西北地區農地流轉的基層政府管理供求研究

張巍巍,谷小勇

(1.南京師范大學 泰州學院，江蘇 泰州 225400；2.南京農業大學 人文學院，江蘇 南京 210095；3.安徽大學 經濟學院,安徽 合肥 230601)

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西北地區農地流轉的基層政府管理供求研究

張巍巍1，2,谷小勇3

(1.南京師范大學 泰州學院，江蘇 泰州 225400；2.南京農業大學 人文學院，江蘇 南京 210095；3.安徽大學 經濟學院,安徽 合肥 230601)

我國西北地區雖有大規模撂荒地，但農地流轉仍不甚發達。研究以甘肅省永登縣為例，采用溯因法和調查法探究這一矛盾，其很大程度上是由基層政府在管理供給中不重視政策探究與實施、普法不力、知法違法和農業補貼不足造成的。而與此同時，西北地區農地受出讓方又需要基層政府盡快解決農地流轉糾紛，加大農地流轉法規宣傳，規范行政管理供給行為，幫助提高農地租金和提供有效貸款服務等。因此，西北地區基層政府應采取建立農地“兩權”糾紛解決機制、依法公平判罰、政策承諾適度和積極爭取惠農政策支持等措施，以使其農地流轉管理供求有效銜接，提高農地受出讓方的農地流轉意愿，加快西北地區農地流轉發展。

農地流轉；基層政府；管理供求；西北地區

農地流轉是優化農地資源的一種有效途徑，可以促進農地要素的合理流動和規模經營，加快農業結構調整和農業產業化經營，推動農村剩余勞動力轉移及農村經濟的全面發展。但《農村土地承包經營權流轉管理辦法》頒布已十余年，擁有大規模撂荒地的我國西北地區農地流轉仍不甚發達，規模及其成效都較小。至2012年底，流轉農地占全部農地的比例才達到12.4%。究其原因，主要是包括縣鄉各級政府部門在內的基層政府在農地流轉管理供給中的諸多與需求不相符的行為。研究以2013年以來在甘肅省永登縣調研所獲資料為依據，深入剖析西北地區農地流轉的基層政府管理供求現狀及問題，并依需求對其供給行為提出規范與矯正建議，冀望對促進我國西北地區農地流轉健康快速發展有所裨益。

一、農地流轉的基層政府管理供給問題

(一)不重視政策探索與實施

在農地流轉中，基層政府扮演著政策探索者、制定者和實施者的綜合角色。面對受教育程度低、土地法律意識和市場意識都淡薄的農戶，其管理供給時應充分發揮這些角色的作用，主動引導、扶持農戶流轉農地。西北地區基層政府對于制定政策很積極，但對于實施政策不太重視。如永登縣政府先后制定了《關于加快推進全縣農村土地承包經營權流轉工作實施方案》和42號文件等，提出了“各鄉鎮土地流轉服務中心建立土地流轉信息平臺，及時發布土地流轉信息，按土地流轉程序進行土地流轉”“對流轉期限在5年以上、連片規模經營面積500畝以上的經營主體給予每畝10元的補貼”“協調銀行向規模租地者貸款”等承諾，但許多都沒有兌現。

雖然當前政策探索在西北地區顯得非常迫切，但基層政府仍顯得漫不經心。這突出表現在農地產權糾紛問題的解決方面。在此問題已嚴重到影響政府部門工作的情況下，基層各政府部門并未積極探索、研究可以有效解決此問題的政策方法，卻大都以敷衍、推責態度處理之。如永登縣國土局以農地糾紛不屬其管理范圍為由，不予干預，但土地確權、城鄉地籍和土地登記及發證工作、土地糾紛調處等確實是其應負的職責；永登縣法院以沒有土地確權證書為由，駁回農地糾紛起訴，但土地確權工作在永登縣始于2012年，當前也只在部分地區試行，許多農戶和村集體還未領取這些證書，駁回理由明顯不成立；永登縣農村土地承包經營糾紛調解仲裁庭(簡稱“永登縣農地糾紛仲裁庭”)讓農地糾紛雙方自證農地產權屬于自身，把可以利用其保存的土地經營權承包證書存根來證明此點的責任予以推卸等。

