構(gòu)建具有科學(xué)性和可操作性的慈善組織認定標準

文｜俞祖成

上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、日本同志社大學(xué)社會創(chuàng)新研究中心特別研究員

構(gòu)建具有科學(xué)性和可操作性的慈善組織認定標準

文｜俞祖成

上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、日本同志社大學(xué)社會創(chuàng)新研究中心特別研究員

《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）已經(jīng)正式實施，受到社會各界的廣泛關(guān)注。在筆者看來，《慈善法》能否順利實現(xiàn)其立法宗旨，很大程度上將取決于能否順利建立并有效推行“慈善組織認定制度”。

根據(jù)目前的制度安排，慈善組織認定制度共分為兩部分，即增量組織的登記制度和存量組織的認定制度。

增量組織—登記制度

關(guān)于增量組織，《慈善法》實施后擬成為慈善組織的，應(yīng)當由申請人確定一種組織形式（基金會、社會團體或社會服務(wù)機構(gòu)）后，直接向縣級以上人民政府民政部門申請法人登記，并在辦理法人登記的同時，同步確認其慈善組織屬性。換言之，申請人登記慈善組織，需要在申請書中按照慈善組織的認定標準對組織宗旨和業(yè)務(wù)范圍等進行陳述，同時根據(jù)其所選擇的法人類型提交相應(yīng)的申請材料。

根據(jù)《慈善法》第九條的規(guī)定，慈善組織的認定標準包括7條：1.以開展慈善活動為宗旨；2.不以營利為目的；3.有自己的名稱和住所；4.有組織章程；5.有必要的財產(chǎn)；6.有符合條件的組織機構(gòu)和負責(zé)人；7.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

在此基礎(chǔ)上，民政部針對增量組織專門出臺了《民政部關(guān)于慈善組織登記等有關(guān)問題的通知》，其中明確指出：登記管理機關(guān)應(yīng)該根據(jù)《慈善法》第八條、第十條的規(guī)定受理慈善組織的設(shè)立申請，并根據(jù)申請人所選的基金會、社會團體或社會服務(wù)機構(gòu)組織形式，按照有關(guān)登記管理條例規(guī)定的條件要求發(fā)起人提交申請材料。申請材料中，必須包括設(shè)立申請書應(yīng)當明確提出設(shè)立慈善組織的意愿，以及該組織符合《慈善法》規(guī)定的慈善組織宗旨、業(yè)務(wù)范圍等情況的說明等內(nèi)容。

簡而言之，針對增量組織，《慈善法》及其配套政策將“法人登記和慈善屬性認定”這兩個環(huán)節(jié)合二為一，從而要求社會組織在登記時就要表明自己從事慈善活動、成為慈善組織的意圖。

存量組織—認定制度

關(guān)于存量組織，民政部根據(jù)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，制定出臺了《慈善組織認定辦法》（以下簡稱《認定辦法》），明確規(guī)定《慈善法》公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)（民辦非企業(yè)單位）等非營利性組織，如果有意申請認定為慈善組織的，則必須向其登記管理部門（縣級以上人民政府民政部門）提交認定申請。

概括而言，存量組織的認定程序包括前置程序和認定程序。關(guān)于前置程序，《認定辦法》第六條規(guī)定：“申請認定為慈善組織，社會團體應(yīng)當經(jīng)會員（代表）大會表決通過，基金會、社會服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當經(jīng)理事會表決通過；有業(yè)務(wù)主管單位的，還應(yīng)當經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意。”

