教育行政執(zhí)法協(xié)同性：模式、問題與推進(jìn)路徑*
——基于當(dāng)前改革實(shí)踐的案例研究

高 杭

(北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875)

教育行政執(zhí)法協(xié)同性：模式、問題與推進(jìn)路徑*
——基于當(dāng)前改革實(shí)踐的案例研究

高 杭

(北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875)

當(dāng)前，加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的協(xié)同性，已成為教育行政執(zhí)法體制改革的重要工作方向，對(duì)于加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制，破解當(dāng)前教育行政執(zhí)法領(lǐng)域面臨的突出問題具有十分重要的意義。對(duì)教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的案例進(jìn)行分析研究，可從教育行政部門內(nèi)協(xié)同和跨部門協(xié)同兩個(gè)層面，歸納出當(dāng)前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實(shí)踐模式。教育行政部門內(nèi)協(xié)同中存在著人員編制受限、職權(quán)配置不清、法律制度障礙、同級(jí)區(qū)域協(xié)同不足等問題；跨部門協(xié)同中存在著政府部門間協(xié)同程度不高、與第三方力量的協(xié)同程度不高、執(zhí)法重心下沉尚不徹底等問題。未來可從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與制度供給、合理劃分職權(quán)范圍、推進(jìn)教育督導(dǎo)與教育執(zhí)法的結(jié)合、探索建立教育領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法機(jī)制、充分發(fā)揮基層街鎮(zhèn)組織的作用、加強(qiáng)與第三方力量的協(xié)同六個(gè)方面加強(qiáng)教育行政執(zhí)法協(xié)同性。

教育行政執(zhí)法；協(xié)同性；改革試點(diǎn)；實(shí)踐模式

教育行政執(zhí)法是教育法規(guī)實(shí)施的重要途徑，也是教育行政的重要職能之一。隨著我國(guó)教育事業(yè)的快速發(fā)展和教育改革的持續(xù)深化，傳統(tǒng)的行政管理手段已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，迫切需要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，教育行政執(zhí)法的重要性日益凸顯。為解決長(zhǎng)期以來我國(guó)教育行政執(zhí)法工作中存在的多頭執(zhí)法、協(xié)同性不高、效率較低的問題，教育部開展了教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。2014年6月，教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的通知》(教政法廳[2014]3號(hào))(下稱《試點(diǎn)通知》)，之后，確定上海市、青島市、太原市、徐州市泉山區(qū)、金華市義烏市、深圳市福田區(qū)、南寧市和畢節(jié)市等8個(gè)地區(qū)的教育部門作為試點(diǎn)單位，鼓勵(lì)各單位先行先試，著力探索教育領(lǐng)域加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作的具體途徑、辦法、模式，希望通過總結(jié)試點(diǎn)改革中的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，為全面推進(jìn)和深化教育行政執(zhí)法體制改革提供借鑒，奠定基礎(chǔ)。除上述試點(diǎn)單位之外，北京市海淀區(qū)、山東省濰坊市等地區(qū)也都積極探索、推進(jìn)教育行政執(zhí)法體制改革工作。在試點(diǎn)工作中，上述地區(qū)都將提高教育行政執(zhí)法工作的協(xié)同性作為重要的工作方向。本文擬結(jié)合各地改革實(shí)踐情況，概括、總結(jié)實(shí)踐模式的特點(diǎn)，分析當(dāng)前實(shí)踐模式的不足及原因，在借鑒其他領(lǐng)域行政執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的對(duì)策建議。

一、提高教育行政執(zhí)法的協(xié)同性是當(dāng)前教育行政執(zhí)法體制改革的重要著力點(diǎn)

與其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革一樣，教育領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革也需要遵循行政執(zhí)法體制改革的一般規(guī)律，其中就包括秉持協(xié)同原則，提高行政執(zhí)法的協(xié)同性。“行政協(xié)同是指協(xié)調(diào)、調(diào)整行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間，行政系統(tǒng)內(nèi)部縱橫向之間的各種關(guān)系，使之分工合作、權(quán)責(zé)清晰，相互配合，有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和提高整體效能的過程。”(莫于川，2006)這就要求“各項(xiàng)執(zhí)法職能的有機(jī)銜接、各執(zhí)法主體之間的溝通合作，以及執(zhí)法行為和執(zhí)法活動(dòng)流程間的順利對(duì)接，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)使信息通達(dá)、流程順暢、配合緊密，減少內(nèi)耗，提高效益，有利于執(zhí)法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”(周繼東，2014)。

具體到教育行政執(zhí)法領(lǐng)域，提高教育行政執(zhí)法的協(xié)同性是決定教育行政執(zhí)法能力和效果的重要基礎(chǔ)性因素。特別是教育活動(dòng)與政治、經(jīng)濟(jì)、科技等有著復(fù)雜的支持與制約關(guān)系，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨教育行政執(zhí)法權(quán)的下放與轉(zhuǎn)移，教育行政執(zhí)法環(huán)境變得復(fù)雜多樣，教育行政執(zhí)法主體類型和權(quán)限也不斷多元化、擴(kuò)大化，對(duì)教育行政執(zhí)法的協(xié)同性要求也越來越高。因此，推進(jìn)教育行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)基本目標(biāo)就是要著力優(yōu)化教育行政執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法力量配置、加強(qiáng)執(zhí)法力量之間的配合與協(xié)作、破除制約教育行政執(zhí)法順利進(jìn)行的體制障礙，通過提高教育行政執(zhí)法活動(dòng)的協(xié)同性，充分發(fā)揮現(xiàn)有教育行政執(zhí)法力量的執(zhí)法效率，節(jié)約教育行政執(zhí)法成本，提高教育行政執(zhí)法質(zhì)量。

