中國領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展探析*

黎海波

中國領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展探析*

黎海波

結(jié)合近年來的領(lǐng)事實(shí)踐和統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，中國的領(lǐng)事保護(hù)面臨著一些新的形勢與任務(wù)。領(lǐng)事保護(hù)的對象重點(diǎn)轉(zhuǎn)向臨時出國公民，領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加；海外中國公民活動區(qū)域不斷擴(kuò)展，高風(fēng)險國家與地區(qū)呈現(xiàn)。海外安全風(fēng)險日益多元化和集聚化，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性凸顯；基于人權(quán)意識和主觀認(rèn)知等的影響，領(lǐng)事保護(hù)的期望值與需求不斷提升。于是，在有限的領(lǐng)事資源與“無限”的領(lǐng)事保護(hù)需求之間形成了一種“小馬拉大車”的張力。這就使得中國的領(lǐng)事保護(hù)面臨著較為嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展問題。因此，須注重領(lǐng)事保護(hù)中合理性與合法性的統(tǒng)一，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)。

中國 領(lǐng)事保護(hù) 中國對外關(guān)系 海外安全

[作者介紹] 黎海波，中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，主要研究中國外交與領(lǐng)事保護(hù)。

領(lǐng)事保護(hù)是中國外交與海外民生工作的重要組成部分。領(lǐng)事保護(hù)對象主要是指派遣國的公民和法人。中國在對其海外公民的領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中，這一對象主要包括兩類：一是定居國外的中國公民，即華僑；二是臨時出國經(jīng)商、旅游、探親、訪問、學(xué)習(xí)或工作的中國公民。*黎海波：《海外中國公民領(lǐng)事保護(hù)問題研究(1978—2011)》，暨南大學(xué)出版社，2012年，第1～2頁。在不同的歷史時期，中國領(lǐng)事保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也不一樣。當(dāng)前，隨著人權(quán)意識的影響與推動，出于人道主義關(guān)懷，中國的一些領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐(主要是“撤僑”)在其對象上甚至還擴(kuò)展到部分海外華人與外國公民。*如2006年所羅門“撤僑”、2011年利比亞“撤僑”和2015年也門“撤僑”。由于中國領(lǐng)事保護(hù)的范圍不斷拓展，造成在領(lǐng)事保護(hù)需求與保護(hù)能力之間出現(xiàn)矛盾，這已成為新時期中國領(lǐng)事保護(hù)面臨的重大課題。

一、 近年來中國領(lǐng)事保護(hù)面臨的新的形勢與任務(wù)

首先，海外華僑日益增加，臨時出國公民大幅增長，領(lǐng)事保護(hù)對象重點(diǎn)轉(zhuǎn)向臨時出國公民，領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加。從第一類對象而言(由于對海外華僑與華人數(shù)量的統(tǒng)計尚未作嚴(yán)格區(qū)分，盡管海外華人已不屬于中國公民，本文仍把二者放在一起，從中也可體現(xiàn)出海外華僑數(shù)量的相對變化)，新中國成立之后至改革開放之前將近30年的時間內(nèi)，中國政府對公民出境管控較嚴(yán)，華僑大規(guī)模出國定居的現(xiàn)象基本結(jié)束，但小規(guī)模的海外移民活動依然存在。*張賽群：《中國僑務(wù)政策研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010年，第41頁。改革開放以來，隨著國際形勢的變化以及國內(nèi)中心任務(wù)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，中國政府調(diào)整了出入境管理制度，放寬了對公民出境的限制，這就引發(fā)了一股新移民與出境的浪潮。20世紀(jì)80～90年代，海外華僑華人的總數(shù)達(dá)2500萬～3000萬人左右。*莊國土：“1978年以來中國政府對華僑華人態(tài)度和政策的變化”，《南洋問題研究》，2000年第3期，第1頁。從改革開放到21世紀(jì)初期，從中國內(nèi)地遷移到世界各地的新移民的數(shù)量大概有300萬～400萬人。*李明歡主編：《福建僑鄉(xiāng)調(diào)查：僑鄉(xiāng)認(rèn)同、僑鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)與僑鄉(xiāng)文化》，廈門大學(xué)出版社，2005年，第2頁。到2008年，從中國遷徙到世界各地的新移民的數(shù)量大約已達(dá)1000萬人。*趙紅英、張春旺主編：《華僑史概要》，中國華僑出版社，2015年，第49頁。到2011年，海外華僑華人的數(shù)量已超過5000萬。*暨南大學(xué)圖書館彭磷基華僑華人文獻(xiàn)信息中心編：《僑情綜覽2011》，暨南大學(xué)出版社，2012年，第225頁；王輝耀、苗綠：《海外華僑華人專業(yè)人士報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第87頁。2014年3月，據(jù)國務(wù)院僑辦統(tǒng)計，海外華僑華人的總數(shù)已達(dá)到6000多萬，廣泛分布于全球198個國家和地區(qū)。*“海外華人華僑有6000多萬，分布在世界198個國家和地區(qū)”http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/05/c_126225434.htm.(上網(wǎng)時間：2015年9月21日)