以上這些基層政府管理供給行為阻礙了西北地區農地出讓的正常進行，提高了農地流轉交易成本，在一定程度上降低了農戶出讓農地和新型農業經營主體受讓農地的意愿及規模，延緩了農地流轉速度。

(二)普法不力與知法違法

既然國家大力倡導農地流轉，基層政府遵從國家法令決定實施，那么就應在農村大力宣傳相關法規，讓農戶對其有深入認識和了解，激發他們出受讓農地的意識，確保他們依法流轉農地和保護自己的權益。但事實上，西北地區基層政府的普法供給方式及力度甚至不如既往的農村土地承包經營權證書發放，在許多村莊連宣傳標語都未見到，更不要說向農戶深入解讀農地流轉法規對其流轉農地權益的保護狀況。這使西北地區大多數農民對農地流轉法規頒布的目的及其內容不甚了解，其流轉農地的積極性無法被激發。如2013年，永登縣被調查的103戶農戶，“一點不了解”農地流轉法規的農戶有75戶，占比高達73%；而“非常了解”者僅有1戶，占比不及1%。同時，這也使西北地區一些農戶無法有意識地利用農地流轉法規來維護其農地流轉收益，在其他農地出受讓者流轉農地收益受損的負面影響下，其流轉農地意愿進一步降低。

此外，國家法律嚴格規定不允許自由買賣土地，但西北地區部分鄉鎮干部為完成移民安置等工作，不顧及此條規定，間接參與流轉形式下的農地買賣。如紅城鎮政府未經鳳山村村集體同意，私下與該村4戶村民協調，促成他們以每畝100余萬元的價格把正在耕種的插花地轉賣給龍泉鎮深溝村，以供后者整體搬遷使用。這加深了西北地區一些農戶對基層政府協調、主導流轉農地行為的戒懼，使其不愿意參與基層政府的此類管理供給活動。

(三)農業補貼不足

由于干旱缺水和距離農戶居住地較遠，西北地區山旱地的耕種成本較高，甚至收不抵支，大量被農戶拋荒，非常適宜規模化經營。但許多潛在的或已為規模農地租入者租入的意愿并不太高，因為基層政府供給的農田道路和水利設施建設、獎勵等財政補助資金太少。如永登縣政府給予規模農地租入者修建的灌溉水泥管道和滴灌管，不到一年就已破損，無法使用，成為象征性的財政補貼產物。雖然此結果也有偷工減料的因素，但財政補貼不足應是主因。更有甚者，一些地區的基層政府承諾給予農業補貼，但不予以兌現。如上文提及的每畝10元補貼，永登縣政府就沒有兌現。這使潛在的或已為規模農地租入者無法通過政府提供的足夠補貼來大幅降低其整治、復耕山旱地的成本，以致其無力大規模租地或進一步擴大規模經營。如永登縣惠農生態發展有限公司把全部資金投入到整治所租大同鎮的5426畝山旱地后，只能把在鄰鎮租入的6000余畝山旱地拋荒。

同時，雖然西北地區農戶擁有的農地數量多，但由于農地租金較低，即使把它們全部出租，也不能獲得較高收入。如2013年，永登縣山旱地的年租金多在每畝78元，水澆地的年租金至多每畝500元；以五口之家為例，按照其平均擁有山旱地9.1畝、水澆地5.6畝計算[1]，全部農地租金僅為3509.8元，不足中東部地區許多擁有相同畝數農戶收入的三分之一。如果農戶全部出租后出外務工失業，如此的租金收入不足以支撐其生活所需的糧食和蔬菜。由于基層政府對個體小農一點也不供給農業補貼，僅依賴中央政府每年供給每位農民的200多元農業補貼[2]，仍不能彌補此差額。西北地區農戶出讓水澆地的意愿低、速度慢、規模小的原因就在于此。

