國，每一個公民都有一個確定的民族身份，并醒目地標注于居民個人身份證。國家在招生、就業、納稅、計劃生育、財政資源分配、政治資格分配等方面基于民族身份做出一些傾斜性的優惠安排；國家還因不同民族的歷史發展、聚居情況等因素而設置民族區域自治區。可見，民族身份是我國民族制度的基礎性分類依據，是一個能夠產生重要法律效果的法律事實。而我們目前民族制度的一個重要特點就是，基于民族身份而作出的制度性的差異安排。

民族身份需不需要成為一個法律事實？這一問題是不同模式的民族政策的一個關鍵分歧點。在前蘇聯模式的民族政策中，民族身份是民族制度的一個基礎性的分類依據，是一個能夠產生重要法律效果的法律事實。而在美國模式的民族政策中，他們力圖把民族身份排除在法律事實之外，只有美利堅民族和美國公民才是政治和法律概念，強調個體平等而非族群平等。無疑我們現行民族政策是接近前蘇聯模式的。本文接下來的分析試圖說明，民族身份在我國也應該逐步退出法律事實領域，讓民族身份“非法律化”和“文化化”。

一、師法前蘇聯的中國民族制度

前蘇聯之所以將其民族政策建立在民族身份分類這一基礎之上，其中一個重要原因是客觀形勢的催逼。列寧的本意是將其作為一個權宜之計，而非根本之策。“十月革命”之后，俄國各地的政治形勢非常復雜，各民族區域有強烈的自治甚至獨立的要求。鑒于當時的客觀形勢，列寧承認近代歐洲民族主義運動中產生的民族自決、民族自治等理論，提出“國內各民族都有自決權，國內各民族都有自由分離和建立自己的國家的權利”，“俄羅斯人民的共和國不應當用暴力，而應當完全通過自愿的協議，來吸引其他民族建立一個共同的國家”。〔1〕《列寧全集》（第24卷），人民出版社1957年版，第439頁。

在締造蘇聯的過程中，列寧宣揚“民族自決”、“民族解放”等原則，是希望將其作為國家凝聚力的一個重要來源，事實上也起到了這樣的作用。不過，馬戎認為，列寧的目標并不止于此，在民族自決和自治基礎上成立的“聯邦制只是在特殊國情條件下向完全統一（單一國家）的‘過渡’形式”。單一制的統一國家才是列寧的最終目標，承認民族自決和民族自治理論，實行民族區域自治制度，這是列寧“‘若欲取之，必先予之’的策略”。“但列寧逝世后，斯大林和后繼的領導人并沒有帶領蘇聯各族走出這一‘過渡’形態，而是使這一形態固定化并長期延續下來”。〔2〕馬戎：《聯邦體制對蘇聯解體的影響》，載《中國民族報》2007年11月2日第7版。前蘇聯的民族制度正是在這樣的客觀形勢和其應對策略的背景下開始制度設計的。

在宏觀政治層面，各民族區域以“加盟共和國”形式〔3〕除加盟共和國外，還有自治共和國、自治州、邊疆區等形式。加入前蘇聯，成為前蘇聯聯邦體制中的一個“邦”，從制度上承認各民族有其固定的“邦”領地，在“邦”內各民族擁有相對獨立的政治地位，擁有較高的自治權力；在聯盟中央設有民族院，〔4〕蘇聯最高蘇維埃由聯盟院和民族院組成，兩院權力平等，均享有法律創制權。聯盟院由蘇聯公民按選區選舉，每30萬人口選出一名代表組成。民族院由蘇聯公民按加盟共和國、自治共和國、自治州和民族區選舉，每一加盟共和國選出代表32名、每一自治共和國選出代表11名、每一自治州選出代表5名，每一民族區選出代表1名所組成。各加盟共和國和自治共和國都有自己的《憲法》和議會，設有總理、國務院及下屬機構。與美、德等國的聯邦制不同，前蘇聯的聯邦制中各單元是以民族為基礎建立并以民族命名的，而美、德等國的各邦是以地域為基礎的。

為了消除非俄羅斯人對俄羅斯人的不信任，以及縮小大族群與小族群之間的差距，凝聚小族群對政治共同體的認同，前蘇聯提出“族群平等”原則，宣稱不僅要實現族群間“法律上的平等”，還要實現族群間“事實上的平等”。為此，在列寧時期和斯大林時期，前蘇聯政府對落后的少數族群給予各種優惠傾斜政策，如經濟上的人、財、物等方面的援助和支持，民族語言文字、教育、干部培養等方面的制度性傾斜和特殊性政策等。為了執行和落實這種優惠傾斜政策或特殊性政策，自20世紀30年代以后實行注明公民“民族身份”的內部護照制度，使各民族成員的身份明晰和固定化，將民族身份與差異安排聯系在一起。