從第二類對象而言，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，新中國成立之后至改革開放之前將近30年的時間內(nèi)，中國內(nèi)地公民出境人數(shù)共約28萬人次。*《中國領(lǐng)事工作》編寫組：《中國領(lǐng)事工作》，上冊，世界知識出版社，2014年版，第331頁。由此算來，中國內(nèi)地公民出境人數(shù)平均每年不到1萬人，而且臨時出境者大多為因公外出。而從1978年改革開放以來，中國公民出境人數(shù)逐步增加。1987年，中國公民因私出境人數(shù)首次突破10萬人次。而在1988年，中國公民因私出境人數(shù)則進(jìn)一步翻番，增至21萬人次。*吳新明：《我國公民出入境管理四階段》，《人民公安》，2011年，第23期，第39頁。近年來中國公民出境人數(shù)更是大幅增長，每年的增長率大都保持在18%以上。2014年，中國公民出境人數(shù)則首次突破1億，達(dá)到近1.17億人次，創(chuàng)近五年來出境人數(shù)的新高。*“2014年中國境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時間：2015年9月20日)按照當(dāng)前的平均增長速度作一種相對保守的估算，未來5～10年，中國公民每年出境人數(shù)將會超過2億人次。*頂針安全·頂針智庫：《中國公民境外安全報告：2015》，時事出版社，2015年，第5頁。

隨著海外中國公民人數(shù)與結(jié)構(gòu)的變化，中國領(lǐng)事保護(hù)的對象也在相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。從新中國成立至改革開放以前，中國領(lǐng)事保護(hù)的主要對象是海外華僑；而從改革開放以來，中國領(lǐng)事保護(hù)的主要對象則轉(zhuǎn)變?yōu)榕R時出國經(jīng)商、旅游、探親、訪問、學(xué)習(xí)或工作的中國公民。因此，領(lǐng)事保護(hù)需求也會隨之大幅增加，僅就2011年利比亞撤僑事件而言，撤回的中國公民就高達(dá)35860名。

其次，海外中國公民活動區(qū)域不斷擴(kuò)展，高風(fēng)險國家與地區(qū)呈現(xiàn)，領(lǐng)事保護(hù)面臨事件多點(diǎn)集中爆發(fā)的挑戰(zhàn)。從海外華僑以及海外中國公民的活動區(qū)域與范圍來看，隨著廣大華僑以及臨時出國公民人數(shù)的大幅增長，其活動區(qū)域與范圍也在不斷拓展，從“有海水的地方就有華僑華人”進(jìn)一步發(fā)展為“有陽光的地方就有華僑華人與海外中國公民”。在2013年中國公民出境旅游*不包括中國香港、澳門與臺灣地區(qū)。首站所到的國家和地區(qū)中，人數(shù)在23.64萬人次以上的國家就包括韓國、泰國、美國、日本、越南、柬埔寨、馬來西亞、新加坡、幾內(nèi)亞比紹、俄羅斯、印度尼西亞、澳大利亞、緬甸、加拿大、英國、意大利、菲律賓、法國、德國、馬爾代夫、阿拉伯聯(lián)合酋長國和蒙古等20多個。*《2013年中國旅游業(yè)統(tǒng)計公報》，http://www.cnta.gov.cn/zwgk/lysj/201506/t20150610_18910.shtml.(上網(wǎng)時間：2015年9月21日)