當(dāng)前教育部推進(jìn)的教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作高度重視在提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面的探索與創(chuàng)新。2014年6月教育部發(fā)出的《試點(diǎn)通知》以及2016年1月教育部頒布的《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》(教政法[2016]1號(hào))(下稱《實(shí)施綱要》)中都從執(zhí)法權(quán)力配置、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法機(jī)制建設(shè)等方面提出了提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的基本途徑。具體來說，在執(zhí)法權(quán)力配置方面，提出“加快建立教育綜合執(zhí)法機(jī)制”、“實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)”。在執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置方面，提出“鼓勵(lì)有條件的地方教育行政部門，調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、整合執(zhí)法力量，設(shè)立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、充實(shí)執(zhí)法人員”；“推進(jìn)執(zhí)法重心下移，落實(shí)屬地管理原則，充實(shí)基層執(zhí)法力量”。在執(zhí)法機(jī)制建設(shè)方面，提出“加強(qiáng)與其他部門的協(xié)調(diào)合作，探索建立部門間的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制”；“積極創(chuàng)新執(zhí)法體制與方式，鼓勵(lì)地方根據(jù)教育管理的實(shí)踐與需要，探索建立市縣一體化的行政執(zhí)法體制”；“創(chuàng)新執(zhí)法方式與手段，運(yùn)用第三方力量和市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用”?？梢哉f，《試點(diǎn)通知》與《實(shí)施綱要》為推進(jìn)教育行政執(zhí)法協(xié)同性建設(shè)提出了基本的政策要求和方向性指引。

二、當(dāng)前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實(shí)踐模式分析

實(shí)踐中，各地都將宏觀政策要求與地方實(shí)際相結(jié)合，探索出若干提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的實(shí)踐模式。

(一)教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法

教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法，主要是教育行政系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間、同級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間以及教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同執(zhí)法。當(dāng)前各地教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法具有如下特征。

一是在開展范圍上，以加強(qiáng)上下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間和教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作為主。例如，《南寧市教育局教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)方案》要求加強(qiáng)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，“將原本分散在各業(yè)務(wù)科室的行政審批職能向行政審批辦公室集中，各業(yè)務(wù)科室將工作重心轉(zhuǎn)向日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)、后續(xù)管理和監(jiān)督檢查”?！袄眄樈逃块T內(nèi)部職能，探索建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍。向市政府爭(zhēng)取設(shè)立專門的教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)或隊(duì)伍，將分散在教育部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間具有共同特征的執(zhí)法權(quán)，相對(duì)集中，綜合行使。”又如，《畢節(jié)市教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》中明確提出加強(qiáng)上下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的協(xié)同，“在市、縣(區(qū))兩級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)集中教育行政處罰權(quán)”，“建立市、縣(區(qū))兩級(jí)教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，“合理界定執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，建立市、縣(區(qū))兩級(jí)合理分工、協(xié)調(diào)運(yùn)行的執(zhí)法機(jī)制”。

二是在協(xié)同方式上，以開展綜合執(zhí)法改革為主。教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部綜合執(zhí)法，主要是在“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則之下，將過去分散在教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能科室中的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，由專門機(jī)構(gòu)綜合行使的一種制度設(shè)計(jì)。其主要目的是改變過去教育行政執(zhí)法權(quán)按教育階段和主辦者性質(zhì)分散配置的權(quán)力配置模式，通過整合教育行政部門自身的執(zhí)法力量，優(yōu)化教育行政執(zhí)法力量配置，提高教育行政執(zhí)法效率。實(shí)踐中，試點(diǎn)地方大多已明確將綜合執(zhí)法作為改革的重要內(nèi)容。當(dāng)然，綜合執(zhí)法改革之外，也有一些地方基于現(xiàn)實(shí)情況，選擇了聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助等協(xié)同方式。例如，上海市黃浦區(qū)教育局基于自身開展改革工作的現(xiàn)實(shí)條件，選擇由政策法規(guī)科牽頭協(xié)調(diào)，建立“執(zhí)法工作聯(lián)絡(luò)員”制度，在遇到執(zhí)法情況時(shí)，各業(yè)務(wù)科室在政策法規(guī)科的全程協(xié)調(diào)和監(jiān)督下，進(jìn)行單獨(dú)或聯(lián)合執(zhí)法。又如，上海市在開展區(qū)縣間教育行政執(zhí)法協(xié)作過程中設(shè)立的“協(xié)作組”具有行政法學(xué)上行政協(xié)助的性質(zhì)。

三是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，以設(shè)立專門業(yè)務(wù)科室和直屬事業(yè)單位的方式為主。例如，浙江義烏成立的義烏市教育監(jiān)察大隊(duì)、上海市成立的上海市教育行政執(zhí)法事務(wù)中心、北京市海淀區(qū)成立的海淀區(qū)教育環(huán)境綜合治理中心等都是由財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位。又如，青島市成立的行政審批與執(zhí)法監(jiān)督處、廣西南寧成立的行政審批辦公室、上海浦東新區(qū)在法制辦基礎(chǔ)上成立的教育行政執(zhí)法辦公室等屬于教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能科室。在上述兩種方式之外，也有地方在推進(jìn)部門內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法和行政協(xié)助過程中采用了成立協(xié)調(diào)小組的形式。

四是在權(quán)力來源上，主要以來自行政機(jī)構(gòu)自身職權(quán)和上級(jí)委托為主。一般來說，行政權(quán)力的來源可以分為三類：職權(quán)、授權(quán)、委托。設(shè)立的專門科室本身就屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行使的是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。而由于教育行政部門內(nèi)部協(xié)同主要是由教育行政部門自身推動(dòng)，以部門內(nèi)部規(guī)范性文件為依托，故直屬的事業(yè)單位的權(quán)力來源于上級(jí)委托而非授權(quán)。

