社會治理創新：寧夏的探索與經驗*

楊曉梅(寧夏大學政法學院，寧夏　銀川　750007 )

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社會治理創新：寧夏的探索與經驗*

楊曉梅
(寧夏大學政法學院，寧夏銀川750007 )

摘要：近年寧夏在社會治理創新的實踐探索成效顯著，突出體現在以民生為重點的社會治理創新上。總結寧夏社會治理創新經驗，主要有以提高行政效率為核心的政府職能轉變、促進城鄉公共服務均等化、堅持以人為本的民生工程、重視少數民族權益保障、實施有效智慧城市等。

關鍵詞：寧夏；社會治理創新；經驗

社會治理是社會建設的一項重要內容，近年來寧夏回族自治區以解決影響社會和諧穩定的突出問題為突破口，緊緊圍繞“利民、實民、惠民”的民生工程，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，強化社會管理職能，積極探索社會治理創新，在構建一體化、綜合性的社會治理工作格局中，采取了卓有成效的措施，在服務群眾、改善民生、美化城市、穩定秩序等實踐中形成了具有自身特色的社會治理有益經驗。

1　以民生為重點的社會治理創新成效顯著

政府以構建和諧寧夏為目標，強化了社會保障、基礎設施、就業服務、住房保障、公共教育、醫療衛生、環境保護等公共產品服務的治理，在改善民生、提高民眾生活質量上取得明顯成效。

1.1醫療衛生方面

在方便群眾看病和醫療保障上創新，主要有三點:

1）“先看病后付費”的模式。為減輕患者看病負擔，提高基層醫療治療比例服務質量，提升城鄉患者的滿意度，2014年5月起，寧夏試行“先看病后付費”的診療服務模式，凡是參加城鎮職工和城鄉居民基本醫療保險的住院患者，以及經當地民政部門和救助管理部門審核確認的流浪乞討人員，都適用于該診療模式。自試行以來，人均個人支付下降42.7%，試點縣、鄉醫療機構患者比例提升了5.86%，縣域內住院患者比例得到了合理分流。

2）基本醫療制度提供的新方法。作為為公共產品的基本醫療制度提供的方法上，2014年以來寧夏開展向群眾提供普惠性健康體檢嘗試。在2014～2016年體檢周期，連續三年以上參加醫療保險并繳費的人員可享受5大類35小項的免費健康體檢，并通過體檢為城鄉參保居民及企業退休職工建立電子健康檔案和電子病歷。

3）醫療保障上建立大病保障制度。2014年3月，政府采取利用基本醫療保險基金購買商業保險的方式，建立城鄉居民大病保險制度。參加醫保的城鄉居民，住院費用按基本醫保政策規定報銷后，一年內患病自負費用超過6000元起付標準的，給予第二次補充報銷。此外，自治區創造性地將兒童先天性心臟病、急性白血病、乳腺癌等20個重大疾病也納入保障范圍并且提高報銷比例，以減輕患者及家屬的負擔，解決城鄉居民因病致困、因病致貧的問題。

1.2社會保障方面

社會保障上的改革與創新，主要體現在自治區政府對特殊人群的關愛與保障，充分彰顯出服務型政府的理念。

1）老年人服務上。2013年底，寧夏老年人口22.8萬人，到2014年已增長為23.75萬人，占總人數的13.8%。隨著老齡化社會的加快，近年政府推行了多項服務老人的惠民政策和措施。以每年老齡增速高于全國2個百分點的銀川為例，政府采取多項措施服務老人。2013年銀川市城鄉老人最低生活保障標準，低保金每人每月提高至350元，農村每年每人提高至2300元。對高齡老人，統一城鄉發放標準，80-89歲、90歲以上老人發放標準分別為每月每人300元、350元。100周歲以上的老人，政府給予每人每月100元的長壽保健費。2014年政府又實施了對65歲以上老人免費乘坐公交車的優惠政策。

2）單親母親服務上。為救助生活困難和殘疾單親母親，銀川市政府自2013年在58個社區試點實行“康乃馨”關愛單親母親行動的惠民工程，2014年在寧夏各地推廣。該工程以自治區婦聯為主，城市社區為依托，建立單親母親信息庫，積極爭取項目、政策和資金，著力為貧困單親母親家庭辦實事。