隨著海外中國公民活動區(qū)域的擴(kuò)展，領(lǐng)事保護(hù)案件發(fā)生的區(qū)域也在相應(yīng)地拓展。亞洲、歐洲、美洲、非洲和大洋洲等都有涉及，基本可以囊括全球。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，恐怖襲擊、綁架、兇殺、詐騙以及勞務(wù)糾紛等，大都發(fā)生于西亞、中亞、南亞、東南亞和非洲等資源相對豐富、發(fā)展較為落后、風(fēng)險程度較高的國家和地區(qū)。*頂針安全·頂針智庫：《中國公民境外安全報告：2015》，時事出版社，2015年，第23頁。尤其是像尼日利亞、蘇丹、南非、埃及和肯尼亞等國家(地區(qū))，在2013年至2014年上半年都發(fā)生過至少10起以上的危及海外中國公民安全的惡性事件。*李曉敏：“強(qiáng)化對在高風(fēng)險國家的中國公民保護(hù)機(jī)制——基于2010—2014年‘安全提醒’數(shù)據(jù)的分析”，《福建江夏學(xué)院學(xué)報》，2014年第6期，第39頁。因此，這些國家(地區(qū))可被歸為較為典型的“高風(fēng)險國家(地區(qū))”。據(jù)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心2015年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，亞洲成為領(lǐng)事案件最為集中的地區(qū)，其領(lǐng)事案件達(dá)到47513件，占總數(shù)的55%。*“2015年中國境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年6月3日)不過從發(fā)案率來看，非洲則高居榜首，幾乎是其他洲的5倍。

基于海外中國公民人數(shù)的激增以及地域分布的廣泛，領(lǐng)事保護(hù)面臨事件多點(diǎn)集中爆發(fā)的挑戰(zhàn)。從2006年以來，中國外交部與駐外使領(lǐng)館等機(jī)構(gòu)每年處理的領(lǐng)事保護(hù)案件都在3萬件以上。*《中國領(lǐng)事工作》編寫組：《中國領(lǐng)事工作》，上冊，世界知識出版社，2014年，第332頁。近年來，領(lǐng)事保護(hù)案件的數(shù)量也是逐年增長。如2014年，中國領(lǐng)事機(jī)構(gòu)受理的領(lǐng)事案件數(shù)量就達(dá)到59526件，較上年增長42.7%。*“2014年中國境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時間：2015年9月20日)對于發(fā)生于距離中國更遠(yuǎn)區(qū)域的領(lǐng)事保護(hù)案件，尤其是撤僑，無疑對海軍的遠(yuǎn)洋行動能力和空軍的遠(yuǎn)程輸送能力以及國際協(xié)調(diào)與合作能力等都提出了更高的要求。

再次，海外安全風(fēng)險多元化和聚集化，領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性凸顯。由于中國公民出境人數(shù)的大幅增加，海外中國公民構(gòu)成的多元化以及分布范圍的全球化等多重因素的影響，中國公民海外安全風(fēng)險(領(lǐng)事風(fēng)險)趨于復(fù)雜化，其類型主要包括社會治安風(fēng)險、出入境受阻風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)與勞務(wù)糾紛風(fēng)險、意外事故風(fēng)險、爆恐襲擊和綁架劫持風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險、政局動蕩風(fēng)險與政府風(fēng)險(政府不法行為所導(dǎo)致的侵害等)等。其中，政府風(fēng)險在改革開放以前可謂是中國公民海外安全風(fēng)險的主導(dǎo)類型，如在晚清、民國以及新中國成立初期，外國政府對海外華僑的歧視、排斥、驅(qū)逐與打壓等主要就是一種政府性風(fēng)險。改革開放以來，海外中國公民的領(lǐng)事風(fēng)險類型逐步多元化和聚集化，政府性因素的影響逐步減小。結(jié)合2014和2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，社會治安、出入境受阻、經(jīng)濟(jì)和勞務(wù)糾紛一直都位居領(lǐng)事風(fēng)險案件的前三位。*“2014年中國境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lsxw/t1277568.shtml.(上網(wǎng)時間：2015年9月20日)；“2015年中國境外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總體情況”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年6月3日)而結(jié)合重大領(lǐng)事案件來看，則主要集中于政局動蕩(如2011年利比亞撤僑)、自然災(zāi)害(如2011年日本撤僑與2015年尼泊爾撤僑)以及爆恐襲擊和綁架劫持(如2012年中資企業(yè)在蘇丹項(xiàng)目營地遇襲以及2012年“祥華門”號貨輪被海盜劫持)等方面。

