關于遼寧養老機構建設運營情況的研究報告

王軍++于哲++趙德金

隨著人口老齡化程度的不斷加深，養老服務需求不斷增加，解決好老齡問題特別是老有所養問題日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前。養老機構建設運營事關養老事業的成敗，事關老年人的切身利益。本報告重點關注遼寧養老機構建設運營情況，梳理了發展現狀，查找了存在的問題，提出了資政建議。

一、基本情況

截至2015年3月底，遼寧各類養老機構1740所，機構床位總數206796張，城鄉日間照料床位17052張，千名老人床位27張。總體上，我省老年福利制度逐步建立，養老服務體系建設步伐加快，基礎保障能力不斷上升。

（一）公辦養老機構建設運營情況

公辦養老機構832所，床位101234張。沈陽、營口、丹東3個市級養老機構開設護理和臨終關懷服務，護理床位占15%左右。多數市級養護機構床位、縣級綜合福利機構床位、中心敬老院床位沒有達到相關標準，沈陽、營口、遼陽、阜新、盤錦5個市近年新建的機構達標，寬甸、東港、綏中、昌圖、西豐等10個縣級機構新建或在建的基本符合。公辦機構優先保障城鄉“三無”“五保”老人，面向社會低收入困難老人提供低償服務，收費價格主要通過政府物價部門定價或指導價，實行備案管理，無論床位費還是護理費都低于市場價格。

（二）農村敬老院建設運營情況

目前，遼寧約有農村五保對象14萬人，農村敬老院661所，床位64880張。一是五保提標工作基本完成。按照省政府的要求，14個地級市從2015年7月1日起按照新標準核發五保供養金。預計集中供養標準每人每年達到6200元，分散供養標準每人每年達到4200元。二是敬老院維修改造項目遴選申報工作如期完成。2014年，省本級投入補助資金3000萬元，用于維修改造100所左右的敬老院。各地按照省民政廳和省財政廳要求，基本完成了農村敬老院維修改造項目的遴選和申報工作。三是養老服務兜底功能有效發揮。經過近年來的努力，農村敬老院生活居住環境得到了改善，農村養老服務功能得到了拓展，滿足了農村居民對養老服務的需求。農村互助幸福院建設在遼寧逐步推開，已建成1899個農村互助幸福院，為老人提供日間照料、娛樂活動場所。

（三）民辦養老機構情況

遼寧民辦養老機構908所，床位105562張。民非養老機構902所，企業法人6所。民辦機構的收費價格主要通過市場調節定價，根據養老機構硬件設施設備、環境和養員身體健康狀況，確定護理等級和收費標準。沈陽、營口、鐵嶺3個市老人所有費用每個月500至6500元之間；其他市床位費每個月270至3000元之間，護理費每個月200至3200元之間，護理員工資每個月1200至3000元。一些民辦機構發展水平較低，設施設備簡陋，條件較差，規模小，普遍標準床位面積小，只占總建設面積的15平方米左右，床位在 100張以下的占60%，100張至200張的占25%，200張以上的僅占15%，難以達到《老年人社會福利機構基本規范》要求。

二、存在的主要問題

雖然遼寧養老服務業工作取得了一定成效，但與人口老齡化進程、社會養老需求不斷增長的趨勢、與人民群眾的期待相比，仍然存在一些突出的困難和問題。

（一）床位總量不足，結構不合理，達標水平低

一是公辦養老機構床位不足目前，遼寧城鄉公辦養老機構床位有101234張，城市三無2萬人，五保對象14萬人，實際入住公辦養老機構約6萬人，入住率偏低，床位總體不足和入住率偏低的矛盾將長期存在。浙江等經濟發達地區“三無”“五保”老人集中供養率已達97%，相比之下，我省集中供養率還有很長一段路要走。二是民辦養老機構床位不足。2013年底，80歲以上高齡老人92.7萬人，到2020年80歲以上的老人將達到120萬人，未來獨生子女家庭老年人，依托機構養老將是不二選擇，中高端床位需求有非常大的發展空間。三是各類養老床位結構和布局不合理。由于缺乏科學規劃的引領、養老機構布局不合理、服務設施功能不配套、服務質量不均衡，造成了養老機構一床難求與一些機構床位閑置現象并存，區域性、結構性矛盾突出。遼寧各類養老機構護理型床位不到10%，90%是照料床位。如果不調整結構，那么到2020年失能半失能老人達到140萬人時，護理床位不足問題將更加突出。

