關(guān)于建設(shè)法治政府的思考

王建華

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。法治政府是法治國(guó)家的核心，依法行政是依法治國(guó)的基本內(nèi)容，無法治政府則無法治國(guó)家，沒有依法行政也就不會(huì)有依法治國(guó)。法治政府建設(shè)要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規(guī)范、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)貫穿法治的原則。

關(guān)鍵詞：法治政府；依法行政；法治國(guó)家

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，各級(jí)政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治的軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。十八屆四中全會(huì)《決定》指出對(duì)我國(guó)法治政府確立的6個(gè)層面、24個(gè)字的基本標(biāo)準(zhǔn)，使得我國(guó)法治政府的內(nèi)涵更加豐富，為我國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展明確了方向。

一、加快推進(jìn)政府職能科學(xué)化和權(quán)責(zé)法定化

政府職能是政府行政管理的基礎(chǔ)，也是政府行政權(quán)力作用的范圍。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的職能范圍很廣、權(quán)力很大，政府在某種意義上幾乎是“全能政府”和“無限政府”。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和當(dāng)今法治條件下，要求政府不要過多去干預(yù)市場(chǎng)上的事情，要靠市場(chǎng)自身去解決，市場(chǎng)解決不了的事情，要通過一系列法律、法規(guī)來解決，所以在當(dāng)今條件下，我們要求政府的職能是有限的。2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》作了明確的界定：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決。”

要用法治造就一個(gè)“有限與有效”的政府。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”推進(jìn)政府職能法治化建設(shè)要完善有關(guān)法律、法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)政府職能的組織法規(guī)范有《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方人大和地方政府組織法》、《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》。組織法對(duì)規(guī)范政府職權(quán)、約束公務(wù)員行為起了積極的作用。例如《國(guó)家公務(wù)員法》是一部重要的通過組織法規(guī)范政府職權(quán)的行為法律。該法規(guī)定了公務(wù)員的錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、退休以及國(guó)家對(duì)公務(wù)員其他管理等問題，是我國(guó)在行政組織制度方面的主要法律規(guī)范之一，也是一部適應(yīng)我國(guó)管理行政組織人員重要法律。但我國(guó)的行政組織法律體系仍有待進(jìn)一步完善，具體的法律規(guī)范也有待修改，以更加適應(yīng)法治政府建設(shè)的要求。

權(quán)責(zé)法定就是政府的所有權(quán)力均要用法律明確規(guī)定，“推進(jìn)政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”要規(guī)定政府權(quán)力的邊界，政府不作為的標(biāo)準(zhǔn)，政府行為的責(zé)任。“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。”政府行政權(quán)力來自于法律的賦予，行政職權(quán)法定是法治的基本原則。“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。”這是對(duì)政府行使行政權(quán)力的基本要求。

二、健全依法決策機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

我國(guó)政府高度重視行政決策機(jī)制在法治政府建設(shè)中的地位和作用。2004年的國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》及2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都強(qiáng)調(diào)行政決策在法治政府建設(shè)中的重要地位和作用。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》指出，“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”對(duì)于規(guī)范性文件、重大決策合法性審查，是提高科學(xué)民主依法決策水平，從源頭上預(yù)防和減少違法行政行為的重要手段。其實(shí)在2010年國(guó)務(wù)院作出的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中指出，“重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在會(huì)前交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交會(huì)議討論、作出決策。”實(shí)踐中，一些地方政府和強(qiáng)勢(shì)部門以各種理由不遵守合法性審查程序，使這一制度形同虛設(shè)。積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策失誤或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、影響惡劣的，嚴(yán)格追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的法律責(zé)任。

我國(guó)的法治進(jìn)程很大程度上是“政府自上而下推進(jìn)”的，其特點(diǎn)是，政府是法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和主要推動(dòng)者，民眾的作用則比較消極被動(dòng)。改革開放以來，即中國(guó)從中共十一屆三中全會(huì)以來的改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型是政府主導(dǎo)的。因此，中國(guó)的法治進(jìn)程也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府推進(jìn)型特征，有能力推動(dòng)社會(huì)變革的政府必然是強(qiáng)勢(shì)政府，即擁有高度決策權(quán)和高度治理能力的政府。行政權(quán)力是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，是一把雙刃劍，既可以成為維護(hù)公共利益的有效工具，又可能成為侵害公民個(gè)人權(quán)利的手段。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》指出，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)決定、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制、防止權(quán)力濫用。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