對于歷史上的政府主導(dǎo)性領(lǐng)事風(fēng)險，領(lǐng)事保護(hù)往往需要以強(qiáng)大的國力作為基礎(chǔ)，而且在機(jī)制上也往往只能側(cè)重于事發(fā)時的抗衡與應(yīng)對。而對于日益多元化的非政府性領(lǐng)事風(fēng)險，領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制則需要不斷改革與完善，除了事發(fā)應(yīng)急之外，預(yù)防、磋商和合作機(jī)制的重要性不斷凸顯。

二、 中國領(lǐng)事保護(hù)面臨的可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展，最初只是作為關(guān)注環(huán)境和生態(tài)的概念而提出來的，現(xiàn)在則逐漸拓展成為一種指導(dǎo)社會發(fā)展的共識。在領(lǐng)事保護(hù)中，同樣也面臨著可持續(xù)發(fā)展的問題。領(lǐng)事保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展既涉及資源與價值(合理性與合法性)，又涉及技術(shù)與策略(領(lǐng)事危機(jī)管理技術(shù)策略)。領(lǐng)事保護(hù)的合理性，主要是從其形式合理性而言，即從成本的角度來探討領(lǐng)事保護(hù)資源的合理增加、節(jié)約與拓展以及有效利用(國內(nèi)和國際兩個層面)等。領(lǐng)事保護(hù)的合法性是指領(lǐng)事保護(hù)意識與行為既凸顯人本趨勢而又符合相應(yīng)的法律規(guī)范，從而使得一國的領(lǐng)事保護(hù)獲得國內(nèi)與國際社會的認(rèn)可、支持與合作。當(dāng)前，中國領(lǐng)事保護(hù)面臨的可持續(xù)發(fā)展問題可以歸結(jié)為以下三個方面。

第一，面對“超大規(guī)模”的領(lǐng)事保護(hù)對象、區(qū)域和事件，領(lǐng)事資源非常有限。目前，中國已成為全球最大貿(mào)易國、出境旅游客源最大輸出國、世界留學(xué)生最大生源國以及6000多萬華僑華人的祖籍國，領(lǐng)事保護(hù)需求“無限”擴(kuò)大，近五年來中國的領(lǐng)事保護(hù)案件年均都在3.9萬起以上。經(jīng)費(fèi)和人員等領(lǐng)事資源的不足在很大程度上制約和限制了中國領(lǐng)事業(yè)務(wù)的發(fā)展。2001年，中國領(lǐng)事官員平均每人要服務(wù)約14萬名海外公民，而美國領(lǐng)事官員服務(wù)人數(shù)為5000人，日本為1萬人，俄羅斯為1.3萬人，英國為2.9萬人。*“以人為本 外交為民：謝杭生談我國領(lǐng)事保護(hù)工作”，http://www.gov.cn/jrzg/2012-03/11/content_2089408.htm.(上網(wǎng)時間：2016年3月11日)到2012年，中國領(lǐng)事官員平均每人要服務(wù)約18萬名海外公民，美國為5000，日本為1.2萬，俄羅斯是1.3萬，英國為2.9萬。*李肇星：《說不盡的外交》，中信出版社，2014年，第273頁。隨著中國出國公民人數(shù)的不斷增加，領(lǐng)事保護(hù)案件量率齊升。外交部長王毅強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)事保護(hù)中急需加大人力、物力和財力的投入，當(dāng)前，我們每一位駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事官員要服務(wù)18萬海外公民，這個數(shù)字將近美國的30倍。*“王毅：外交要接地氣、懂民情、惠民生——外交部長王毅考察領(lǐng)事保護(hù)中心側(cè)記”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1023775.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年3月11日)中國外交部在世界范圍內(nèi)都堪稱是規(guī)模最小、花費(fèi)最少而領(lǐng)事負(fù)擔(dān)最為沉重的外交部。*王逸舟：“中國外交還有哪些地方?jīng)]做好”，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201405/t20140506_1149720.shtml.(上網(wǎng)時間：2015年9月20日)與世界主要大國相比，中國的外交經(jīng)費(fèi)支出、占GDP的比率以及外交人員的數(shù)量等都偏小。其具體對比情況見表1。