(二)跨部門協(xié)同執(zhí)法

長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域形成了“條塊分割”的基本格局，行政執(zhí)法權(quán)在橫向上依據(jù)行業(yè)不同進(jìn)行分配，在縱向上依據(jù)層級(jí)不同進(jìn)行分配。在通常情況下，教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都是以單獨(dú)執(zhí)法的形式完成執(zhí)法活動(dòng)。但隨著我國(guó)教育事業(yè)的快速發(fā)展，特別是民辦教育的飛速增長(zhǎng)，原有教育部門較為明確的邊界出現(xiàn)了與其他相關(guān)領(lǐng)域相互融合的趨勢(shì)，一些問題單靠教育行政部門已經(jīng)難以有效解決。一些問題由于涉及多個(gè)執(zhí)法部門，而面臨多頭執(zhí)法、相互推諉的問題。在這樣的背景下，人們開始跳出原有的狹隘認(rèn)識(shí)，這最終導(dǎo)致“教育領(lǐng)域”這一涉及多個(gè)行政部門的概念逐漸形成。而行政執(zhí)法部門為了更好地開展工作，也開始放棄原有的“隧道視野”，開始探索自身與其他行政部門之間、自身與第三方部門之間的協(xié)作?？绮块T協(xié)同執(zhí)法在學(xué)術(shù)界有不同理解。本文中的“跨部門協(xié)同執(zhí)法”采用較為廣義的概念，主要是指在教育行政部門與涉及教育領(lǐng)域行政執(zhí)法活動(dòng)的其他行政部門之間，以及教育行政部門與第三方部門之間的協(xié)作。概括起來，當(dāng)前教育領(lǐng)域跨部門協(xié)同執(zhí)法工作表現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)。

第一，協(xié)同方式上，以聯(lián)合執(zhí)法為主。教育領(lǐng)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法,是為了解決教育領(lǐng)域中靠單獨(dú)執(zhí)法無法解決的問題，多個(gè)行政執(zhí)法部門相互配合、聯(lián)合行動(dòng)，共同開展行政執(zhí)法活動(dòng)的一種執(zhí)法形式。聯(lián)合執(zhí)法能夠通過加強(qiáng)不同執(zhí)法部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合，形成執(zhí)法合力，在一定程度上能夠避免多頭執(zhí)法、相互推諉的問題。實(shí)踐中，上海市已建立“上海市規(guī)范教育培訓(xùn)市場(chǎng)管理聯(lián)席會(huì)議”制度，由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議總召集人，聯(lián)席會(huì)議由市政府相關(guān)職能部門組成，包括：市委宣傳部、市政府法制辦、市政府金融辦、市教委、市工商局、市民政局、市人力資源和社會(huì)保障局、市財(cái)政局等十余個(gè)部門組成，主要負(fù)責(zé)開展各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)工作，組織開展聯(lián)合執(zhí)法和整治工作等。還有許多地方都明確提出探索建立行政部門之間聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)制。例如《南寧市教育局教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)方案》中提出，“加強(qiáng)與公安、工商、食藥、安監(jiān)等職能部門的協(xié)調(diào)合作，探索建立職能部門間的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制”。青島市針對(duì)非法辦學(xué)等問題建立了由多個(gè)相關(guān)部門共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。義烏市對(duì)于非法的營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由教育監(jiān)察大隊(duì)參與或協(xié)調(diào)屬地街鎮(zhèn)，聯(lián)合公安、市場(chǎng)監(jiān)管、消防、衛(wèi)生等多部門實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法方式之外，也有地方進(jìn)行了跨部門綜合執(zhí)法的探索。例如，《畢節(jié)市教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》提出，“在橫向上建立教育綜合執(zhí)法機(jī)制，對(duì)危害程度一般的同一教育行政違法行為涉及多職能部門的，原則上主要由教育部門承擔(dān)”。

第二，在協(xié)同范圍上，以行政執(zhí)法部門間的協(xié)同為主。筆者發(fā)現(xiàn)，各地開展的教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同工作主要還是聚焦在行政執(zhí)法部門間的協(xié)同，同時(shí),已有部分地方探索了教育行政部門與市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)的協(xié)同。以上海市浦東新區(qū)為例，上海浦東將民辦非學(xué)歷教育的部分管理和執(zhí)法事務(wù)以政府“委托管理”的方式交由成人教育協(xié)會(huì)承擔(dān)。而后，在成教協(xié)會(huì)專門設(shè)立民辦非學(xué)歷教育管理辦公室，建立健全長(zhǎng)效、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。成人教育協(xié)會(huì)的主要職責(zé)包括章程、教學(xué)點(diǎn)、招生簡(jiǎn)章和廣告等5項(xiàng)備案，注冊(cè)資金、舉辦者、地址等7項(xiàng)變更，申領(lǐng)、換發(fā)《辦學(xué)許可證》、“監(jiān)督檢查學(xué)校辦學(xué)行為、財(cái)務(wù)狀況，及時(shí)防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，受理、調(diào)查核實(shí)社會(huì)投訴，維護(hù)和協(xié)調(diào)學(xué)校與社會(huì)求學(xué)者的合法權(quán)益，在行政部門指導(dǎo)下協(xié)調(diào)、處置突發(fā)事件，組織對(duì)經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的初審工作等職能”(趙鋒，2012)。山東濰坊教育部門引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行管理，組建了民營(yíng)機(jī)構(gòu)——濰坊市創(chuàng)新教育管理評(píng)估中心，同時(shí)掛名“濰坊市教育督導(dǎo)巡視團(tuán)”。通過第三方督導(dǎo)的方式，“建立起了教育投訴事項(xiàng)的快速查辦機(jī)制和學(xué)校評(píng)估的社會(huì)參與機(jī)制。通過扶持部分已離職的優(yōu)秀校長(zhǎng)、教師、督導(dǎo)人員、教研人員等，市教育局以‘購(gòu)買服務(wù)’的方式，將各類教育投訴的調(diào)查、學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督、督學(xué)責(zé)任區(qū)工作考核、部分學(xué)校評(píng)估等事項(xiàng)委托給教育督導(dǎo)巡視團(tuán)辦理?！?各地探索教育督查制度和行政執(zhí)法工作亮點(diǎn)，2012)教育部《試點(diǎn)通知》中提出,“創(chuàng)新執(zhí)法方式與手段，運(yùn)用第三方力量和市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用，提高教育行政執(zhí)法的效率與效果”。這一要求，還需要在更多地方結(jié)合實(shí)際開展積極探索和實(shí)踐。

