農地集體所有是“三農”底線

賀雪峰

農地并非無人耕種

溫鐵軍在全世界發展中國家調研，發現了一個很重要的規律，就是土地自由交易必然導致土地的集中，大量失地農民進入城市，卻難以在城市體面完成勞動力再生產，落入到城市貧民窟中，成為反對秩序的重要力量，也構成了這些發展中國家政治不穩定的基本力量。他甚至發現，諸如印度、拉美等實行土地私有制的發展中國家，國內普遍存在以獲得土地為目標的游擊隊在進行著的武裝斗爭。相對于這些發展中國家，我國政治穩定，沒有大規模貧民窟，這多少要歸功于農村土地集體所有制。溫鐵軍因此一再提醒，中國三農政策的底線是不能允許土地自由交易。

遺憾的是，農村土地確權以及對農村土地制度的認識，越來越傾向強化土地承包權，而虛化土地集體所有權。將農村土地“所有權、承包權、經營權”三權分置，強化農民的土地承包權，顯然不是要讓農民固化在承包地上，也固化不住，而是要推動農民將自己的承包土地流轉給規模經營大戶來種植。而且，國家為了保護規模經營大戶種田的意愿，在政策上乃至財政上給大戶以各種優惠補貼。

現在的問題是，中國農村仍然有2億多農戶，戶均只有幾畝耕地，且農戶通過兩種方式有效應對了當前中國發展階段的農業經營，一是以半工半耕應對，即缺少外出務工機會的老年人種田，因為老年人機會成本低，種田就比較精細，他們一般不愿意將土地流轉出去。二是因為種種原因不愿或無法離開農村的青壯年，他們僅僅種自己承包地顯然太少，而愿意從外出務工的親朋鄰里那里流入他們的承包地，形成適度規模經營。因此，農村適合于耕種的土地現在都被精心耕種著，而不是一般人想當然以為的無人種田，土地被拋荒了。

這種情況下，外來的搞規模經營的大戶要流轉農民的土地，農民就不愿意，即使愿意，流轉土地的租金也會很高。租金一高，作為弱質產業的農業，自然風險也高，搞規模經營的農業主體離開政府補貼就必然破產。為了維系農業適度規模經營，政府就給包括所謂家庭農場、工商企業在內的規模經營以支持，以提高這些規模經營主體的生存能力。

農地承包權絕對化難以逆轉

為了發展規模農業或現代農業，當前一些地方政府和政策部門就琢磨如何讓進城農民退出農業。退出農業也就是退出他們的承包地，在承包權無比巨大的情況下，讓農民退出承包地顯然不能通過強制的辦法，因此就有“有償退出”一說。農民進城是當前中國的大趨勢。如果農民進城，退出他們在農村的承包地、宅基地，還可以換一筆錢（有償退出），農民則一方面增加了進城安居的資本，一方面又將土地資源留下來形成農業發展所需要的適度規模經營。

可問題是，用于種糧的土地承包經營權，退出的補償肯定不多。試算，一畝田用來種糧食，產值也就2000元，利潤大概300～500元，那么該地的補償最多也就在萬元左右，一家10畝地也就補10萬元。多了10萬元，農民可能更容易進城，但拿了這10萬元，就意味著進城失敗后不可以再返回農村。可想而知，很少有農民愿意低價將自己的土地承包權、宅基地使用權轉讓出去。也因此，地方政府為了推進農業現代化，發展規模經營和現代農業，需要面對的往往是農民不愿離土的現實。

允許農民土地承包權絕對化，允許農民以土地承包權作為抵押擔保，賦予土地承包權以財產權的屬性，就意味著土地承包權可以交易了。“增人不增地、減人不減地”，以及土地確權，就讓農村中真正已經進城并在城市體面安居者獲得了長久穩定的農村土地承包權，這些有能力進城者之所以可以在城市體面安居，顯然不是因為從土地上獲得了巨大收益，而是在城市有了穩定就業與收入。這樣，農地上的收入多少就不重要，即使退出承包土地有補償，這個土地補償相對于他們在城市的收入也是不值一提的，所以，他們寧愿讓自己在農村的承包地繼續“有”在那里，更不會隨便退出，哪怕是有償退出。