表1 2013年世界主要大國外交費(fèi)用與外交人員數(shù)量比較

資料來源：王逸舟：《創(chuàng)造性介入：中國外交的轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社，2015年，第201頁。

針對跨國流動人口不斷增加和海外權(quán)益事件的頻發(fā)趨勢，某些發(fā)達(dá)國家可以通過增加領(lǐng)事資源等來解決這一問題。但對于中國而言，基于現(xiàn)實(shí)國情和海外利益的超大規(guī)模，領(lǐng)事保護(hù)難以僅僅通過這一舉措而得以可持續(xù)發(fā)展。因此，在“有限”的領(lǐng)事資源與“無限”的領(lǐng)事保護(hù)需求之間就形成了一種“小馬拉大車”的矛盾和張力。

第二，在“小馬拉大車”的矛盾之中存在著大量的領(lǐng)事資源浪費(fèi)與非法要求。除了前文論述的由于出國公民人數(shù)的增多等客觀因素所導(dǎo)致的正常的領(lǐng)事保護(hù)需求大幅增加之外，尤其應(yīng)該引起我們關(guān)注的是，在這種“小馬拉大車”的矛盾之中還存在著大量的領(lǐng)事資源浪費(fèi)與非法要求。

2008年8月5日，中國外交部時任領(lǐng)事司司長魏葦在《世界知識》論壇關(guān)于“企業(yè)和個人，海外遇事怎么辦”的發(fā)言中就指出，根據(jù)外交部領(lǐng)事司的統(tǒng)計，在中國海外公民領(lǐng)事保護(hù)案件中(一年約3萬起)，大概就有一半是因?yàn)橹蟹饺藛T的不當(dāng)行為所導(dǎo)致的。*沈國放，魏葦?shù)龋骸捌髽I(yè)和個人，海外遇事怎么辦”，《世界知識》，2008年第17期，第21頁。領(lǐng)事保護(hù)中的這種不當(dāng)行為和非法要求的大量出現(xiàn)，有著多方面的原因。

其一，從公民認(rèn)知角度而言，許多領(lǐng)事事件的發(fā)生與公民相應(yīng)的法規(guī)以及領(lǐng)事保護(hù)認(rèn)知有著重要關(guān)聯(lián)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2012年發(fā)生的多起中國海外公民出入境受阻事件，大部分均是其自身原因所致。這與其對東道國相關(guān)法規(guī)的不了解，違反規(guī)定或丟失護(hù)照等必需證件、手續(xù)不完備等有著重要關(guān)系。*鄭向敏，謝朝武主編：《中國旅游安全報告(2013)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第299頁。2013年仍是如此，很多出境游客因?yàn)椤斑`法攜帶動植物、礦石、藥物和超過規(guī)定數(shù)額的現(xiàn)金，過境手續(xù)不全及逾期停留”等因素而導(dǎo)致出入境受阻事件頻發(fā)。*鄭向敏，謝朝武主編：《中國旅游安全報告(2014)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第384頁。對于 2014年所發(fā)生的領(lǐng)事保護(hù)案件，很多都是由于中國公民自身的不合法、不文明或不理智等因素所導(dǎo)致的。*“外交部：2014年處理重大領(lǐng)保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上網(wǎng)時間：2015年8月19日)

其二，部分公民受人權(quán)因素的影響，不斷提升領(lǐng)事保護(hù)的期望與要求。根據(jù)筆者的訪談與問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)很多人對領(lǐng)事保護(hù)的職責(zé)與范圍等都缺乏明確的認(rèn)識，有些人在西方人權(quán)意識與實(shí)踐的影響下甚至認(rèn)可“領(lǐng)事裁判權(quán)”，認(rèn)為政府為了“領(lǐng)事保護(hù)”可以干涉他國主權(quán)。結(jié)合海外中國公民的一些具體表現(xiàn)來看，過度維權(quán)的事件也時有發(fā)生，如中國游客大鬧肯尼亞和曼谷機(jī)場等。2012年4月，中國外交部領(lǐng)事司副司長郭少春在廣州舉辦的關(guān)于“海外安全文明”的專題講座上指出，有些公民對政府在領(lǐng)事保護(hù)上的期待和要求過高，甚至還提出了許多不合理要求。*“外交部副司長：部分海外公民對政府提無理要求”，http://news.163.com/12/0425/09/7VU7P7JF0001124J.html.(上網(wǎng)時間：2015年8月19日)而在2015年2月，領(lǐng)事司司長黃屏也指出，外交部專門啟動的全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心在其接到的來電中，有些要求則明顯超出了領(lǐng)事保護(hù)的范圍。*“外交部：2014年處理重大領(lǐng)保案件100多起”，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/10/c_127481057.htm.(上網(wǎng)時間：2015年8月19日)