前蘇聯這套民族制度的一個突出特點是將民族問題“政治化”，把族群看做政治集團，強調各族群的政治權利并將其制度化，“使之成為一個社會利益與權力斗爭的政治載體，使族群越來越帶有‘政治組織’的色彩”，“‘族群’因而成為實現集體訴求的政治工具”。〔5〕馬戎：《族群問題的“政治化”與“文化化”》，載《北京大學社會學學刊》（第1輯），北京大學出版社2004年版。這種將民族問題“政治化”的處理思路對我們國家的影響非常大，“新中國……在民族理論、民族政策上完全仿效了前蘇聯的經驗”。〔6〕馬戎：《當前中國民族問題研究的選題與思路》，載《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2007年第3期。

中國共產黨在1921年建黨時即接受了前蘇聯共產黨的“民族”理論。贊同“民族自決”、“民族自治”以及“民族平等”等理念，并在一些地區有過部分實踐。〔7〕長征途中和到達陜北后，紅軍先后在藏區成立“格勒得沙共和國”、“博巴人民共和國”，在陜甘寧邊區成立豫海縣回民自治政府。但是，考慮到中國歷史傳統以及當時新疆、西藏等地區的實際情況和復雜的國際形勢，中國共產黨后來放棄了前蘇聯“民族加盟共和國”的聯邦體制，而提出富有中國特色的“民族區域自治”制度。

1949年以后，中國政府參照前蘇聯的做法，系統而全面地建立了基于民族身份實行差異安排的民族制度。首先是進行“民族識別”工作，最終確定了我國55個法定的少數民族，并在戶籍和身份證上登記“民族身份”，使每個公民的“民族身份”固定化、清晰化。其次，中央政府根據識別出來的各“民族”人口規模和聚居情況分別設立了各自的“自治區域”，先后成立了5個省級少數民族自治區，30個自治州，120個自治縣（旗）。最后，在政治、經濟、教育、文化等各方面對少數民族實行優惠政策或特殊化政策。

于是，在我國民族身份成了一個重要的法律事實。對地區和群體而言，民族身份決定了該地區應不應當“區域自治”，該群體能不能享受“優惠政策”；對個體而言，民族身份是個人在招生、就業、職位晉升等事關個人機會平等的差異安排制度的分類依據，民族身份還是個人在計劃生育、幫扶援助、行政許可甚至法律制裁等關涉個人利益的顯性或隱性差異制度的分類依據。

二、民族身份“法律化”的現實隱憂

民族身份需不需要成為法律事實？民族身份該不該成為差異制度的分類依據？這絕不是僅僅影響部分地區或部分人群的一個局部問題，而是一個影響深遠、關涉全局的大問題。不可否認，我國現行的基于民族身份而作差異安排的民族制度（政策），有其突出的歷史貢獻和現實功效。〔8〕特別是建國初期，“民族區域自治”和對少數民族的優惠傾斜政策贏得了邊疆少數民族對中央政府的認同和擁戴，保障了國家統一和領域完整，并從制度上激發各民族共同團結奮斗，加速少數民族地區的發展。但是，不少學者認為，這套制度把民族問題“政治化”，實行至今，其所引起的爭議和受到的質疑也越來越多。〔9〕代表性的論文可以參看：馬戎：《族群問題的“政治化”與“文化化”》，載《北京大學社會學學刊》（第1輯），北京大學出版社2004年版，第73-89頁；馬戎：《理解民族關系的新思路：少數族群問題的“去政治化”》，載《北京大學學報》2004年第6期；胡鞍鋼、胡聯合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學學報》2011年第5期。讓民族身份成為法律事實，我們國家的本意是為了更好地實現民族平等、民族團結和各民族共同繁榮，但是制度目的與實際效果并不一致，有時甚至可能完全相悖。在以下三個方面，其對國家的安定和統一可能帶來危害，不得不令人感到憂慮。