三、當(dāng)前提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性工作中存在的主要問題

各地在推進(jìn)教育行政執(zhí)法體制改革，提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面進(jìn)行了很多探索與實(shí)踐，形成了各具特點(diǎn)的實(shí)踐模式，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些體制機(jī)制問題，亟需研究破解。

(一)教育行政部門內(nèi)部協(xié)同中存在的問題

第一，人員編制受限。人員編制問題是行政體制改革面臨的一個(gè)基礎(chǔ)性問題，也是改革能夠有效推進(jìn)的重要保證。在教育行政部門內(nèi)部協(xié)同性建設(shè)中，人員編制方面的問題較為突出。例如，一些地方原本承擔(dān)教育行政執(zhí)法工作的職能科室人員本就十分有限，往往是由其中一名工作人員在日常管理工作外負(fù)責(zé)相應(yīng)的教育行政執(zhí)法活動(dòng)。在“精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一”的原則下，受制于編制數(shù)，設(shè)立專門行政執(zhí)法業(yè)務(wù)科室不是“增加總量”，而是“優(yōu)化存量”，即對(duì)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的職責(zé)進(jìn)行科學(xué)分配與調(diào)整。而從既有的職能科室抽調(diào)人員很可能會(huì)影響原部門的工作，這就造成了人員調(diào)配上的困難。事實(shí)上，“與財(cái)稅、工商、文化、交通、食品藥品、衛(wèi)生計(jì)生、物價(jià)、環(huán)保、城管等建立了比較健全的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍的部門相比，教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍空缺，隊(duì)伍建設(shè)明顯不足。”(柴葳，2015)這直接導(dǎo)致了一些地方?jīng)]有選擇推進(jìn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法，而是選擇程度較低的聯(lián)合執(zhí)法，也使得一些地方選擇設(shè)立直屬事業(yè)單位的方式，以事業(yè)編補(bǔ)充行政編，以充實(shí)執(zhí)法力量。

第二，職權(quán)配置不清。合理配置各部門之間的職權(quán)是加強(qiáng)教育行政部門內(nèi)部協(xié)同性建設(shè)的題中應(yīng)有之義。如果無法做到機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)合理而明確地分配，改革不僅無法解決原有的問題，反而可能使問題更加嚴(yán)重。但實(shí)際工作中，一些地方并沒有重視機(jī)構(gòu)間的職權(quán)劃分問題。無論是設(shè)立專門業(yè)務(wù)科室還是成立直屬事業(yè)單位，都需要妥善處理新部門與原有部門間的權(quán)責(zé)問題。但一些地方對(duì)新設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定并不清晰，特定執(zhí)法權(quán)的行使主體并不明確，這不僅沒有體現(xiàn)綜合執(zhí)法所遵循的效能原則，反而容易增加機(jī)構(gòu)功能和定位的不明確性，并造成人員培訓(xùn)內(nèi)容的復(fù)雜化。類似的情況也出現(xiàn)在上下級(jí)協(xié)同層面。建立市、縣二級(jí)聯(lián)動(dòng)的設(shè)想雖然已經(jīng)被提出，但在具體實(shí)施層面，上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)配置較為模糊，尚未普遍形成“市級(jí)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等頂層設(shè)計(jì)，區(qū)縣部門實(shí)際操作”的理想格局。

第三，法律制度障礙。教育行政執(zhí)法體制改革需要根植于一定的法律環(huán)境，需要遵循既定法律框架的基本要求。在提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性方面，當(dāng)前面臨著較為突出的法律規(guī)范障礙。以行政處罰領(lǐng)域?yàn)槔?，一般來說，為了提高行政執(zhí)法效率，保證行政執(zhí)法效果，行使行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)往往需要同時(shí)具有行使行政強(qiáng)制措施的權(quán)力。而《中國(guó)人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！倍吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》中并沒有對(duì)委托行使行政處罰權(quán)做出限制。這就造成了一個(gè)矛盾：受委托行使行政處罰權(quán)的事業(yè)單位卻不能同時(shí)行使行政強(qiáng)制措施權(quán)。

第四，同級(jí)區(qū)域協(xié)同不足。如上文所述，在部門內(nèi)協(xié)同的開展范圍上，以加強(qiáng)上下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間和教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作為主，對(duì)同級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作關(guān)注不足。目前只有上海市以建立“市和區(qū)縣民辦教育聯(lián)動(dòng)執(zhí)法協(xié)作組”(下稱“協(xié)作組”)的方式進(jìn)行了探索。協(xié)作組在協(xié)調(diào)市區(qū)兩級(jí)的教育行政執(zhí)法工作之外，還承擔(dān)了區(qū)縣間協(xié)調(diào)的職能。在單個(gè)區(qū)縣教育局執(zhí)法力量不足、出現(xiàn)跨區(qū)域重大案件等情形下，由協(xié)作組協(xié)調(diào)其他成員單位的執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)區(qū)縣間的區(qū)域協(xié)作。事實(shí)上，區(qū)縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作十分重要，對(duì)解決單個(gè)區(qū)縣教育局執(zhí)法力量不足、出現(xiàn)跨區(qū)域重大案件等問題具有良好效果。

