我國(guó)行政處罰歸責(zé)原則的研究

王曉寧++徐繼紅++蔡貝

摘 要：行政處罰直接關(guān)系到公民、法人、或者其它組織的合法權(quán)益。行政處罰問(wèn)題的研究不僅是建設(shè)法治社會(huì)的重要內(nèi)容，而且也是保障人權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。藥品作為一種特殊的商品，其質(zhì)量安全直接關(guān)系到國(guó)計(jì)民生與社會(huì)穩(wěn)定，且一直是黨和人民最關(guān)心的問(wèn)題之一。正是因?yàn)樗幤返倪@種特殊性，決定了藥品的安全必須受到政府的干預(yù)與保障，以保證人民的用藥安全，從而降低健康風(fēng)險(xiǎn)。本文通過(guò)分析行政處罰，行政處罰歸責(zé)原則等相關(guān)概念，結(jié)合基本的法理學(xué)知識(shí)，以藥品行業(yè)為視角，研究其行政處罰歸責(zé)的原則，同時(shí)根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)行政處罰歸責(zé)原則的比較分析，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外藥品行業(yè)行政處罰的歸責(zé)，從而為我國(guó)以后制定并完善藥品行業(yè)行政處罰歸責(zé)原則的研究提出可行性的建議。

關(guān)鍵詞：行政處罰；歸責(zé)原則；藥品行業(yè)

2006年的齊齊哈爾第二制藥有限公司制售假藥事件轟動(dòng)全國(guó)，這次事件不僅震驚了整個(gè)藥品行業(yè)，而且也使法學(xué)界開始關(guān)注藥品行業(yè)行政處罰。正是由于藥品安全的重要性和特殊性，決定了我們必須對(duì)其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面進(jìn)行最為嚴(yán)格地管理與控制，同時(shí)也要對(duì)這種行政違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，以確保藥品這一特殊商品的安全有效，從而保障最廣大人民的根本利益。

一、相關(guān)概念

（一）行政處罰的概念

行政處罰是指行政主體為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，給予違反行政管理秩序、依法應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的相對(duì)人的法律制裁。同時(shí)行政處罰要遵循處罰法定，公正、公開，一事不再罰，處罰與教育相結(jié)合，保障權(quán)利原則。即要求行政處罰必須要嚴(yán)格依照法律法規(guī)進(jìn)行，做到公平公正，沒(méi)有偏倚，這不僅是建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)的要求，同時(shí)也是現(xiàn)代法治理念的具體體現(xiàn)，更是保障、尊重人權(quán)的重要標(biāo)志。

（二）行政處罰歸責(zé)原則的概念

廣義來(lái)說(shuō)，行政處罰歸責(zé)原則的含義是行政主體在執(zhí)法過(guò)程中的依據(jù)。狹義來(lái)說(shuō)，則是行政主體為了平衡國(guó)家、公民、社會(huì)等各方利益，在處理行政案件中所具體采取的行政準(zhǔn)則。它可能是以客觀歸責(zé)為主、主觀歸責(zé)為主、又或者是以客觀歸責(zé)為主，主觀歸責(zé)為輔；也可能是以主觀歸責(zé)為主，客觀歸責(zé)為輔。

二、藥品行政處罰歸責(zé)原則研究的必要性分析

藥品行業(yè)自身的特殊性，加之最近幾年藥害事件的不斷發(fā)生，使得越來(lái)越多的人們開始關(guān)注藥品行業(yè)的行政處罰問(wèn)題，而目前我國(guó)的《行政處罰法》中對(duì)行政處罰歸責(zé)原則規(guī)定卻并不明晰，同時(shí)也不夠合理，因此對(duì)藥品行業(yè)行政處罰歸責(zé)原則的研究不僅是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，也是構(gòu)建與完善衛(wèi)生法律體制的需求，更是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。