首先，推行“民族識別”工作，確定并固定每個公民的民族身份，這種做法與我們的傳統族群觀是很不一致的，也不利于族群的自然融合。自20世紀50年代開始，國家在“識別”出民族之后，對我國所有公民依其血統確定其民族身份，將不同民族之間的界線清晰化、固定化，這種作法在我國歷史上是較為少見的。

“《春秋》明‘華夷之辨’，族類與文化并重，而把文化標準放在首位”。〔10〕費孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），中央民族大學出版社1999年版，第223頁。傳統中國也有華夏與夷狄的區分，但這主要是根據禮儀文教而作出的族群區分，而不是根據血統。“在古代觀念上，四夷與諸夏實在另有一個分別的標準，這個標準不是‘血統’而是‘文化’。”〔11〕錢穆：《中國文化史導論》（修訂本），商務印書館1994年版，第41頁。文化經過學習是可以改變的，因此，各族群之間并沒有涇渭分明的固定界線，夷狄“進于中國則中國之”。現代的民族理論也已普遍認為，血緣不是民族劃分的決定性因素，“族群身份作為一種感性認同，時常是情境化的、流變的、不確定的。”〔12〕關凱：《國家視野下的中國民族問題》，載《文化縱橫》2013年第3期。

古代中國在族群融合問題上之所以能夠取得巨大成功，這與我們模糊、淡化族群之間的界線或者說將族群界線“文化化”是大有關聯的。而我國現在采用的在制度層面識別并固定公民個人民族身份的做法與傳統中國這一成功經驗是背道而馳的。這將阻礙我國延續幾千年的族群自然融合進程，無論現實中族群在語言文字、風俗習慣、文化宗教等方面融合到何種程度，最終都將止步于國家人為設置的這條族群界線。在20世紀50年代進行“民族識別”工作之前，一些現在被認為是少數民族的族群，如滿族、土家族、回族、畬族等，他們已經較好地融合到主干族群中了，族群意識已經非常模糊、淡化。然而，通過“民族識別”，并將民族身份與制度利益相聯系，這使得他們族群的邊界再次明晰化并固定化，并強化和固化他們的民族意識。

其次，在國家與公民之間再插入民族這個法律概念，使公民在國家認同之外，另有明晰的民族認同，從長遠角度來看，這不利國家維護政治上的統一。國家根據民族身份安排差異制度，這使得“民族”成為一個具有重要法律意義和政治意義的概念。“當一些少數群體的成員不將自己簡單地視為公民個體，而是以群體的眼光看待自身的時候，他們就可能質疑一個超越族群性的國家概念”。〔13〕關凱：《國家視野下的中國民族問題》，載《文化縱橫》2013年第3期。一國之內，公民分屬不同的民族共同體，這使得在政治上很容易形成以民族為單位的利益群體，不同民族之間因利益沖突而相互猜忌、隔閡，甚至導致民族仇殺。

國家發展過程中的正常現象，如地區發展不平衡，以及合理的優惠政策等，會因民族群體利益的介入，使問題復雜化。比如，地區的發展差距、經濟上的分工配合，可能被視為民族不平等的體現，甚至是主流族群對少數族群實行民族壓迫和剝削的后果和證據。對后進地區實行優惠政策，在后進族群看來，這是在還歷史欠賬，不僅應當，而且還是很不夠的，他們需要以族群為單位去爭取更多更大的政治上和經濟上的權益；而先進族群卻認為，自己創造的財富被強制剝奪，后進族群拖自己的后腿。這將使得各族群之間相互猜忌，相互隔閡，增強各自族群的族群意識，削弱對政治共同體（國家）的認同。前蘇聯解體時，很多俄羅斯人是歡迎的，就是因為俄羅斯人認為，前蘇聯對國內后進族群的長期援助，妨礙了他們的發展和生活水平的提高，他們提出一個口號是“俄羅斯人不應當永遠是其他民族的奶牛”。不同地區或不同人群在發展上的不均衡雖然可以生產出強大的社會不滿，卻并不必然挑戰多民族統一國家的合法性。但是，一旦這種發展上的不平衡與民族群體聯系在一起，這種不滿就很容易被引向對多民族統一國家合法性的置疑。

最后，將自治權與民族身份聯系在一起，在特定民族聚居的地方設立自治地區，將會助長特定民族的領地意識、割據意識。因民族而設置自治區的制度，其本意可能是出于更好地保障該民族的政治權利，希望通過自治權的行使來換取各民族對中央的認同，化解民族矛盾，消除民族之間的猜忌與隔閡，因地制宜的發展民族地區的經濟以及文化事業，實現民族團結和合作，維護國家統一。設置該制度的愿望是美好的，但從前蘇聯和前南斯拉夫的例子來看，該制度只是飲鴆止渴，其實際功效不佳。