3）殘疾人服務上。為有效提高殘疾人參與社會生活的能力，2012年以來自治區連續多年對貧困殘疾人家庭實施家庭無障礙設施項目。這一惠民工程是根據盲人、聾人、肢體殘疾人家庭的需要，安裝升降灶臺、語音電飯鍋、廁所把手、語音對講門鈴等生活設施。根據寧夏殘疾人聯合會的數據，僅在2014年就為400戶家庭免費安裝了無障礙設施。

1.3住房保障方面

自治區政府以推進新型城鎮化為主線，秉持“高層次住房由市場滿足、低收入家庭住房必須由政府負責”的理念，鼓勵引導旅游地產、文化地產、養老地產組合開發，推動房地產由單一產權向多元產權轉變，大力實施城鄉安居、提質擴容、綠色建筑等工程，促進保障性安居工程與房地產業的良性互動，僅2014年投資13億建設公共租賃房2.45萬套，改造棚戶區9.2萬戶，改造危房4.5萬戶，充分滿足了居民的不同住房需求，極大地改善了居民住房條件。以銀川棚戶區改造為例，政府為解決老城區下水不通、保溫差、暖氣不熱等老房子的“老年病”，傾力采取多種方式進行棚戶區改造，據政府統計，2009-2015年，改造面積11402600m2，使40391戶居民受益。

1.4公共安全方面

2014年以來自治區政府深入開展公共安全領域整治活動，在城市運行、教育、道路運輸、水利、公安消防等各領域加大投資力度，加強各環節的監督管理，在公共安全設施提供的數量、質量上，以及運行和使用的效率上都有了極大的改善與提高。在城市運行領域，整改重大安全隱患22處；教育領域投入專項資金進行校舍維修改造、整改222個安全隱患；道路交通領域計劃投資4.04億元，以道路整治、危橋改造、交通設施完善為重點，整改隱患29處；水利領域至2014年7月已投資5.2億元，用于灌區續建配套、苦水河和清水河防洪治理；在公安消防領域，實施了消防安全網格化管理重點單位戶籍化管理，建立以指揮高度網為主的無限通訊專網、衛星通訊網和區市（縣）兩級移動通訊指揮中心的建設。

1.5社會體育發展方面

自治區政府關注體育事業發展，在公共體育設施建設上加大財政投入力度，并且加大各類公共體育設施向社會開放的力度。據統計數據顯示，至2014年底，建成自治區級大型綜合性體育場館3座，各地級市均有設施完備、功能齊全的體育館，縣級體育場館覆蓋全區21個縣（市、區），2/3的鄉鎮實施了“鄉鎮農民體育健身工程”，全區人均公共場地面積達到2.08m2，位列西部地區第二。

1.6環境建設方面

根據寧夏實際區情，自治區政府確定生態優先發展的戰略，提出“環境建設是最大的民生，我們將做好綠化、水系、空氣三篇大文章。”一方面通過“四大行動計劃”解決環境問題，先后提出了《全區環境保護行動計劃》、《寧東基地環境保護行動計劃》、《全區大氣污染防治行動計劃》、《全區節能降耗行動計劃》等四大計劃，深化污染防治，嚴格環境監管，著力從多個方面改善環境質量。另一方面重點建設宜居城市。特別是銀川市在宜居城市建設上投資力度較大，推進步伐較快，建設成效較突出:實施綠博園、小微公園、賀蘭山路、親水大街景觀提升工程，使城市環境越來越宜人。2014年開園的綠博園，建設面積380hm2，總投資達15億元，園中齊聚了各地的奇花異草，不僅為市民提供了休閑娛樂的美場，也因其博大、靜美吸引眾多游客前往，現已成為銀川生態建設的一大亮點。在改善居民的周邊環境上，銀川市政府積極推進小微公園的建設，繼2014年建設南塘園、書香園、翠園等11個小微公園后，2015年又投資9500萬元，再建面積24萬多平方米的10個小微公園，實現讓百姓出家門進公園的愿望。

2　寧夏社會治理創新的經驗

2.1以簡政放權為契機，以提高行政效率為核心，促進政府職能轉變

1）政府深入推進行政審批制度改革，簡化行政審批手續。在組織上成立行政審批服務局，將25家行政審批事項統一由行政審批服務局直接實施，推行一個公章管審批制度，即市民以前要用5個工作日辦理的四證一章，現在僅用一個小時就能在市民中心行政審批服務局辦結。在程序上簡化審批環節，政府從清理規章制度、規范文件入手，通過扎實組織開展“三減”（減程序、減時間、減費用）工作，審批效率平均提高70%，500多項業務實現了一站式審批。在事項上減少審批項目，將近150項審批事項精簡為80多項，300多項管理服務事項精簡為88項，實現服務大廳以外無審批，切實達到行政審批服務“兩提高”（提高服務質量、提高服務效率）的效果。