其三，相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)宣傳和教育仍然不足。目前中國已在領(lǐng)事保護(hù)宣傳教育上做出了較多的努力，如中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和學(xué)校等通過多種媒介方式進(jìn)行了多方面的嘗試。針對中國領(lǐng)事保護(hù)的超大規(guī)模而言，這種宣傳教育仍局限在較小的范圍之內(nèi)。外交部領(lǐng)事司曾推出過“領(lǐng)事直通車”用戶需求的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，結(jié)合其中第10題“您是否接受過專門的海外安全旅行及文明旅行知識教育”的調(diào)查結(jié)果來看，只有19.19%的中國公民表示接受過專門的海外安全旅行與文明旅行等方面的教育，*統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)“領(lǐng)事直通車”微信開展2015年用戶需求網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，結(jié)果截止于2015年10月11日16點(diǎn)35分。而大多數(shù)公民均未曾接受過這方面的教育。這也會在一定程度上影響到海外安全事件的發(fā)生。

綜上而言，海外中國公民的這種不合理或不合法的主觀要求進(jìn)一步地推動了領(lǐng)事保護(hù)需求的“無限”擴(kuò)大，這種無知、不當(dāng)和不法行為也導(dǎo)致了有限領(lǐng)事資源的大量浪費(fèi)。

第三，領(lǐng)事危機(jī)管理中依然存在著“輕預(yù)防預(yù)警和善后學(xué)習(xí)、重應(yīng)急處置”的特點(diǎn)。雖然近年來中國在領(lǐng)事保護(hù)中，尤其是在歷次的“撤僑”活動中取得了舉世矚目的成就，但是這種大規(guī)模的側(cè)重于應(yīng)急處置的領(lǐng)事保護(hù)方式，很難得以可持續(xù)發(fā)展。以2011年利比亞撤僑為例，其應(yīng)急處置成效顯著，從合法性而言，既凸顯了人本性又獲得了國內(nèi)以及國際社會的多方支持、協(xié)作與贊譽(yù)；不過，從合理性而言，其投入和消耗也頗為巨大，這次撤僑“幾乎用盡了當(dāng)年的外交應(yīng)急預(yù)算”，*陳曉晨、張靜：“中國加大外交投入有多急迫”，http://www.yicai.com/news/2014/05/3873419.html.(上網(wǎng)時間：2015年9月20日)這就很難應(yīng)對海外安全風(fēng)險多點(diǎn)爆發(fā)或持續(xù)爆發(fā)的情況。

從領(lǐng)事危機(jī)管理的生命周期來看，它依然存在著“輕預(yù)防預(yù)警和善后學(xué)習(xí)、重應(yīng)急處置”的特點(diǎn)。在關(guān)于利比亞的風(fēng)險評估中，只有中國出口信用保險公司推出的《國家風(fēng)險分析報告》等將利比亞列為風(fēng)險較高的國家。利比亞的風(fēng)險級別被評定為9級中的第 7級。*夏莉萍：“從利比亞事件透析中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)”，《西亞非洲》，2011年第9期，第110頁。而外交部內(nèi)部的《海外安全風(fēng)險評估報告》(2010年版)中，并未將利比亞列為高風(fēng)險國家。有的報告甚至指出，未來幾年，利比亞作為北非的一個政治穩(wěn)定和資源豐富的國家，將有利于投資。*鳳凰周刊編：《中國利益：中國與利益相關(guān)國家的風(fēng)云故事》，中國發(fā)展出版社，2013年，第412頁。2011年2月，利比亞危機(jī)發(fā)生時，中國政府和駐外使領(lǐng)館對于中資企業(yè)以及中國公民在利比亞的人員規(guī)模與分布情況等并不清楚。即使在撤僑前，也只有6000名中國公民在外交部進(jìn)行過官方登記。*夏莉萍：“中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制漸成熟”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/10/c_126851330_2.htm.(上網(wǎng)時間：2016年2月5日)這與最終撤離的35860名中國公民相比，僅占其總數(shù)的16.7%。甚至在2月21日外交部制定的關(guān)于利比亞僑民的撤離預(yù)案中，對于在利中國公民究竟是2萬人還是3萬人都還不能確定。*何建明：《國家——2011·中國外交史上的空前行動》，作家出版社，2012年，第13頁。國內(nèi)有關(guān)部門對于利比亞撤僑事件的評估，整體上呈現(xiàn)出的是對應(yīng)急處置的宏觀式贊譽(yù)和歌頌，基本缺乏對其危機(jī)管理生命周期的全階段評估與總結(jié)，尤其是對于善后教訓(xùn)總結(jié)方面更是較為忽視。