二、農地流轉的基層政府管理需求現狀

(一)解決農地流轉糾紛，保障農地“兩權”所有者及受讓者權益

撂荒山旱地是西北地區農戶最愿意出讓的農地，但由于它們常年不被所分農戶耕種及其經營權證書在發放時沒有被農戶領取或領取后又遺失等，在被其他農戶長期侵占、耕種后，或在鄉鎮干部的協調下被個別村干部和農民以流轉形式轉賣于外村農民后，其產權開始變得不明確，導致有租入者而無法出讓。因此，無論是最初的農地承包者，還是后來的農地實際耕種者、擁有農地所有權的村集體和以買入為目的的農地受讓者，都需要基層政府盡快公平地判決相關糾紛，保障其對農地持有的權益，而不是被各相關政府部門相互推諉，久拖不決。尤其是在所有權證書和經營權證書沒有發放或都被持有人遺失的情況下，基層政府更應積極、主動幫助尋找可以證明農地各種權屬的證據，而不是一味地讓農地糾紛雙方去自證；對于由鄉鎮政府參與、以流轉名義進行的農地買賣，要對所有涉案人員處以公平的判罰和懲戒，不能僅以有罪免刑的方式懲辦農地出讓人和追回農地出讓費等有失公允的方式來完結。

共建“平安西江”行動，讓我們追求的長治久安目標得到進一步實現。“平安西江”行動開展以來，西江轄區水上交通安全形勢進一步穩定好轉，特別是今年以來，西江轄區僅發生1起一般等級事故，與去年同期相比有明顯的下降，實現了開展“平安西江”行動的基本目標。

(二)加大農地流轉法規宣傳，闡明國家支持保護農地流轉狀況

這是西北地區許多農戶對基層政府管理供給行為的首要需求。他們認為受自身文化程度較低、自身接收信息及政府發布信息的方式及渠道較少等因素影響，對農地流轉法規了解甚少，這制約了他們受出讓農地意愿的提升。所以他們迫切需要政府多渠道、多方式地宣傳農地流轉法規，使其了解以下三方面的內容：(1)流轉農地需要經過哪些政府部門同意，農地流轉合同在內容上該如何撰寫及在程序上該如何簽訂，才能更好地保護其權益，否則將會產生哪些危害及造成何種程度的損失；(2)哪些行為屬于違規流轉農地行為，國家對此有怎樣的懲罰規定；(3)各級政府對農地流轉有哪些扶持政策，財政資金的補貼力度和貸款的支持力度如何。

(三)規范行政管理行為，切實兌現承諾

被調研的西北地區農戶和新型農業經營主體亟需基層政府規范自身行政管理行為，進一步樹立其威信、誠信：首先，對于屬于他們職責范圍內的事情，要積極履職，盡快妥善處理，不能毫無理由或以荒誕理由來拖延、推脫、不予解決。譬如永登縣法院就不能以確權證書缺乏為由，駁回農地產權糾紛起訴；永登縣農地糾紛仲裁庭也不能以民國時期地籍作為仲裁農地產權糾紛的證據，因為新中國成立后，其已失去法律效力。其次，對于涉及多部門的農地流轉糾紛，負有主要責任的部門應積極與其他部門協調，主導糾紛處理，不應推責。如永登縣一些農戶要求，其解決農地糾紛的訴求不要在村委會、鄉鎮政府、縣農地糾紛仲裁庭、縣法院和縣政府之間被無休止地推諉。再次，對于參與違法流轉農地活動的所有人員都要公平處理，不能偏頗涉及的政府人員。如永登縣許多農戶要求，對于參與非法流轉農地活動的鄉鎮政府人員也要懲戒，以體現法律公正。最后，政府一定要兌現承諾。因為西北地區新型農業經營主體的租地營農決策行為很大程度上是基于基層政府的承諾而做出，承諾不兌現，會影響其租地營農規模，甚至會導致其經營失敗。