三、目前我國(guó)藥品行政處罰存在的一些問(wèn)題

我國(guó)藥品行政處罰目前存在的問(wèn)題主要從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋，一是立法存在的問(wèn)題。立法邏輯缺乏嚴(yán)密性，對(duì)有些行為模式定性不清晰，有關(guān)行為處罰過(guò)程中的裁量權(quán)的運(yùn)用不夠恰當(dāng)，立法語(yǔ)言適用準(zhǔn)確性不足，法律概念和語(yǔ)言表達(dá)含糊不清，下位法違反上位法不容忽視，二是執(zhí)法存在的問(wèn)題。執(zhí)法犯法，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管缺位，典型性處罰，弊端明顯，典型性處罰是一種與法治精神相違背的執(zhí)法行為，直接損害法律的尊嚴(yán)，也助長(zhǎng)了行政處罰的隨意性和形式主義，損害政府的形象和信用。行政處罰的透明度不足，處罰決定做不到完全公開，以及消極執(zhí)法等問(wèn)題。

四、目前國(guó)內(nèi)對(duì)于行政處罰歸責(zé)原則存在的幾種觀點(diǎn)

由于我國(guó)的《行政處罰法》中并未對(duì)行政處罰是否必須以行為人主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件進(jìn)行明確規(guī)定，而目前很多執(zhí)法實(shí)踐部門只是根據(jù)一些權(quán)威的法學(xué)解釋錯(cuò)誤地認(rèn)為我國(guó)法律中認(rèn)定行政處罰是客觀歸責(zé)學(xué)說(shuō)，而行政處罰的歸責(zé)原則一直以來(lái)都是我國(guó)法學(xué)界和行政執(zhí)法實(shí)踐部門爭(zhēng)議很大的問(wèn)題。這無(wú)疑在實(shí)踐執(zhí)行中會(huì)有失偏頗，同時(shí)也有失法律的權(quán)威和公平。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，目前國(guó)內(nèi)法學(xué)界主要存在四種觀點(diǎn)。

第一，主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)說(shuō)。它認(rèn)為行為人的主觀過(guò)錯(cuò)是行政處罰構(gòu)成要件之一。如果行為人在行為活動(dòng)中并不存在主觀過(guò)錯(cuò)，而只是普通的客觀違法行為，那么他完全可以不用收到行政處罰。

第二，客觀行為歸責(zé)說(shuō)。即行政主體在行政處罰過(guò)程中以行政相對(duì)人，也就是行為人在行政違法活動(dòng)中的客觀構(gòu)成要件為依據(jù)來(lái)判斷其對(duì)錯(cuò)。

第三，以主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)為原則，客觀歸責(zé)為例外。該觀點(diǎn)認(rèn)為一般來(lái)說(shuō)行政處罰是以主管責(zé)任為主要構(gòu)成要件，但如果遇到特殊情況也可以按照客觀責(zé)任構(gòu)成要件來(lái)處理，總的來(lái)說(shuō)還是以主觀過(guò)錯(cuò)為主的。

第四，以客觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)為原則，主觀歸責(zé)為例外。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為我國(guó)頒布的《行政處罰法》中并未明確規(guī)定行政處罰的歸責(zé)原則，而我國(guó)的權(quán)威法學(xué)專家、學(xué)者對(duì)這部法律的解釋大都暗含著客觀責(zé)任為主，同時(shí)我國(guó)的行政執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中也是以客觀歸責(zé)為主的，而只是在特殊情況下，會(huì)按照主觀歸責(zé)來(lái)實(shí)行。

五、國(guó)外對(duì)于行政處罰歸責(zé)原則的規(guī)定

俄羅斯實(shí)施的是無(wú)過(guò)錯(cuò)推定歸責(zé)原則。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第一條第五款規(guī)定：“只有實(shí)施了行政違法行為，并在該行政違法行為中確定了其過(guò)錯(cuò)的人，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任?！边@就表明在確定行為人實(shí)施了行政違法活動(dòng)之前都應(yīng)該判定其是無(wú)過(guò)錯(cuò)的。

德國(guó)實(shí)施的也是主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。它在《違反秩序罰法》中規(guī)定：“只有故意行為方可作為違反秩序行為處罰，但是法律明確規(guī)定對(duì)過(guò)失行為應(yīng)當(dāng)處于罰款的情形除外?！薄肮室庑袨椤睙o(wú)疑表明了其行政處罰是以主觀責(zé)任為主要構(gòu)成要件。