（二）盈利能力低，扶持政策不完善，瓶頸問題有待破冰

一是盈利模式未形成養老機構是一個高投入、高風險、低回報、周期長的弱勢產業。隨著建設（租賃）成本增加、物價水上漲、護理員待遇提高，民辦機構盈利能力低，多數機構處在持平、微利和虧損狀態，迫切需要各級政府給予扶持，讓投資者的利潤率達到社會平均利潤率水平（國際上平均為7%、8%）。二是扶持政策不完善。對養老服務業發展在稅收政策上延續國家支持政策，國有企業在用電、水、氣、熱等方面給予了居民價格，政府在扶持養老服務業的發展補貼政策缺失，特別在建設補貼、運營補貼、貸款貼息等方面缺乏實質性支持。對民辦養老機構收住的困難對象，政府購買服務或服務補貼等方面不完善。三是稅費、用地、融資等政策落實不到位。養老服務設施建設用地規劃缺失，國有劃撥用地年度計劃指標難以保障，征用集體建設用地興辦養老機構等手續繁瑣，對非營利性養老機構來說，國有土地出讓金費用相對較高。銀行業金融機構對養老機構缺乏信貸支持，有產權的抵押物等財產作為養老機構貸款抵押難，以養老機構缺乏盈利模式為由拒絕信貸支持。

（三）體制機制改革滯后

政府投資、管理的養老機構一般都是事業單位、事業編制、劃撥經費這套體制，時間久了，惰性增長、活力不夠，越走路越窄。公辦機構探索公建民營工作相對滯后，社會化、市場化意識淡薄，公建民營類養老機構缺乏統一的指導和招投標標準，在經營、管理、服務、體制機制等方面有待進一步規范。

此外，由于人才培養和就業政策滯后，我省養老護理員隊伍不穩定，專業化程度低。

三、加快發展養老服務業的對策與建議

加快發展養老服務業是一項復雜的社會系統工程。通過調研，我們對加快發展遼寧省養老服務業又有了新的認識和體會，特別是在總體思路上更加明晰，更顯前瞻性；在具體舉措上更加體現實用性，更具針對性。

（一）關于總體思路的再認識

一是堅守“保基本”底線。李克強總理曾多次強調，政府要保障人們基本生存權利和人格尊嚴，這意味著“保基本”是政府的首要工作。養老是考驗政府“保基本”能力的試金石。政府在養老問題上的保基本、兜底線作用應突出的體現在，社會沒人管、不愿管、管不了的養老問題由政府管起來，三無老人、五保老人、低保和低保邊緣戶家庭老人以及重性殘疾老人的養老服務需求由政府提供。

二是用活“看不見的手”。現代政府是有限政府，保基本不意味著大包大攬，而實際證明也包不了、攬不全。亞當斯密有個重要觀點，即用“看不見的手”隱喻市場配置資源的有效性。發展養老服務業也應轉變觀念，養老事業和養老產業應并舉；應借鑒經濟發達地區的先進經驗，用市場意識和市場力量解決社會養老問題，充分釋放市場活力，調動民間資本投向養老服務業的積極性。

三是探索“三化”養老模式。應在養老投資主體和服務主體上實現多元化，政府發揮保基本作用，社會力量成為發展養老服務業的主體；應在養老機構功能和養老服務的形式上實現多樣化，建立和完善以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的服務體系；應在養老服務價值取向上實現大眾化，服務更加方便可及、價格合理，實行普遍性服務和個性化服務相結合。