三、 中國領(lǐng)事保護(hù)可持續(xù)發(fā)展路徑的構(gòu)建

第一，構(gòu)建常態(tài)化預(yù)防和預(yù)警引導(dǎo)機(jī)制。常態(tài)化預(yù)防是危機(jī)管理中成本最低的方法，是一種積極主動、基礎(chǔ)長遠(yuǎn)的化解手段。常態(tài)化預(yù)防需要日常瑣碎工作的逐步積累，這就需要政府轉(zhuǎn)變政績觀和激勵機(jī)制，真正以人為本，推動領(lǐng)事危機(jī)管理關(guān)口前移，做好常態(tài)風(fēng)險評估、宣傳教育和危機(jī)演練等。其中，應(yīng)推動出國及海外中國公民強(qiáng)制性登記，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)的單項(xiàng)預(yù)案建設(shè)以及應(yīng)對演練等。

與此同時，對于領(lǐng)事危機(jī)，需要建立和完善監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，確立和優(yōu)化預(yù)警指標(biāo)體系，通過現(xiàn)代科技手段來收集相關(guān)信息，分析、評估和預(yù)判形勢走向，用明確的危機(jī)預(yù)警度向有關(guān)部門和社會公眾發(fā)出警報，對可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)先控制和防范，以避免和防止危機(jī)的發(fā)生，或減輕危機(jī)發(fā)生所造成的危害。在中國領(lǐng)事危機(jī)預(yù)警和社會引導(dǎo)上，與2011年利比亞撤僑中的大規(guī)模應(yīng)急相比，2014年利比亞撤僑就是一個成功的例證。2014年5月份之前，當(dāng)時在利中國公民大約為2100人。由于利比亞局勢的惡化以及相應(yīng)的領(lǐng)事危機(jī)預(yù)警，一些中資企業(yè)和公民出于安全考慮，提升了危機(jī)管理意識，逐步從利比亞撤離。而到了7月30日，在利的中國公民只有約1100人了。*“危急時刻，祖國永遠(yuǎn)是你的依靠——駐利比亞中方人員撤離實(shí)錄”，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/03/c_1111914339.htm.(上網(wǎng)時間：2016年3月10日)由此可見，已有將近1000名在利中國公民在外交部和中國駐利比亞大使館發(fā)出“盡快撤離”預(yù)警之前自行撤離。

第二，進(jìn)一步完善和拓展“五位一體”的領(lǐng)事保護(hù)體系。中國傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護(hù)方式仍處于“強(qiáng)政府弱社會”的模式之下，集中于自上而下的國家力量和政府總動員，較為缺乏橫向的社會參與。社會力量的參與，既可緩解危機(jī)在社會公眾中可能引起的副作用，使公眾了解真相，祛除恐慌；也可以降低政府危機(jī)治理的成本。*胡稅根等：《公共危機(jī)管理通論》，浙江大學(xué)出版社，2009年，第25頁。當(dāng)前，中國的領(lǐng)事保護(hù)格局和體制逐步從政府單一主導(dǎo)發(fā)展為中央、地方、駐外使領(lǐng)館和企業(yè)“四位一體”(2011年)，再到中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民個人“五位一體”(2012年)*中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司編：《中國外交2013版》，世界知識出版社，2013年，第60頁。的大領(lǐng)事格局和綜合保護(hù)體系。不過，在這種體系中，地方、企業(yè)和公民個人的主觀能動性調(diào)動得仍不夠充分，此外，還較為缺乏對媒體、社會組織以及(安保、救援、保險等)市場等的關(guān)注和重視。