前南斯拉夫聯盟就試圖以不斷擴大各民族共和國以及自治省的自治權力的方式來消弭民族矛盾，維護聯盟共同體的存續和統一。然而，各共和國和自治省權力的擴大培養了各自的獨立性，激發了更強的民族意識，導致各自治地區在政治和經濟上處于割據狀態，各民族之間的相互依賴和聯系越來越松散，而民族矛盾和民族隔閡卻不斷激化，而權力不斷被弱化的中央已根本沒有實力控制局勢，最終，不僅導致國家解體，同時也導致慘烈地民族仇殺戰爭。當然，我們國家的民族區域自治與前南斯拉夫的這種割據式的自治共和國是存在很大的不同的，而且我們國家民族融合的情況也大大優于前南斯拉夫。前南的這種國家解體民族仇殺的悲劇在我們國家發生的概率較小。但是，基于民族身份而設置自治區域的作法并不能真正消弭民族矛盾和民族隔閡，反而會增強各民族的族群意識和獨立意識，激發狹隘的族群認同，削弱國家認同，使各民族視其自治區域為其傳統勢力領地，排斥其他族群，阻礙各族群之間的交往、交流和融合，甚至產生割據和分裂的訴求。對于這一點，我們必須加以重視。

三、種族不是實施差異對待的一個合適分類

當今世界，平等原則是政治與法律領域中共同的基本原則之一，各國法律都強調貫徹平等保護原則。平等總是意味著盡可能地不分類別的同等對待，但為了實現實質公平和平等，對處境不同的人和事給予差異對待又是一種合理且必要的選擇。也就是說，為了追求實質平等，我們有時候需要打破形式平等，基于某種分類給予差異對待，這是符合正義原則的。羅爾斯在《正義論》中提到，在社會權利和經濟權利領域，允許存在差異安排，但須滿足兩個條件：一是應符合最少受惠者的最大利益；二是在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。〔14〕參見[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第302頁。所以，形式上的差異安排并不意味著一定就是不正義，差異的程度也往往不是判斷制度正義與否的關鍵，所有的差異安排制度都面臨同一個問題，即依據什么標準作出差異安排，即分類問題才是判斷差異安排制度正義與否的關鍵。今日各國的平等原則，無論是在理論上還是在實踐上，都越來越強烈地向我們昭示，種族不是實施差異對待的一個合適分類。

歷史上基于種族身份而作出差異安排的制度，多數是種族歧視和種族壓迫政策。如元朝的四等人制、希特勒的種族清洗和種族奴役政策、20世紀60年代以前美國的種族隔離制度等。在現代社會，一些國家基于種族身份而作出差異安排的制度往往是為了向國內少數族群、弱勢族群提供照顧、優惠或補償，是為了追求實質平等。

美國政府在20世紀60年代以來推出“肯定性行動”（affirmative action）。但這種基于種族分類的傾斜性照顧政策在現代社會也面臨越來越多的質疑和反對，其合法性正在坍塌。哈倫法官（John M. Harlan）在1896年的普萊西訴弗格森案（Plessy v. Ferguson）中提出他的著名反對意見：“美國憲法是色盲的，它既不知道，也不容忍在公民中劃分等級。”〔15〕Plessy v. Ferguson, 163 U.S. 537 （1896）.20世紀50年代，哈倫法官的這一反對意見被無數民權律師引用，以反對對黑人的種族歧視。而如今，這句話依然被許多人引用，但其用意已轉變為指責“肯定性行動”對黑人等少數族裔的各種優待。“族群分類經常具有極高的危害性，我們唯一的安全之策是完全取消此類我們難以確保只會被用在好的方面的政府權力”。〔16〕Andrew kull, The Color-blind Constitution, Harvard University Press,1992, p.5.時至今日，政府基于族群的分類政策，越來越受到人們的警惕。