(二)跨部門協(xié)同執(zhí)法中存在的問題

第一，行政部門間協(xié)同執(zhí)法程度有待提高。上文提到，行政部門間的協(xié)同總體上以聯(lián)合執(zhí)法的方式為主。不少地方探索建立由政府綜治辦或發(fā)改委牽頭，教育、公安、民政、工商、消防、食藥監(jiān)等多個(gè)部門共同參與的教育行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度和類似的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。實(shí)踐中，聯(lián)合執(zhí)法主要存在以下幾方面的問題。其一，聯(lián)合執(zhí)法的組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，制度保障的缺失，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，難以做到常態(tài)化。聯(lián)合執(zhí)法涉及的部門較多，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，由于我國(guó)尚未建立較為完善的行政協(xié)助制度，行政部門并不承擔(dān)協(xié)助其他部門的法定義務(wù)，這導(dǎo)致部門之間的協(xié)同隨意性較強(qiáng)。因此，各地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制往往都強(qiáng)調(diào)通過集體會(huì)議的形式由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種方式的協(xié)調(diào)成本較高，而且往往只有在遇到重大事件或需要開展專項(xiàng)治理等執(zhí)法時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，難以使聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化。其二，影響聯(lián)合執(zhí)法的因素較多，聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法效果具有較強(qiáng)的不確定性，實(shí)際效果難以得到保證。聯(lián)合執(zhí)法雖然依托一定的協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，但統(tǒng)一部署的內(nèi)容畢竟還是要通過實(shí)際工作得以落實(shí)。由于聯(lián)合執(zhí)法并未打破“條塊分割”的基本格局，相關(guān)行政部門依舊奉行“部門主義”思維，在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)出于部門利益的考慮往往存在“搭便車”的思想，寄希望于其他行政部門發(fā)揮主要作用，執(zhí)法積極性不高，從而影響聯(lián)合執(zhí)法的開展。

第二，執(zhí)法重心下沉尚不徹底，最基層街鎮(zhèn)的作用尚未得到充分發(fā)揮?；鶎訄?zhí)法處于“執(zhí)法神經(jīng)系統(tǒng)”的末梢，不僅在全部執(zhí)法工作中占很大比例，而且對(duì)違法行為的感知較為敏銳，能夠更為有效地實(shí)施日常性的基層執(zhí)法行為，對(duì)行政執(zhí)法整體工作的順利開展意義重大。因此，我國(guó)行政執(zhí)法體制改革對(duì)加強(qiáng)基層執(zhí)法工作高度重視，教育部《試點(diǎn)通知》中也明確提出“推進(jìn)執(zhí)法重心下移，落實(shí)屬地管理原則，充實(shí)基層執(zhí)法力量”的工作方向。但當(dāng)前各地教育行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐主要強(qiáng)調(diào)從合理劃分市、縣兩級(jí)行政部門職責(zé)的角度加強(qiáng)基層教育行政部門的執(zhí)法力量，而對(duì)于發(fā)揮最基層街鎮(zhèn)組織的作用明顯不足?！敖宙?zhèn)組織承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行的法律制度卻沒有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力。有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，難以落實(shí)屬地管理責(zé)任。”(王敬波，2015)雖然一些地方的改革已經(jīng)將街鎮(zhèn)組織吸納成為跨部門聯(lián)合執(zhí)法的一部分，但街鎮(zhèn)組織也主要是在專項(xiàng)治理等執(zhí)法過程中發(fā)揮作用，街鎮(zhèn)組織作用沒有得到充分發(fā)揮，不能滿足實(shí)際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法落實(shí)不到位的問題普遍存在。

第三，治理理念的貫徹程度不高，與市場(chǎng)、社會(huì)等第三方力量的協(xié)同有待拓展。教育行政執(zhí)法雖然對(duì)于保證教育法律規(guī)范的實(shí)施具有重要作用，但其僅僅是教育治理能力和治理體系中的一個(gè)要素。在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，妥善解決教育領(lǐng)域中存在的問題不能僅僅依靠教育行政執(zhí)法，還需要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)的力量，形成合力。而調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與治理的前提就是要充分貫徹治理理念，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入等基礎(chǔ)性規(guī)范，賦予市場(chǎng)主體以合法的地位。實(shí)踐中，教育行政部門與第三方力量的協(xié)同總體水平不高，一個(gè)重要原因就是治理理念沒有得到充分貫徹。

四、進(jìn)一步提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的對(duì)策建議

制度創(chuàng)新是將教育行政執(zhí)法的協(xié)同性提升到新高度的必由之路。在對(duì)當(dāng)前各地提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性的案例進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，筆者提出以下幾個(gè)方面的對(duì)策建議。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與制度供給，為改革營(yíng)造良好的制度環(huán)境

當(dāng)前教育行政執(zhí)法協(xié)同性建設(shè)工作面臨較為明顯的制度瓶頸，而頂層設(shè)計(jì)不足是導(dǎo)致出現(xiàn)制度瓶頸的決定性因素。教育部高度重視頂層設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)性制度建設(shè),《執(zhí)法執(zhí)教實(shí)施綱要(2016-2020年)》提出：“積極推動(dòng)教育地方性法規(guī)規(guī)章建設(shè)。支持各地結(jié)合本地教育發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)踐需要，制定有針對(duì)性的地方性法規(guī)?！备鞯貞?yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)教育行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)性法律規(guī)范建設(shè)，重點(diǎn)解決如下問題。

第一，探索破除教育行政執(zhí)法中行政處罰權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)錯(cuò)位的立法模式。

由于實(shí)踐中承擔(dān)執(zhí)法業(yè)務(wù)的直屬事業(yè)單位的行政處罰權(quán)幾乎都是來源于上級(jí)部門的委托，而《行政強(qiáng)制法》中卻規(guī)定行使行政強(qiáng)制措施的權(quán)力只能來自法律、法規(guī)的授權(quán)，不能委托行使。這給提高教育行政執(zhí)法協(xié)同性工作帶來了嚴(yán)重障礙。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的法律框架之下，迫切需要以地方性法規(guī)的形式將相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)授權(quán)給行使行政處罰權(quán)的事業(yè)單位，以與《行政處罰法》第十七條“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”的規(guī)定相一致。