(四)幫助提高農地租金和提供有效貸款服務，滿足流轉農地意愿

由于耕作條件差，農地租金較低，專兼職耕種農地的機會成本也都較高。再加上國家供給的各種農業補貼較低和農地流轉后的失業家庭生活無保障等因素影響，農地在西北地區成為許多農戶的“雞肋”。出于出外務工之目的，他們有出讓農地的強烈意愿；但基于保障失業后家庭生活之目的，其也需要基層政府幫助其提高農地租金，使租金額度達到維持其家庭生活所需的水平。如2013年，永登縣75戶被調查的農地出讓戶，高達51%的農戶有此需求。

與此同時，西北地區許多新型農業經營主體欲進一步擴大農地租入規模和提高經營水平，卻沒有充足的貸款可資利用。為此，他們不得不付出高額利息，向民間融資。這使其營農成本大幅提高，收益降低。因此，他們迫切需要基層政府幫助其實現貸款；而且這些貸款協助服務的承諾應是能兌現的，不僅僅是寫在政策中的，更不應是當面承諾而后不予確認的行為。這是西北地區新型農業經營主體對基層政府管理供給行為的又一需求。如，2013年75%的永登縣種養大戶需要基層政府幫助解決貸款難問題。

三、需求視角下農地流轉的基層政府管理供給行為規范與矯正

(一)建立農地“兩權”糾紛解決機制，加快廓清農地“兩權”歸屬

勒爾剛和蘇華指出，土地產權不清致使我國省界長期無法劃定，群眾為此械斗不止；但如果地方政府能本著顧全大局、互諒互讓和盡力化解矛盾的原則，深入研究這些問題形成的淵源，細致地做好縣鄉干部群眾的工作，那么由此引起的邊界爭議、糾紛就可以得到解決[3]。借鑒此經驗，西北地區基層政府應建立農地“兩權”(所有權和經營權)糾紛解決機制，盡快解決“兩權”不清引發的農地糾紛，廓清糾紛“兩權”的歸屬，為其順利流轉奠定基礎。一是建立不同效力的多元化的農地“兩權”糾紛解決舉證原則。規定聲稱農地“兩權”歸其所有的村(社)集體、農戶應自行提供國家頒發的所有權證書，法律效力為最高；如果農地“兩權”證書遺失，其可以提交農地“兩權”證書復印件或存根，法律效力次之；以上證書及存根都無法提供的情況下，可以提供農地“兩權”分配給其的檔案記錄或3位土地分配當事人的證言，但法律效力再次之。以上證據的時效以解放后政府頒布、記錄及存檔者為準，最新時效的證據沖抵此前所有時效的證據。二是確立公平的農地“兩權”糾紛解決原則。對于證據確鑿充分的，直接把農地判歸“兩權”所有者。對于給農地“兩權”所有者造成嚴重損失者，侵占人應予以賠償。由于政府參與而造成農地“兩權”所有人、侵占人遭受重大損失者，由參與政府部門承擔賠償責任。如果以上證據農地糾紛雙方都無法提供，糾紛農地歸屬國家所有，由政府酌情處理。三是建立干部與農地糾紛村(社)集體、農戶懇談工作機制，各級干部要向農地糾紛雙方及時傳達政府解決問題的原則和耐心傾聽他們的需求，在依法處理和滿足農地糾紛雙方需求之間尋找一個平衡點，化解他們之間的農地糾紛矛盾。