奧地利早在1925年頒布《行政罰法》中就明確規(guī)定其行政處罰原則是主觀歸責(zé)。而后隨著社會(huì)的發(fā)展，行政法也隨之進(jìn)行調(diào)整，奧地利的一些行政法理論學(xué)者就對(duì)《行政罰法》進(jìn)行了修改，使其更加完備且系統(tǒng)化。

同樣，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政處罰法》也采取了主觀歸責(zé)原則，其《行政罰法》第七條就規(guī)定：“違反行政法上義務(wù)之行為非出于故意或過(guò)失者，不予以處罰。”其行政處罰歸責(zé)原則則顯而易見。

上述幾個(gè)國(guó)家對(duì)于行政處罰規(guī)則原則的規(guī)定幾乎一致性地采用主觀過(guò)錯(cuò)及無(wú)過(guò)錯(cuò)推定原則。它摒棄了落后價(jià)值觀的客觀歸責(zé)說(shuō)，是與現(xiàn)代法治理念相契合的，體現(xiàn)了尊重人權(quán)，保障公民合法權(quán)利，更是社會(huì)進(jìn)步的必然要求。

六、對(duì)我國(guó)行政處罰歸責(zé)原則的分析與思考

根據(jù)現(xiàn)代法治文明的發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)行政處罰公平公正原則，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)是行政處罰不可缺少的構(gòu)成要件。因此應(yīng)該采用主觀歸責(zé)原則，其理由如下：

首先，行政處罰中的客觀歸責(zé)學(xué)說(shuō)是落后價(jià)值觀的反映，違背了現(xiàn)代文明法治理念，一直以來(lái)，我們都在倡導(dǎo)建設(shè)法治社會(huì)，傳統(tǒng)社會(huì)是以尊重客觀事實(shí)為依據(jù)，而忽視了人的主觀意識(shí)，因?yàn)榉韶?zé)任的構(gòu)成要件不僅僅是客觀，客體，還包括主觀，主體，而現(xiàn)代法治理念就是要全面概括事物的組成部分，更加注重人作為個(gè)體的存在價(jià)值，主觀歸責(zé)學(xué)說(shuō)則可以更加公正公平地保障、尊重人權(quán)，這也體現(xiàn)了法的價(jià)值。

其次，《行政處罰法》第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤Ｓ纱宋覀兛梢钥闯鑫覈?guó)《行政處罰法》其實(shí)并未明確規(guī)定行政處罰的歸責(zé)原則，它只是標(biāo)明“違反行政管理秩序行為的，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”這其中也有可能是包括主觀條件，只不過(guò)是一些執(zhí)法行政部門根據(jù)現(xiàn)行的法律及其權(quán)威信的立法解釋錯(cuò)誤地認(rèn)為行政處罰應(yīng)該是按照客觀歸責(zé)來(lái)處理的，所以我國(guó)的行政處罰規(guī)則原則是有待商榷的。

最后，主管歸責(zé)學(xué)說(shuō)幾乎是國(guó)際上普遍奉行的準(zhǔn)則。我國(guó)行政法理論發(fā)展也不過(guò)三十幾年的歷程，《行政處罰法》則是在1996年才頒布的，而國(guó)外的行政法都有近上百年的歷史，加上我國(guó)對(duì)于行政法的重視程度不夠，以及我國(guó)法制體系發(fā)展還不夠完善。因此我國(guó)的行政法學(xué)理論發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有國(guó)外發(fā)展更為成熟，就目前來(lái)看，國(guó)外的如德國(guó)、俄羅斯、奧地利、以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等幾乎一致性地實(shí)行主觀歸責(zé)原則，這也說(shuō)明隨著時(shí)代的更替，社會(huì)發(fā)展更為成熟，客觀歸責(zé)原則已經(jīng)不再符合當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，取而代之的則是更加重視人權(quán)主義的主觀歸責(zé)說(shuō)。

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