首先，難以擺脫“反向歧視”問題。美國的肯定性行動政策自20世紀60年代實施以來，一直飽受反向歧視的指責。那些先前受到歧視的人，僅僅基于其族群性就被賦予先于他人的優先權，這構成反向歧視。“這已偏離了預期的目標——減少族群歧視，歐洲裔美國人成了新的犧牲品。種族和族群類別早已被真正地放棄，而政府重新創造了它們”。〔17〕[美]馬丁?N.麥格：《族群社會學：美國及全球視角下的種族和族群關系》，華夏出版社2007年版，第346頁。肯定性行動在美國已然是最富爭議性的種族和族群問題之一，并引發了許多關于美國憲法平等保護條款的訴訟。法官們裁決不一，分歧巨大。進入20世紀90年代以后，出現了大量進一步打壓肯定性行動的法律裁決。“除了這些法律裁決外，加州和華盛頓州的選民通過自發投票終止了公共機構和公立大學將種族作為其雇傭和招生中的考慮因素。所有的這些措施似乎都暗示著這樣一種發展趨勢，即將嚴格限制甚至可能完全廢止肯定性行動政策”。〔18〕[美]馬丁?N.麥格：《族群社會學：美國及全球視角下的種族和族群關系》，華夏出版社2007年版，第349頁。

其次，將社會利益的分配以族群成員身份而非個體資質為基礎，必然產生很多漏洞。不太能干的少數族群成員有可能被晉升，而有能力的多數族群成員卻不得不面對更少的晉升機會。有能力的少數族群成員晉升后，又往往被人打上不具備資格或競爭力的標簽，被認為只是通過特殊的優待而獲得現在的地位。族群身份并不必然與具備被優待的實質條件（如競爭中的弱勢地位）完全一致。少數民族并不必然就是社會上的弱勢族群，支配族群中也有大量弱勢個體，少數民族中也有很多一點也不弱勢的精英，把具有某個民族身份的族群都視為弱勢群體或非弱勢群體，這種分類是非常粗略的，并且是非常粗暴的，按此進行差異安排，那必然是漏洞百出的。“以群體為單位的政策供應，不僅過于粗放，而且很容易被社會成員予以工具性利用”。〔19〕關凱：《國家視野下的中國民族問題》，載《文化縱橫》2013年第3期。即使某些少數民族就整體而言，目前仍相對落后，但其內部也會有區別。如在涼山地區，西昌市區出生成長的彝族與“老九縣”地區的彝族，二者同為彝族，但他們在經濟、文化、語言方面的差距非常大。這兩地的彝族青少年依其民族身份在高考中得到同樣的加分或者降分錄取的“照顧”，這實質是違背民族照顧政策的初衷的。〔20〕參見付佳杰：《少數民族怨氣的經濟根源——以四川涼山地區為例》，載《文化縱橫》2014年第6期。美國也有大量類似的情況，“肯定性行動的主要受益者是少數族群和種族群體中的中產階級，并不是那些‘真正的窮人’，也就是那些其階級地位處于劣勢的人”。〔21〕[美]馬丁?N.麥格：《族群社會學：美國及全球視角下的種族和族群關系》，華夏出版社2007年版，第347頁。

最后，基于種族分類的差異對待政策，通常只是權宜之策，并且需要受到嚴格審查。美國的大法官們也承認肯定性行動是特定歷史狀態下的階段性措施，在2003年的格魯特訴布林格案判決書中，大法官奧康納指出：“我們期望從現在起25年后，不再需要使用種族的優先照顧來推動我們今天所贊成的利益。”〔22〕Grutter v. Bollinger et al, 539 U.S. 306,343（2003）．這里的所贊成的“利益”就是鮑威爾大法官1978年在巴基案中創造的學術多元化理論。〔23〕法官認為，肯定性行動許可種族因素可以用來作為大學的入學錄取標準，這是為了實現學生來源和校園學術環境的多元化，而這種多元化關乎憲法第一條修正案中言論自由條款引申出的學術自由；同時美國合法正統的領導人必須在這種多元化環境中被培育。See Regents of the University of California v. Bakke，438，U. S. 265， 312-314(1978)．也就是說肯定性行動并不是單純針對某個弱勢族群的補償，其背后有更重要的公共利益的追求。在美國的司法審查中，以種族作為分類基礎是一種典型的“可疑性分類”，適用嚴格審查標準，〔24〕美國對平等保護立法的司法審查分為三個標準，嚴格審查標準、中度審查標準和寬松審查標準。嚴格審查標準對立法的要求非常高，立法很難通過司法審查；寬松審查標準對立法要求較低，立法較易通過司法的審查；中度審查基準介于二者之間。參見汪進元：《論憲法的平等保護原則》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2004年第6期。根據這一標準，以種族為分類基礎的立法，只有在維持“重大而迫切的利益”找不到其他可行的替代辦法時，才能通過審查，而且該分類是“必要且經過嚴格限縮的”。〔25〕姚國建：《在合理的差別待遇與歧視之間——論美國平等保護立法的司法審查基準》，載《石河子大學學報（哲學社會科學版）》2007年第5期。