第三，推進(jìn)國際磋商與合作，加強(qiáng)涉外法律服務(wù)、領(lǐng)事保護(hù)和執(zhí)法保護(hù)的“創(chuàng)造性介入”。現(xiàn)在的領(lǐng)事保護(hù)，更多的是一種間接保護(hù)與協(xié)助，并不能像近代史上的殖民主義國家那樣借助于直接的軍事侵略或領(lǐng)事裁判權(quán)來實(shí)施直接的“領(lǐng)事保護(hù)”。因此，領(lǐng)事保護(hù)中的國際合作非常重要。中國在許多領(lǐng)事保護(hù)事件中，尤其是在多次撤僑中，之所以能成功，其中一個重要的原因就是長期堅持的和平合作外交所帶來的“得道多助”與國際支持。*“中國撤離在利比亞人員行動專題吹風(fēng)會在外交部舉行”，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年3月10日)這樣的例子非常多，僅就希臘而言，它就分別于1997年、2006年、2011年、2014年先后四次協(xié)助中國從阿爾巴尼亞、黎巴嫩以及利比亞撤離海外公民。

2014年10月通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，必須“加強(qiáng)涉外法律工作”。*“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”《人民日報》，2014年10月29日，第1版。在海外中國公民的安全保護(hù)中，尤其是在針對海外中國公民的刑事犯罪和暴恐襲擊以及綁架劫持中，常規(guī)性的領(lǐng)事保護(hù)主要是提供一種間接性的提醒、督促與協(xié)助，難以對罪犯形成一種真正的懲戒和威懾，這就可能會引起此類事件的連續(xù)發(fā)生。而安全執(zhí)法保護(hù)，則“不僅是通過信息公告提醒公民，還包括從安全可能受損的預(yù)估到時、安全受損之時及安全受損之后的措施以及對犯罪人的告誡和懲處?！?張杰：《反恐國際警務(wù)合作：以上海合作組織地區(qū)合作為視角》，中國政法大學(xué)出版社，2013年，第172頁。這種執(zhí)法保護(hù)可以起到一定的懲處和威懾作用。當(dāng)前，中國以警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的形式進(jìn)行一些相關(guān)的嘗試。與此同時，也應(yīng)不斷強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)海外中國公民的合法權(quán)益。

第四，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)中的宣傳教育與主動性學(xué)習(xí)。一方面，中國公民對領(lǐng)事保護(hù)的認(rèn)知還存在著較大的不足，受西方人權(quán)觀念等的影響較大；另一方面，中國相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)宣傳教育還較欠缺。因此，必須針對西方人權(quán)觀念的影響與民眾的領(lǐng)事保護(hù)認(rèn)知大力進(jìn)行宣傳教育，讓公民明白領(lǐng)事保護(hù)不是萬能的，領(lǐng)事資源是必須合法使用的。

領(lǐng)事保護(hù)不僅是一個預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置的過程，也是一個總結(jié)學(xué)習(xí)與不斷提升的過程。領(lǐng)事危機(jī)管理的評估學(xué)習(xí)機(jī)制既包括危機(jī)發(fā)生和應(yīng)對過程中的評估學(xué)習(xí)，也包括危機(jī)應(yīng)對結(jié)束后的評估學(xué)習(xí)。不過，其重點(diǎn)還是在于應(yīng)急處置結(jié)束后的評估學(xué)習(xí)。在領(lǐng)事保護(hù)中，除了開展相應(yīng)的評估學(xué)習(xí)之外，中國外交部門也應(yīng)考慮如何與專門的學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)或其他國家之間進(jìn)行定期的學(xué)習(xí)和交流，從而使領(lǐng)事保護(hù)學(xué)習(xí)成為一種前瞻性的、制度化的安排。○

(責(zé)任編輯：吳興佐)

* 國家社科基金項(xiàng)目“中國領(lǐng)事保護(hù)能力建設(shè)研究”〔12CGJ003〕的階段性成果