第二，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)的管理。以地方性法規(guī)的形式建立相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、信用機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、處罰機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成一套環(huán)環(huán)相扣、具有內(nèi)在聯(lián)系的治理體系，為行政執(zhí)法工作的開展提供基礎(chǔ)性的法律依據(jù)。

(二)合理劃分職權(quán)范圍，理順各部門的職責(zé)分工

將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策職能與執(zhí)行職能分開，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是當(dāng)今世界各國(guó)普遍采取的行政改革措施。上世紀(jì)末西方國(guó)家發(fā)起的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中就將推進(jìn)決策與執(zhí)行分開作為其重要主張。具體來說，就是把科層制部?jī)?nèi)的中上層組織轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策機(jī)構(gòu)，而把科層制部?jī)?nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)閹в歇?dú)立性質(zhì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在縱向上形成“部-核心政策司-執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行局”的架構(gòu)。核心政策司主要負(fù)責(zé)政策研究等工作，執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)具體政策執(zhí)行工作，二者業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立?！皥?zhí)行局與核心政策司沒有行政隸屬關(guān)系，是不屬于政府部門系列但歸口政府部門管理的機(jī)構(gòu)。”(李軍鵬，2001)教育部出臺(tái)的相關(guān)文件也體現(xiàn)了上述理念，將“促進(jìn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的適度分離”作為改革工作的重要原則。合理劃分教育行政系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)教育行政部門之間、原有機(jī)構(gòu)與新設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)范圍，理順各部門的職責(zé)分工，以實(shí)現(xiàn)決策職能與執(zhí)行職能的分離。在實(shí)踐中，一些地方在市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立承擔(dān)行政執(zhí)法工作的專門機(jī)構(gòu)，正是對(duì)這種理念的應(yīng)用。這就要求上下級(jí)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)職能配置上要注意避免趨同，合理劃分教育行政系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)教育行政部門之間、原有機(jī)構(gòu)與新設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)范圍，理順各部門的職責(zé)分工。市級(jí)部門主要負(fù)責(zé)有關(guān)教育行政執(zhí)法的政策研究、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作，區(qū)縣部門主要負(fù)責(zé)教育行政執(zhí)法的執(zhí)行。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同層級(jí)執(zhí)法部門的職能和事權(quán)，合理配置執(zhí)法力量，著重保障基層執(zhí)法力量。

而在同級(jí)專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原有機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“局部整體性”原則，處理好原有機(jī)構(gòu)與新設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。所謂“局部整體性”主要是指“系統(tǒng)地、完整地轉(zhuǎn)移和調(diào)整相關(guān)行政職權(quán)，以免產(chǎn)生新的執(zhí)法力量分散、機(jī)構(gòu)林立和職權(quán)交叉等問題”(石佑啟、黃學(xué)俊，2008)。這就要求通過嚴(yán)格界定職權(quán)范圍，保證行政執(zhí)法權(quán)的徹底移轉(zhuǎn)，原有機(jī)構(gòu)不再以任何形式保留原有的行政執(zhí)法權(quán)。專門機(jī)構(gòu)應(yīng)集中行使從原有機(jī)構(gòu)中剝離出來的行政執(zhí)法權(quán)，而原有機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)相應(yīng)的教育管理事務(wù)。

(三)按照“分類管理”的思路，推進(jìn)教育督導(dǎo)與教育執(zhí)法的結(jié)合

依據(jù)教育行政執(zhí)法調(diào)整對(duì)象的不同，可以對(duì)教育行政執(zhí)法內(nèi)部進(jìn)行更加細(xì)致的劃分。由于不同調(diào)整對(duì)象具有不同的特點(diǎn)，所以有必要進(jìn)行有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，建立教育督導(dǎo)工作與教育執(zhí)法工作相結(jié)合的工作機(jī)制，恰當(dāng)運(yùn)用督導(dǎo)與執(zhí)法兩種制度工具十分必要。由于公辦學(xué)校和在教育部門取得辦學(xué)許可證的民辦學(xué)校受教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)被納入教育行政體系之中，因此在管理過程中可更多地加強(qiáng)教育行政部門內(nèi)部專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和督導(dǎo)部門的協(xié)同，開展對(duì)依法辦學(xué)和依法進(jìn)行教育行政執(zhí)法的專項(xiàng)督導(dǎo)，將督導(dǎo)結(jié)論與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教育行政執(zhí)法人員的切身利益掛鉤，以促進(jìn)教育領(lǐng)域依法辦學(xué)和依法行政，形成“以教育督導(dǎo)緩解教育行政執(zhí)法壓力，以教育行政執(zhí)法保障教育督導(dǎo)效果”的良好狀態(tài)。

相比之下，由于非法辦學(xué)以及經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)的管理涉及包括教育、工商等多個(gè)執(zhí)法部門，導(dǎo)致在對(duì)非法舉辦的經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)的管理中，不同部門的行政執(zhí)法權(quán)之間存在重疊與沖突。工商部門可以以“無照經(jīng)營(yíng)”為由進(jìn)行管理，而教育部門可以以“無證辦學(xué)”為由進(jìn)行管理。而這種行政執(zhí)法權(quán)的交叉與沖突常常導(dǎo)致多頭執(zhí)法、相互推諉等問題。在分散的單獨(dú)執(zhí)法方式失靈時(shí)，加強(qiáng)多個(gè)執(zhí)法部門之間的協(xié)作與配合就顯得至關(guān)重要。因此，應(yīng)當(dāng)以行政執(zhí)法作為主要方式，更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政執(zhí)法部門之間的協(xié)同和教育行政部門與第三方部門間的協(xié)同。

(四)探索建立教育領(lǐng)域綜合執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步提高行政部門之間執(zhí)法的協(xié)同程度