三、深化行政執(zhí)法體制改革，推動(dòng)行政執(zhí)法法治化建設(shè)

行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，這一要求強(qiáng)調(diào)了行政執(zhí)法的重要性。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前執(zhí)法中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)法不公，執(zhí)法過程缺乏有效監(jiān)督等突出問題，黨的十八屆四中全會(huì)指出，深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政，推進(jìn)執(zhí)法法治化建設(shè)。“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)村水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以跨部門綜合執(zhí)法。”“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。”這是對(duì)當(dāng)前食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)、城市管理等領(lǐng)域存在的執(zhí)法不力、執(zhí)法暴力問題的回應(yīng)。當(dāng)前深化行政執(zhí)法體制改革，應(yīng)以著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題為重點(diǎn)，以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政體制為目標(biāo)。

黨的十八大明確指出，“推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，這次黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》指出，“完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。”“建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)作為深化行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)工作，針對(duì)各類執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，切實(shí)做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等制度，規(guī)范行政執(zhí)法文書。制定執(zhí)法自由裁量行使規(guī)則，對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)予以細(xì)化、量化和嚴(yán)格規(guī)范，并公布執(zhí)行。

健全行政執(zhí)法制度保障機(jī)制，要做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，必須加強(qiáng)行政執(zhí)法制度保障建設(shè)。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，只把嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的希望寄托于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須從制度層面加以規(guī)范和約束。為了保障執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，不僅要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要依法辦事，遵守法律，牢固樹立法律至上意識(shí)，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，還需要加強(qiáng)行政執(zhí)法制度保障建設(shè)，推動(dòng)行政執(zhí)法法治化建設(shè)。

四、全面推進(jìn)政務(wù)公開，打造“陽光政府”

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》指出，全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)法公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執(zhí)法公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

“陽光是最好的防腐劑”。公開政務(wù)信息，增強(qiáng)行政透明度，是全面深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必由之路。

2006年，我國(guó)中央政府的門戶網(wǎng)站正式開通，隨后全國(guó)縣級(jí)以上政府及所屬部門先后建立了門戶網(wǎng)站，國(guó)務(wù)院各部門和單位及省級(jí)人民政府也建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度。2007年，國(guó)務(wù)院通過了《政府信息公開條例》，為公民的知情權(quán)提供了保障，也為構(gòu)建陽光政府提供了重要基礎(chǔ)。政府信息公開的法制化是一個(gè)循序漸進(jìn)，長(zhǎng)期發(fā)展和完善的過程，它需要社會(huì)各界從思想、制度、實(shí)踐、法律等方面采取積極有效措施，才能使政府信息公開制度真正落到實(shí)處。

深化行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，使權(quán)力行使更加規(guī)范有序。加強(qiáng)基層政務(wù)公開，使群眾享受到更多優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。加大政府信息公開力度，有利于群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效發(fā)揮。法治政府應(yīng)當(dāng)力求做到陽光政府。這就要求大力推進(jìn)政府信息公開，除涉及國(guó)家和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等事項(xiàng)外，政府作出什么樣的決策以及如何決策都要向社會(huì)公開，行政執(zhí)法的依據(jù)、程序、結(jié)果都要及時(shí)公布，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，讓公眾了解、監(jiān)督政府是否依法行使權(quán)力。發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督，加快輿論監(jiān)督的法治建設(shè)，建立健全輿論監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制、反饋機(jī)制，提高輿論監(jiān)督的導(dǎo)向性。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要善待媒體、善用媒體，提高通過輿論監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作、密切聯(lián)系群眾的意識(shí)和能力，真正做到讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，建立健全法規(guī)制度和程序規(guī)則，有效促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序嚴(yán)格履行職責(zé)，大力推行行政決策公開，落實(shí)公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和集體討論決定制度，提高行政決策的科學(xué)化和民主化水平。

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