換句話說，土地承包權絕對化后，有能力進城的農村人口會永久地保持自己的土地權利，而不會將土地承包權變現。那么，隨著越來越多農村有能力進城的人口進城，他們就成了不在乎土地收入的地主，真正種田的農戶乃至家庭農場、規模經營戶，他們種這些城居地主的承包地，且這些承包地已經“確權確地確四至”（四至，指一宗地四周的界限——編者注）到戶了，這樣的田就不好種，因為根本就無法搞基礎設施建設，無法依據農業生產的需要進行農田基本建設——土地是別人的，僅僅是租給你，怎么建設？

另一方面，在城市化的大趨勢下面，家庭經濟條件一般的農戶卻不得不為子女在縣城買房，而有強烈的進城沖動。這些缺少進城能力的農戶，他們開始在城市打拼，做生意缺本金，買房子缺首付，生病沒有錢，有的甚至子女辦婚禮都缺少辦酒席的錢，等等，任何一項生產生活中的大事都可能逼迫他們將土地承包權抵押、轉讓出去以獲得當前手頭上的流動性。

可以設想，農民做生意缺本金，將承包權抵押出去，結果只有兩種，一種是做生意賺了錢，另外一種是虧了本，他們因此失去了自己的承包地，還失去了返鄉退路。在當前時期，農民做生意賺錢的可能性不是很大，虧本的情況則很普遍。進城失敗的農戶即使只占全國農戶的三分之一，也有2億～3億之巨。進城失敗又無法返鄉，就必然聚集形成大規模的城市貧民窟，我想，也不必贅述這樣的貧民窟會如何影響基本社會秩序和政治穩定了。

這樣看來，當前中國農村土地集體所有制是中國保持發展中的穩定的巨大優勢。返鄉種地這樣一種可能性讓所有進城農民都有安全感，當他們在城市受到委屈、難以立足時，可以底氣十足地說：大不了回去種地。

農地是農民的底線保障

有人說，現在仍然認為土地是農民基本社會保障的說法太落伍了。土地收益有限，靠幾畝地如何給農民保障？農民永遠不可能靠種地致富。

說農民不可能靠幾畝地致富的說法本身就誤解了土地的保障功能。土地的保障功能是指底線保障，是最后退路。致富是每個人的事情，主要的機會是在城市，是通過市場體系進行的。中國建設社會主義市場經濟，為所有人提供了在市場上致富的機會，能否在市場上致富發財，因為資源秉賦的差異，有人成功，有人失敗。這是一個激烈競爭的領域，是一個各盡所能的領域，是一個弱肉強食的領域。國家要做的事情是制定公平的市場競爭規則，讓所有人在規則里面跳舞。

在市場體系中成功的人士，他們成為強者。而競爭失敗者也仍然要維持基本生活，這個基本生活或基本保障，市場無法自動提供，就需要由國家來保證提供。這個基本保障一定是普適的，是為所有人提供的，正因如此，也就必然是低水平的，是最基本的，是維持溫飽的，而不可能是體面的。

相對來說，農民有宅基地、有住房、有承包地，總之是只要有自己的小塊土地，他們就可通過土地來獲得基本收入保障，解決溫飽問題，就不那么依賴國家所提供的基本保障。農業收入自給自足，使有土地的農民至少可輕易解決溫飽問題，從而使國家可以從容面對市場經濟中必然出現的其他失敗群體，建立相對不錯的最低社會基本保障。如果進城失敗的農民仍可返回農村，國家的主要精力就可以集中為無法返鄉的城市人提供保障，讓在市場競爭中失敗的城市人也有一定的體面生活空間。當然，這不是排斥進城農民，而要在進城農民留城或返鄉之間形成平衡。

未來30年將是中國發展的關鍵時期，要保持我國發展中的穩定，就必須繼續保持當前農村集體土地所有制的優勢。將農民土地承包權絕對化、財產化，則發展中的不穩定陰影就揮之不去了。

（作者系華中科技大學特聘教授，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、博導）