（二）關于具體舉措的若干建議

一是抓建設，解決總量不足問題。目前，遼寧社會養老床位缺口較大，公辦養老機構床位不足以保基本，民辦養老機構床位與預期相差較大，與2010年發展目標相比，今后的建設任務還很重。在績效考核方面，應將省政府納入政府工作報告和績效考核的養老床位目標常態化，確保建設任務的連續性，并視各地完成情況適時調整每年的發展目標。在公辦養老機構建設方面，今后重點向養護型發展，原則上不再建設普通護理型。每個地市級以上城市至少建有一所集醫療、養護、康復、托管、臨終關懷于一體的綜合性老年人養護設施，床位達到500張以上，重點滿足城市困難家庭失能老人養護服務需求。每個縣（市、區）至少建有一所集養護、醫療、康復、托管、臨終關懷于一體的綜合性社會福利設施，床位達到300張以上。在統籌各類社會養老資源方面，統籌城鄉養老機構建設，整合鄉鎮敬老院，推進中心敬老院建設，加強敬老院維修改造，通過改擴建方式增加養老床位，整合農村困難家庭常年病人托管中心，支持農村養老事業，滿足農村養老服務需求。

二是抓扶持，解決政策疲軟問題。優化環境是養老服務業快速發展的根本動力。應協調有關部門認真落實各項扶持優惠政策，支持社會力量舉辦養老機構；應打破行業限制，開放養老服務市場，采取得力措施，激發各類服務主體活力和內生動力；應充分發揮專業社會組織的力量，不斷提高養老服務水平和效率，實現合作共贏。當前，在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。在土地保障方面，對通過招拍掛出讓方式取得的民辦養老機構用地，納入其他商服用地范疇。在金融保障方面，允許養老機構利用有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產辦理抵押貸款。對符合小額擔保貸款條件的民辦養老服務機構，由省財政給予一次性貸款貼息。在財政補助保障方面，實施運營補貼政策、養老機構建設補助政策、養老機構責任保險政策、養老服務補貼政策、購買服務制度。在投資人權益保障方面，應明確依法登記的民辦非營利性養老服務機構，出資財產屬于出資人所有。經營管理好的，可以從收支結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，投入滿五年后，可以轉讓、繼承、贈予。

三是抓管理，解決水平不高問題。把信息化作為解決水平不高的主要抓手，推進居家養老綜合信息服務平臺和管理平臺建設，探索為老年人提供多樣化居家養老服務的新模式。同時，加快遼寧省養老服務信息管理系統建設立項，落實建設資金，力爭盡早開發，早日投入使用。在規范化方面，建立健全保障養老服務業發展的法律法規體系、技術支持體系、標準規范體系。貫徹落實《遼寧省養老機構服務質量規范》，加快制定《遼寧省養老機構設立許可實施辦法》。加強監督管理，提高服務質量和效率，營造平等參與、公平競爭的市場環境，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品。在專業化方面，強化人才支撐作用。適時探索建立入職獎補政策，在大中專院校培養養老服務專業人才。建立養老服務崗位就業補貼和養老護理員特殊崗位津貼制度，提高養老護理員工資福利待遇。

四是抓改革，解決體制機制問題。體制機制問題往往是制約事業發展的老大難問題。改革養老機構體制機制現狀，簡單地說，要在試點先行的基礎上，依靠做好“加法”和“減法”。試點先行，是要加強公辦機構改革創新。總結各地公建民營的經驗，按照“老院老辦法，新院新機制”的運營模式，采取公開招投標的形式選定專業化的機構負責運營，推進遼寧各地公辦養老機構逐步通過公建民營等方式管理運營，鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施，研究制定公建民營的招投標標準、程序，不斷創新公辦養老機構經營、管理、服務等體制機制。做好“加法”，就是要不斷健全完善養老服務機構建設發展的各項優惠政策，整合城鄉各類養老資源，讓農村困難家庭常年病人托管機構和養老機構相得益彰、相互補充，發揮出“1+1>2”的效應。做好“減法”，就是要簡化設立許可程序。簡化民間資本興辦養老機構建設前期手續，主要是土地審批、規劃設計、建設手續審核、消防設計建設驗收報告、環評報告、衛生許可、餐飲許可等手續，對收費項目應根據相關政策予以減免。