2）多部門協同，保證政策的落實到位。社會管理領域多、內容雜，涉及多層次多部門，為扭轉部門職能交叉、職責不清、執行不力的問題，寧夏在政策的制定以及落實上，努力做到相關部門的協同合作。以農民養老為例，為落實被征地農民的養老問題，政府在加大財政投入力度的同時，由主管部門人社廳牽頭，財政、人事、農牧等多部門就財政補貼資金、銀行預收賬戶設立、資金收繳、參保資格確認等方面進行研究和協調，解決政策執行中遇到的困難和問題，共同解決被征地農民養老保險的歷史遺留問題。

3）做社區治理的“加減法”，推進基層社會治理改革。社區是基層社會治理的立足點，為改變社區的行政化傾向，充分發揮社區的自治功能，政府制定了社區服務事項準入清單，清單以外的事項不經批準不得給社區下達。如確需社區配合的、非清單內的事項，必須由政府向社區購買公共服務。政府在社區治理上做“減法”的同時也做“加法”:一是保證社區辦公用房和活動用房，如銀川市對社區公益用房不足500m2全部限期擴建改造；二是加大資金支持，每年撥付12～15萬元為民辦實事資金，在社區黨建方面也給予2～5萬元金費；三是增加社區工作崗位，提高員工待遇。政府為社區配備3～5個公益崗位，為穩定社區工作隊伍，出臺政策全面提高工作人員待遇水平。

2.2高度重視少數民族群眾權力保障

在寧夏650多萬總人中，回族人口達230多萬，超過總人口的1/3，因此，民族事務的管理在全區管理有著舉足輕重的地位。為推動民族宗教事務走上法制化軌道，寧夏圍繞《民族區域自治法》先后頒布162條地方性法規，保障了民族區域自治和少數民族群眾的權益。首先，發揮民族干部在民族團結事業中的作用。在干部任用上，自治區注重培養和選拔少數民族干部并在關鍵崗位放手使用少數民族干部。至2014年10月，自治區33個區直部門班子有28個配備了少數民族干部，63%的市縣黨政一把手配備了民族干部；其次，多辦順民意、惠民心的實事。在回族最集中的西海固地區，先后實行扶貧攻堅、生態移民、安全飲水、危房改造、公路建設等重大工程。最后，通過豐富多彩的活動拉近各民族之間的距離。如“民族團結月”活動，在每年的9月份開展，已連續開展了20多年；再比如長期開展的“鄰居節”結隊幫扶，駐寧部隊與376座清真寺對隊共建等活動，在全社會形成維護民族團結的共同意識，實現了民族地區長久的和諧穩定局面。

2.3著力促進城鄉公務服務均等化

1)支持農村婦女創業。改善農村婦女地位，要提高婦女的經濟地位。自治區政府鼓勵婦女自主創業，對農村婦女在農家樂、農副食品、養殖以及文化產品等行業的自主創業，政府都給予大力扶持。如銀川市政府全面推行農村婦女創業小額擔保財政貼息貸款工作。據統計，從2012年至2015年7月，政府累計發放10.85億元，共幫扶17670人（次）創業，2015年至今發放小額貸款24173.5萬元，支持4416名婦女創業。

2)健全農民的養老問題。一方面妥善解決被征地農民的養老問題。隨著新型城市鎮化步伐的推進，城市周邊土地越來越多的被征用。面對被征地農民養老保障水平不高、保障范圍不充分的問題，政府高度重視，在財政投入力度。2015年，政府核定個人養老保險費用9158.42萬元，落實政府補貼資金1.62萬元，為3031名到齡人員每月按768～814元發放養老金。另一方面想方設法多途徑解決空巢老人、孤寡老人的養老。隨著農村土地流轉，年輕人紛紛到城市謀求生計，空巢老人、孤寡老人在農村逐年增多，政府不斷探索和健全養老服務新途徑，開辦村級養老服務中心，并且出臺多項措施鼓勵民營機構進入農村養老產業。以寧夏賀蘭縣為例，2014年該縣首家村級養老服務中心在立通鎮通利村成立。服務中心由村中學改造而成，94間平房，106張床位有效地解決了本村、鄰村老人養老問題，空巢、孤寡老人在家門口就能享受到生活照料、文化娛樂、健康保健等服務。