四、美國實踐與中國的傳統智慧

各國經驗和教訓顯示，因民族身份而作差異安排的民族制度多數是失敗的，其中前蘇聯和前南斯拉夫的教訓最為慘痛。胡鞍鋼、胡聯合將前蘇聯和前南斯拉夫的民族制度模式概括為“民族大拼盤模式”，“因其強調民族分界、民族身份、民族團體和地域多元主義體制而使社會涇渭分明、政治多元分野，無法促進民族交融一體而建構統一的國族，容易使民族矛盾沖突與地區矛盾沖突交織在一起，最終演化為民族分裂甚至民族戰爭”，他們認為：“近代幾百年的實踐證明，大熔爐模式是解決民族（種族）問題比較成功的方法……能夠有效地防止民族矛盾和民族沖突演變為民族分裂問題，最突出的典型是美國、巴西、印度等大國。”〔26〕胡鞍鋼、胡聯合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學學報》2011年第5期。

美國是實行“民族大熔爐模式”的典型國家。美國可能是世界上族群（種族）最多的國家，但美國政府力圖把族群身份排除在法律事實之外，他們不對族群（種族）實體進行法律上和政治上的認可和標識，立法中盡量避開族群分類，基于族群分類的立法，在司法中將會受到極為苛刻的基于憲法平等性原則的審查。強調個體平等而非族群平等。對于客觀存在的族群（民族）問題，美國人盡量將族群問題“文化化”。將國家內部的民族問題淡化為“主流文化群體”與“亞文化群體”之間的文化整合問題。將少數民族的群體認同限制在“文化認同”的范圍內，使少數民族族群成為僅僅在文化傳統上保留某些特點的、邊界模糊的社會群體。只在社會生活中把國內具有不同國家或地域來源、不同語言、不同宗教、不同膚色等特點的群體稱為“族群”（ethnic groups）。在眾多族群之上，存在一個不分來源、不分族群、不分宗教的統一的美利堅民族（American nation）和美國人（American）概念。〔27〕參看胡鞍鋼、胡聯合：《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學學報》2011年第5期。

實際上，“族群”只是社會文化概念，而美利堅民族和美國人才是政治和法律概念。在政治和法律上，所有美國公民都有且只有一個共同的身份，那就是同屬美利堅民族的美國人。這就在制度層面排除了任何以種族身份為理由而作差異安排的情況，當然，目前日漸式微的肯定性行動除外。各族群成員都被視為本國公民中平等的一員，政府無差別地保障其個人權利；而不把他們視為具有某種獨立性的政治群體，不承認族群為一獨立政治實體，不允許族群在政治、地域上實行“割據”。

美國這種將族群身份“非法律化”和“文化化”的成功經驗在中國其實早就有了。在中國傳統文化中，在族群識別、處理族群問題方面最重要的觀念是“夷夏之辨”。儒家向來主張以禮儀文化為標準來區分夷夏，而非基于種族，也非地域。文化程度低、無禮義文教者屬于夷狄，文化程度高、有禮義文教者謂之諸夏。陳其泰認為，夷夏觀的精華，就是從文化上而不從種族上區分“夷”、“夏”，這對于促進民族間的友好交流和共同進步有極為深遠的意義。“從文化上或道德上區分‘諸夏’和‘夷狄’，二者就成為可變的概念，‘夷狄’在文化上進步了就與‘諸夏’無異，平等無間，鼓勵他們學習先進文化而不斷提高自己，‘諸夏’也要警省不斷進取，不然在政治上道德上倒退就被視為‘夷狄’”。〔28〕陳其泰：《儒家公羊學派夷夏觀及其影響》，載《史學集刊》2008年第3期。