隨著現(xiàn)代行政職能的多元特征日趨明顯，行政權(quán)力的功能性分配更為細(xì)化，即行政組織水平邊界逐步延伸，行政組織呈現(xiàn)扁平化趨勢(shì)(蔡恒，2004)。而與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展卻導(dǎo)致不同領(lǐng)域邊界的融合與對(duì)行政管理綜合性的迫切需求。實(shí)踐證明，這種行政組織的專業(yè)化與扁平化難以高效地滿足行政管理綜合性的迫切需求。這種行政職能的碎片化與行政管理需求的綜合性之間的尖銳矛盾要求加強(qiáng)不同性質(zhì)的行政權(quán)力之間的協(xié)同，重構(gòu)既有的行政組織邊界，調(diào)整行政組織的設(shè)置與職能，最終實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化與總體行政效能的提升。

當(dāng)前，我國(guó)的行政執(zhí)法體制改革正在全面推進(jìn),教育行政執(zhí)法體制改革是行政執(zhí)法體制改革在教育領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。相比于其他部門的行政執(zhí)法體制改革，教育行政執(zhí)法體制改革相對(duì)滯后，一個(gè)重要表現(xiàn)就是教育領(lǐng)域跨部門執(zhí)法的協(xié)同程度不高?，F(xiàn)階段，在工商、交通、海洋、文化市場(chǎng)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革中，已經(jīng)開始探索多部門綜合執(zhí)法這種具有更高協(xié)同性的跨部門協(xié)同方式。而教育行政執(zhí)法領(lǐng)域，跨部門協(xié)同的方式還停留在聯(lián)合執(zhí)法層面,實(shí)踐中的教育領(lǐng)域綜合執(zhí)法并沒有達(dá)到高度協(xié)同的狀態(tài)。

需要說明的是，并不能為了簡(jiǎn)單地追求高協(xié)同度就要全面推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合執(zhí)法，而是應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的良好治理為目標(biāo)，對(duì)開展綜合執(zhí)法的必要性和可行性進(jìn)行考察。一般而言，進(jìn)行綜合執(zhí)法改革往往出現(xiàn)在行政權(quán)力橫向邊界的交叉地帶，且在此交叉地帶存在行政職權(quán)重復(fù)、交叉、多頭執(zhí)法、效率低下等問題。同時(shí)，綜合行政執(zhí)法改革所整合的執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)與實(shí)現(xiàn)特定執(zhí)法目的之間具有相關(guān)性。這種相關(guān)性體現(xiàn)在權(quán)力功能相關(guān)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)、事務(wù)性質(zhì)相關(guān)、適用地域相關(guān)等幾個(gè)方面(石佑啟、楊志坤，2012)。此外，只有當(dāng)通過行政協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等協(xié)同方式無法有效解決問題時(shí)才有進(jìn)行綜合執(zhí)法改革的必要。

綜上，筆者認(rèn)為，教育行政執(zhí)法中對(duì)無證無照辦學(xué)以及經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)的違規(guī)辦學(xué)的查處就符合上述要求。值得注意的是，近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見》，大力推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，著力建立涵蓋“大口徑、寬職能”的大文化格局。筆者認(rèn)為，教育領(lǐng)域，特別是具有經(jīng)營(yíng)性的教育市場(chǎng)是文化市場(chǎng)的重要組成部分，可借助這一寶貴契機(jī)，進(jìn)行充分論證，探索將查處無證無照辦學(xué)和經(jīng)營(yíng)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)等事項(xiàng)的行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)統(tǒng)一交由文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，實(shí)現(xiàn)多執(zhí)法部門間在權(quán)力、人員、行動(dòng)上的高度協(xié)同。當(dāng)然，推進(jìn)教育綜合行政執(zhí)法改革本質(zhì)上是對(duì)相關(guān)行政部門行政執(zhí)法權(quán)的重新分配，必然會(huì)觸動(dòng)原有的利益格局，改革的阻力可想而知。但從行政執(zhí)法改革的大趨勢(shì)看，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革勢(shì)在必行。

(五)充分發(fā)揮基層街鎮(zhèn)組織的作用，進(jìn)一步下沉執(zhí)法重心

在橫向上，通過聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法可以解決多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉帶來的弊端，但在縱向上，基層執(zhí)法力量不足，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底等問題在各領(lǐng)域都廣泛存在。而執(zhí)法實(shí)踐中，街鎮(zhèn)組織承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但卻沒有賦予街鎮(zhèn)組織相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力。權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一使得街鎮(zhèn)組織無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，難以有效落實(shí)屬地管理責(zé)任。從我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的大方向來看，行政執(zhí)法協(xié)同性建設(shè)呈現(xiàn)出兩個(gè)大趨勢(shì)：“橫向集中”，即執(zhí)法權(quán)通過綜合執(zhí)法改革由多個(gè)部門向一個(gè)部門集中；“縱向下沉”，即執(zhí)法權(quán)通過基層綜合執(zhí)法改革由區(qū)縣級(jí)行政執(zhí)法部門向街鎮(zhèn)一級(jí)集中。目前，“橫向集中”已經(jīng)較為成熟，而“縱向下沉”仍在探索與試點(diǎn)階段，探索基層綜合行政執(zhí)法改革，加強(qiáng)教育行政部門同基層街鎮(zhèn)組織的協(xié)同勢(shì)在必行。