3）教師城鄉輪崗推進教育均衡。為緩解寧夏城鄉師資力量懸殊、教師配置不均衡、優勢資源過度集中城鎮的矛盾，地方政府探索出教師城鄉輪崗的新模式。例如地級市吳忠，對2008年以來招聘并分到農村的50名特崗教師與城鎮優質學校和名校的50名骨干、優秀教師采取置換的形式進行“代培”（兩年）和“支教”（一年）。通過“代培”、“支教”這種城鄉互動、城鄉互補的方式，縮小了城鄉義務教育的差距，促進城鄉義務教育的均衡發展。

4）推進城鄉醫療同一水平。首先，在山區建設三甲醫院。為讓山區群眾也同城市人一樣享受到優質的醫療服務，自治區在寧夏南部山區建設了一座綜合性的三甲醫院。醫院堅持從硬件、人員、技術和質量同城市持平的原則，通過減免門診、急診及住院患者的費用，提供免費午餐等措施，有效地解決了當地群眾“看大病難、看名醫難、看大病貴、看大病遠”的問題。其次，醫改中推行“縣鄉一體化”管理模式。在醫改中基層政府特別重視農村醫療服務能力和水平，如在寧夏永寧縣醫改中，鄉鎮衛生院的能力和水平得到極大提升，這得益于醫改中的“縣鄉一體化”的管理模式。縣醫院選派十多名醫務人員進駐閔寧鎮衛生院，掛牌成立縣人民醫院分院，啟動縣醫療整體托管閔寧鎮衛生院的工作，在鄉鎮醫院看病和縣醫院看病，享受同等的醫療待遇。

2.4堅持利民、實民、惠民的民生工程

多年來自治區政府圍繞提高民生福祉，不斷加大投資，持續實施民生工程。以民生行業的固定資產投資為例（見表1），文化、體育、娛樂業上的投資，從2012年的8.03億增加到2014年的22.50億，提高了近3倍。為利民、實民、惠民，政府銳意改革，勇于創新，敢于擔當，在民眾最為關注的教育、醫療、住房、移民等方面的政策、措施走在了全國前列，如在全國率先啟動中小學校舍安全工程，率先實施“營養早午餐工程”，率先實行藥品采購“三統一”政策，首創廉租房配建制度。堅持“綠色發展理念”實施生態移民工程，促進農村人口和南部山區貧困人口向沿黃經濟區轉移，從根本上解決寧南山區的貧困問題。2014年政府更加注視民生，提出把新增財力主要用于保障改善民生，堅持不懈地辦好群眾最關心最需要的事情，突出抓好創業就業、社會保障、住房保障、居家養老、“菜籃子”工程等10件重點實事。

2.5堅持社會治理社會化、民營化、市場化道路

社會領域各項事業完全交給政府難以滿足居民在數量和質量上的需求，自治區政府借鑒西方發達國家的經驗，打破政府作為單一公共產品提供者的思維，堅持社會化、民營化、市場化的道路，拓寬公共產品的供應渠道，實現公共產品服務主體與供應模式的多樣化。以銀川市城市休閑公園綠地為例，政府引入市場機制，服務外包，通過招投標的方式聘用專業團隊對口管理。2014年由于人力原因，金鳳區轄區約50km、800hm2的艾依河曾一度處于管理無力、無人管護的狀態，當年10月，政府將河沿岸的管護工作推向市場，通過公開招投標方式，引入社會力量參與城市管理，使艾依河河道的護理走上了專業化長效管理的道路。

表1　2012-2014全區有關民生行業的固定資產投資絕對量（億元）

2.6以有效的智慧城市解決方案，為社會治理提供技術支撐

自治區政府高度重視信息化和智慧城市建設工作，2012年，寧夏啟動“寬帶中國.智慧寧夏”工程，通過利用云計算、互聯網和物聯網技術的結合，打造智慧城市以廣泛服務民生。在智慧城市建設上，自治區立足于獨特的區域優勢和少數民族特色文化，按照有效的智慧城市維度（后臺數據的共享、職能部門的相通、公共信息的公開、服務窗口的互動），從頂層設計入手，分三期建設大數據中心、4G城市網、平安城市、智慧交通等10大系統13個子模塊，實現后臺數據的共享。同時，為解決建設資金、后期運營等多項難題，政府采用向社會力量購買服務、社會資本投入、專業公司運營的商業模式。

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*基金項目：寧夏高等學校科學技術研究項目“寧夏社會管理創新實踐與經驗研究”，編號NGY2013033。

中圖分類號：D632.9