傳統中國宣揚“夷夏之辨”，不是要在華夏與夷狄之間劃下固定界線，并彼此排斥，如同中世紀基督教和伊斯蘭教兩種文明之間的相互排斥那樣。而是要求不同發展程度的文明（文化）之間必須有一個良好的互動關系，后進文化須向先進文化學習，先進文化承擔起教化后進的責任，防止出現落后顛覆先進的情況，即以夷變夏。至于文化上誰為先進誰為落后，則從不與固定的族群聯系在一起。以文化為標準區分夷狄與華夏族群，這使得任何一個族群都有可能上升為華夏，也有可能淪為夷狄。“諸侯用夷禮，則夷之，進於中國，則中國之”。〔29〕韓愈：《原道》。漢族并不天然就是華夏文化的代表者，只不過，在傳統中國的絕大多數歷史時期，漢族文化一直比周遭民族的文化更先進、更文明，基于這個客觀事實，漢族往往被視為華夏文化的代表者。漢族是在先秦華夏族的基礎上，不斷吸收、容納其他少數民族逐漸形成、發展起來的，而華夏本身又是由夏商周甚至更早時期的若干民族集團融合形成的。漢族的發展歷程就是一個在血統和文化上不斷吸納和融合周圍民族的過程。費孝通先生稱之為“像滾雪球一般地越滾越大”。〔30〕費孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），中央民族大學出版社1999年版，第4頁。

傳統的這種“夷夏之辨”族群觀還與“天下”觀念聯系在一起。雖然中國在傳統上也一直強調華夷內外有別，但這種內外不是敵我對立、不可兼容之內外，而是因親疏遠近、王化先后造成的內外。在“天下”的觀念中，中央之國不僅是華夏族的政府，也是華夏族群之外周邊所有族群的政府。“天下無外”，絕不以族群為界。王者的目標是努力消除這種內外之別，“王者愛及四夷”〔31〕董仲舒：《春秋繁露?仁義法》。，最終使“夷狄進至于爵，天下遠近小大若一”〔32〕何休：《春秋公羊傳解詁》。。這種觀念與17世紀歐洲涌現的“民族國家”現象和觀念有著很大的不同。“民族國家”觀念強調以民族/國家為界線，視他者為異端，主張“民族自決”，強調“民族主義”，認為一個民族應成為一個國家，否定多民族國家的正當性。這種觀念極為狹隘，在傳統中國早就被拋棄，在現代西方大國內部，也難以獲得認同。但西方常常利用這一理論，來分化多民族的社會主義國家，以所謂“人權”、“民族自決權”等借口支持社會主義國家內部的民族分裂勢力的分裂活動。

可以說，傳統夷夏觀的精髓就是把族群問題“文化化”,這是歷史留給我們的寶貴傳統。正是因為中國的思想傳統是將族群差異主要作為“文化差異”來看待，華夏族群才能以開放包容的心態，不斷吸納融合周邊各族人口，不斷“化夷為夏”，“像滾雪球一般地越滾越大”，最終形成了以漢人為凝聚核心的“中華民族多元一體”格局。〔33〕參見費孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），中央民族大學出版社1999年版，第3-38頁。

另外需要指出的是，美國和傳統中國在民族問題上的成功，固然與這種將民族身份“非法律化”和“文化化”的思路是緊密不可分的；但是，另外一個共同因素很可能也是不可或缺的，那就是主干民族，也即費孝通先生所說的“凝聚核心”，在物質技術方面的強大和文化上的先進。如果說將民族身份“非法律化”和“文化化”是為民族融合破除了制度上的障礙，消除了族群之間的排斥與戒備心態，為族群融合提供了行之有效的路徑的話，那么，后者，即作為“凝聚核心”的民族在物質技術方面的強大和文化上的先進，則既是推動族群融合的動力，又是維持族群融合的方向的保證。也就是說，后者，既是推動夷狄融入華夏的動力，又保證了族群融合的方向是“以夏變夷”，而不是“以夷變夏”。

五、改革建議：民族身份“非法律化”

民族政策的確立需要有百年甚至千年的眼光，但也要立足于現實。前蘇聯在民族政策上的失誤，是造成蘇聯解體的一個很重要的原因。但是，我們不能因此認為，十月革命勝利后，列寧采用的“民族加盟共和國”的聯邦體制就是錯誤的。在當時的局勢下，這種過渡形式或權宜之策也是必要的。“‘十月革命’以后，列寧領導的蘇維埃政權，面對分裂為60多個國家和政權的沙俄帝國廢墟，如果不采取這樣的政治設計，就不可能有蘇聯……平等自愿的加盟并享有‘退盟權’，是結成‘蘇維埃聯盟’的政治理性抉擇”。〔34〕郝時遠：《美國是中國解決民族問題的榜樣嗎?——評“第二代民族政策”的“國際經驗教訓”說》，載《世界民族》2012年第2期。錯誤的是，斯大林和后繼的領導人在二戰結束后，或者20世紀五六十年代，在局勢很有利的情況下，沒有及時調整民族政策以結束這一過渡形態。前蘇聯的這一教訓，我們需要認真對待。