關(guān)于認定程序，《認定辦法》第四條規(guī)定了慈善組織的認定條件，包括：申請時具備相應(yīng)的社會組織法人登記條件；以開展慈善活動為宗旨，業(yè)務(wù)范圍符合《慈善法》第三條的規(guī)定；申請時的上一年度慈善活動的年度支出和管理費用符合國務(wù)院民政部門關(guān)于慈善組織的規(guī)定；不以營利為目的，收益和營運結(jié)余全部用于章程規(guī)定的慈善目的；財產(chǎn)及其孳息沒有在發(fā)起人、捐贈人或者本組織成員中分配；章程中有關(guān)于剩余財產(chǎn)轉(zhuǎn)給目的相同或者相近的其他慈善組織的規(guī)定；有健全的財務(wù)制度和合理的薪酬制度；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。在此基礎(chǔ)上，《認定辦法》第七條對申請認定為慈善組織的基金、社會團體和社會服務(wù)機構(gòu)應(yīng)向民政部門提交的申請材料進行了進一步規(guī)定。

根據(jù)前述不難發(fā)現(xiàn)，我國的慈善組織認定標準顯然傾向“原則化”，迄今為止仍未出臺相關(guān)的具體操作標準或參考標準。尤其是有關(guān)“以開展慈善活動為宗旨”的具體認定，極有可能交由民政部門自由裁量。而在鄰國日本，2008年開始實施的公益法人制度則較好地解決了這個問題，其經(jīng)驗和做法值得我們參考和借鑒。

他山之石

2006年，日本政府進行了公益法人制度改革并于2008年開始實施新公益法人制度。在新制度中，將法人設(shè)立和公益認定進行分離，并盡可能地通過法律法規(guī)將法人設(shè)立要件和公益認定標準進行明文化，從而最大限度限制政府部門的自由裁量權(quán)并極大提高認定申請的可預(yù)見性。

關(guān)于公益法人的公益認定標準，《關(guān)于公益社團法人和公益財團法人的認定等法律》（以下簡稱《公益認定法》）第五條對其進行了詳盡規(guī)定，同時出臺一系列的配套政策并就每條認定標準制定具體的操作辦 法。

值得關(guān)注的是，日本公益法人認定標準第一條規(guī)定公益法人必須“以實施公益目的事業(yè)為主要目的”，試圖以此認定公益法人的公益性。一目了然，這條標準須解決“如何認定公益目的事業(yè)”這個核心問題。

關(guān)于公益目的事業(yè)的界定，《公益認定法》第二條規(guī)定其必須滿足兩大要件，即“屬于《公益認定法》所規(guī)定的有關(guān)學(xué)術(shù)、技藝、慈善及其他公益的事業(yè)”（要件①）以及“屬于有助于增進不特定多數(shù)人之利益的事業(yè)”（要件②）。

在此基礎(chǔ)上，《公益認定法》以盡可能窮盡之方式列舉出23種公益目的事業(yè)類型，幾乎涵蓋了日本所有的公益事業(yè)類型，申請法人很容易從中找到符合自身要求的公益事業(yè)類型。

與要件①相比，要件②顯然難以通過法律條文作出具體規(guī)定，因為如何清晰界定“不特定多數(shù)人的利益”與“特定少數(shù)人的利益”之間的界限，一直困擾世界各國立法者。

鑒于此，日本公益認定機關(guān)除了要求申請法人在申請材料中就其公益事業(yè)的公益性做出說明之外，還在汲取各方智慧的基礎(chǔ)上開發(fā)出一套“公益目的事業(yè)評價指標”。這套評價指標體系分為“事業(yè)目的評價”（確認申請法人是否明確表明將增進不特定多數(shù)人的利益作為法人的主要目的）和“事業(yè)合目的性評價”（確認申請法人的事業(yè)內(nèi)容及其實施方式的合理性）。

關(guān)于后者，又將其分為若干次級評價指標，包括事業(yè)受益機會的開放性、確保事業(yè)質(zhì)量的實施方式、事業(yè)審查或選考的公正性以及其他要素。當然，這套指標僅為公益認定機構(gòu)（第三方合議制機構(gòu)）提供參考，具體的認定則須根據(jù)個案進行酌情處理。

（本文轉(zhuǎn)編自公眾號“公益慈善學(xué)園”）