在教育行政執(zhí)法領(lǐng)域，已有地方認(rèn)識(shí)到街鎮(zhèn)組織在執(zhí)法工作中的重要作用，探索將對(duì)違法辦學(xué)現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)和初步證據(jù)收集等某些行政執(zhí)法事務(wù)性工作委托給街鎮(zhèn)行使，但街鎮(zhèn)組織并不享有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。這種做法具有行政協(xié)助的性質(zhì)。行政協(xié)助相比于聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，其協(xié)同程度是最低的，在行政協(xié)助模式之下，街鎮(zhèn)組織的作用尚未得到充分發(fā)揮。值得注意的是，包括浙江省義烏市、天津市在內(nèi)的一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了基層綜合行政執(zhí)法改革的前瞻性探索。義烏市2010年開始探索基層綜合行政執(zhí)法改革。從2010年2月起，義烏市佛堂鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)開始履行包括教育行政執(zhí)法在內(nèi)的諸多行政執(zhí)法職能，構(gòu)建“大綜合”的基層行政執(zhí)法格局，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法權(quán)力整合、執(zhí)法隊(duì)伍整合、執(zhí)法體制創(chuàng)新等方面進(jìn)行了嘗試，有效提高了行政執(zhí)法效率和水平。天津市于2014 年頒布《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》(津政令第11號(hào))，貫徹“屬地管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的工作原則，以地方政府規(guī)章的形式將若干行政執(zhí)法權(quán)授權(quán)由街道辦集中行使，在法律層面上實(shí)現(xiàn)街道辦事處的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)基層組織手段與事權(quán)的匹配，縮短執(zhí)法半徑、提高管理效率，充分發(fā)揮基層執(zhí)法力量的作用。授權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)中就包括對(duì)將住宅樓房中的部分住宅房屋改為經(jīng)營(yíng)性用房行為的行政處罰權(quán)。

(六)創(chuàng)新教育治理模式和執(zhí)法方式，加強(qiáng)與市場(chǎng)、社會(huì)等第三方力量的協(xié)同

現(xiàn)代行政管理理論十分強(qiáng)調(diào)運(yùn)用治理思維提高行政執(zhí)法的效率與效果。治理理論主張治理主體多元化，“非盈利組織、行業(yè)組織、宗教團(tuán)體以及公益組織，都能夠在履行公共職能方面貢獻(xiàn)技術(shù)革新、創(chuàng)造性、成本控制、質(zhì)量與多樣性”(朱迪·弗里曼，2010)。在治理主體多元化的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)治理主體之間的合作性?！爸卫硎钦螄?guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。”(俞可平，2001)“傳統(tǒng)的權(quán)力服從模式轉(zhuǎn)變成協(xié)商合作模式，致力于集體行為的各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)，形成相互的權(quán)力依賴。”(戢浩飛，2015)

歷史地看，在對(duì)傳統(tǒng)官僚制組織僵化、無效率做出回應(yīng)和改進(jìn)后，新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方興起。它打破了政府(行政部門)作為唯一公共服務(wù)提供者的模式，開創(chuàng)了行政部門與第三方部門之間的協(xié)作模式。在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后，“協(xié)同政府”、“整體政府”理論在對(duì)新公共管理進(jìn)行反思、批判和揚(yáng)棄之后，仍然堅(jiān)持促使政府同社會(huì)組織等公共管理主體在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致。這背后的原因就在于在一定時(shí)空條件下，社會(huì)中行政權(quán)力總量是有限的，試圖僅僅通過政府的力量來實(shí)現(xiàn)行政目的，一味強(qiáng)化政府部門的執(zhí)法權(quán)的想法是不現(xiàn)實(shí)的，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政部門內(nèi)部以及行政部門之間協(xié)同的同時(shí)，也要注重行政部門與第三方部門之間的協(xié)同。

隨著我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的逐步深入，我國(guó)行政執(zhí)法方式呈現(xiàn)出日益民主化的趨勢(shì)，行政執(zhí)法手段的強(qiáng)制性色彩在減弱,非強(qiáng)制性的色彩在增強(qiáng)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)作為一個(gè)戰(zhàn)略性目標(biāo)被提上日程，隨著治理理念逐步作用于實(shí)踐，行政執(zhí)法的主體更加多元化,市場(chǎng)力量和社會(huì)力量必將在行政執(zhí)法活動(dòng)中與政府力量共同發(fā)揮作用。

在教育行政執(zhí)法領(lǐng)域，在經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)快速成長(zhǎng)的大背景下，貫徹公眾參與與多元治理理念，增加執(zhí)法方式的互動(dòng)性，加強(qiáng)教育行政部門同市場(chǎng)、社會(huì)力量的協(xié)同，已經(jīng)成為一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)。充分發(fā)揮行業(yè)自治組織和社會(huì)組織的力量，弱化教育行政執(zhí)法的強(qiáng)制性色彩，有助于大大提高行政執(zhí)法效率。以上海市為代表的個(gè)別地區(qū)已經(jīng)開始重視在行政執(zhí)法工作中借助市場(chǎng)與社會(huì)的力量。

筆者認(rèn)為，可以采取如下舉措加強(qiáng)教育行政部門同第三方力量的協(xié)同。首先，在“管辦評(píng)分離”的大背景下，可考慮委托具有一定資質(zhì)的獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的評(píng)估職責(zé)，建立規(guī)范、嚴(yán)格的評(píng)估程序，出具科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估報(bào)告，對(duì)違法、違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行分析和診斷。其次，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織的作用，建立行業(yè)內(nèi)主體與政府部門的對(duì)話和溝通機(jī)制，使政府部門可以更好地了解行業(yè)內(nèi)主體的實(shí)際需要，開展具有針對(duì)性的服務(wù)，構(gòu)建政府部門與行業(yè)內(nèi)主體之間良好的合作氛圍。同時(shí)，將政府部門的意志較為自然地傳達(dá)給行業(yè)內(nèi)主體，從而推動(dòng)相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定。第三，政府部門可依托行業(yè)協(xié)會(huì)定期開展評(píng)選先進(jìn)優(yōu)秀活動(dòng)，通過給于物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)品牌提升等方式引導(dǎo)相對(duì)人依法辦學(xué)、優(yōu)質(zhì)辦學(xué)。此外，政府部門可將依法辦學(xué)情況作為政府購(gòu)買服務(wù)的重要參考因素，通過利益引導(dǎo)的方式，強(qiáng)化政府意志的影響力，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范和引導(dǎo)。

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(責(zé)任編輯 胡 巖)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2016.03.011

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“深化高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)科研領(lǐng)域綜合改革研究”(14JDXFW02) 。