1949年以來，我們確立的民族政策是過渡形式還是根本策略？目前學界對此還是眾說紛紜。馬戎提出族群問題要“去政治化”，胡鞍鋼、胡聯合提出要“與時俱進地推動民族政策實現從第一代向第二代的轉型”，他們無疑認為現行民族政策只是過渡形式，是必須加以改變的。不過，馬戎、胡鞍鋼兩人雖然在革除以民族身份為基礎的制度化的差異對待政策上高度一致，但馬戎顯得溫和一些，“在強調 ‘一體’時必須兼顧 ‘多元’，要充分考慮我國民族關系的多樣性，要尊重和依靠少數民族干部，也要注意警惕和反對 ‘大漢族主義’”。〔35〕馬戎：《如何進一步思考我國現實中的民族問題——關于“第二代民族政策”的討論》，載《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2013年第4期。胡鞍鋼的改革方案中帶著較濃的同化色彩，顯得較為激進。不少學者也并不贊同馬戎、胡鞍鋼等人的改革方案，如郝時遠〔36〕郝時遠：《評“第二代民族政策”說的理論與實踐誤區》，載《新疆社會科學》2012年第2期；《中國的民族區域自治不是“蘇聯模式”》，載《中國民族報》2011年4月15日第5版。等，他們認為，民族問題極為錯綜復雜，各國又有各國的特點，不是只有“前蘇聯模式”和“美國模式”兩種截然對立的應對策略，而且民族政策調整涉及復雜的社會利益關系格局，必須慎之又慎。他們大都認為，現在仍需“堅持和完善民族區域自治制度”。

基于以上的分析，本文贊同馬戎、胡鞍鋼等人提出的改革方向。也就是說，民族身份在我國應該逐步退出法律事實領域，讓民族身份“非法律化”和“文化化”。就民族身份“非法律化”而言，以下三個方面可能是需要逐步改變的。

第一，如果現在的民族“自治區域”仍要保留的話，也應去其“民族”二字，如新疆維吾爾自治區變為新疆自治區，西藏藏族自治區變為西藏自治區，表示是因地區的特殊性而設置自治區，而非因民族而設置自治區，是地區自治而非民族自治。

第二，制度化的差異對待不再基于民族身份。無論是針對個人的優惠政策還是針對地區的優惠政策，都不是基于民族身份就天然應該享有，而是基于競爭中的弱勢地位等因素而審查其能否獲得。堅持人人平等的法治原則，在人大代表、計劃生育、高考錄取、幫扶援助等方面，如果需要作出制度化的差異安排，這其中的分類一定要盡量避開民族身份。無論是主流族群還是少數族群，在制度化的差異對待政策面前，都標準統一，機會平等。

第三，不搞民族識別和劃分，強調中華民族多元一體性，強調作為中國國民的所有個體在法律面前人人平等，淡化各族群之間的差異和界線；身份證上“民族”一欄以籍貫代替，嬰兒出生不再登記其民族信息；公民在升學、就業、提干、結婚、競選、申辦行政許可、進行訴訟以及接受處分處罰以及法律制裁等任何場合，都無須填報或表明自身的民族身份。

國家不搞民族識別和劃分，民族身份退出法律事實領域，但民族身份仍是一個不會消失的社會現象。我們應把她作為一種文化現象來對待。“在思考少數族群的有關問題時，應逐步把它們更看成是‘文化群體’而逐步減少它們作為‘政治群體’的色彩。”〔37〕馬戎：《理解民族關系的新思路：少數族群問題的“去政治化”》，載《北京大學學報》2004年第6期。在政治和法律上，她們都是中華民族的一員，都是中國國民，人人平等。她們的語言、風俗、宗教權利平等地受到法律的保護。不同的族群有不同的語言、風俗、宗教以及膚色，她們都是中國開放包容文化的一部分，是參與建設中國文化的不可或缺的因素，正如歷史上華夏文化是無數族群融匯形成的一樣。

（責任編輯：李桂林）

* 潘傳表，上海大學法學院副教授，法學博士。本文系教育部人文社科規劃基金青年項目 “儒家大一統政法秩序研究” （項目號12YJC820078）的階段性研究成果。