(二)深入宣傳農地流轉法規，積極依規履職和依法公平判罰

西北地區基層政府，首先，應通過政府網站、官方微博、電視廣播、手機短信、召開座談會、農村廣播和印刷標語等多元化傳播渠道與方式，在縣域范圍內持續宣傳國家的農地流轉法規，向農戶和新型農業經營主體等闡述出讓農地和規模租入農地經營的益處、政府對規模農地租入者的扶持尤其是財政金融支持情況，提高既有各類營農者和潛在營農者受出讓農地的意愿。其次，對于涉及多部門的管理責任處理，主要管理部門承擔主要責任并在年終考核中予以不合格等級，其他部門負次要責任并予以基本合格等級；嚴懲不作為行為和無正當理由推卸管理職責行為，促使各政府部門積極依規履職。最后，對于編造虛假農地流轉合同者、以售賣為目的的農地流轉者、保管農地“兩權”證書及其存根不當的公職人員，無論是直接參與人，還是間接參與人，都要依法追究責任，并予以公平判罰，以促使西北地區農地依法健康流轉。

(三)政策承諾適度，保證切實履行

探究上文中基層政府沒有兌現補貼和貸款承諾的原因，主要是其自身財政實力不足和越權。經濟發展落后使西北地區許多縣財政收不抵支，存在很大缺口，需要國家轉移支付。在此情況下，中央頒布的農地流轉政策又要求地方政府對規模性農地流轉予以財政補貼和貸款，基層政府為此不得不在其發布的農地流轉政策規定中給予財政補貼，但額度定得很低，以便少支付，甚至不支付。相對于中東部連貧困地區(如宿州市[4])都是每畝幾百元且連補多年的財政補貼政策，永登縣每畝15元且不連年給予的規模性租地財政補貼就說明了這點。同時基層政府在不與銀行協商好的前提下，就依照上級頒布的法規，發布含有銀行貸款內容的農地流轉政策；可當政府要求銀行向其認定的規模農地租入者貸款時，銀行卻以后者不具備貸款條件而拒絕。在縣域范圍內政府和銀行是兩個獨立實體，沒有隸屬關系。對于銀行的拒絕，基層政府也只能無奈。可見，西北地區基層政府在上述兩方面的失信也是被動的。因此，他們應調整現行農地流轉政策，使其與自身的經濟實力和職權相一致，切實履行工作職責，重新樹立誠信形象，有效發揮其在農地流轉中的引導、扶持作用：一方面，竭力從財政上籌措資金，把既往允諾的獎補資金兌現給當時的規模農地租入者；對規模性租地營農者獎補資金額度的設定以縣財政可以負擔為準，不做超出自身財政承受能力的承諾，保證獎補資金能及時兌現；另一方面，積極與銀行協商，放寬對其推薦的規模農地租入者貸款的條件，提高他們貸款的額度，并把這些商定內容如實反映在所頒政策中。

(四)積極爭取惠農政策支持，提高農地收益率

表面上看，農戶需要基層政府幫助其提高農地租金是不現實的。因為在土地收益沒有大幅提高的前提下，由基層政府通過行政命令要求農地受讓者提高農地租金的措施顯然不可行。但西部地區基層政府可以充分利用國家近年提出“加大農業補貼力度”[5]的這一機遇，向國家和區內省市政府闡述在工業建設亟需用地的情況下，發展本區農業對國家及區內工業發展和糧食安全的重要性，農地對本區眾多低技能和低文化程度農戶的不可或缺性，以及本區域農地拋荒后復耕的高成本性等，爭取國家和區內省市把更多的土地整理復墾開發、中低產田改造、土地沙化治理、中型灌區節水配套改造、小流域治理、穩產高產基本農田建設、糧棉油等大宗優勢農產品基地建設等項目向本區傾斜，改善農地上的灌溉、輸配電和道路等基礎設施，改良農地土壤結構，提高農地的質量和產出效益，進而拉動農地租金的提高，為本區農戶棄農務工和營農者租地營農創造良好環境。

[1]永登縣地方史志編纂委員會.永登縣志(1991～2006)[M].蘭州：甘肅文化出版社，2011:103,133-134.

[2]朱信凱.美國農民收入40%來自農業補貼 中國不到4%[EB/OL].(2012-6-30)[2012-07-23].http://finance.sina.com.cn/nongye/nyhgjj/20120723/193112646219.shtml.

[3]勒爾剛，蘇華.職方邊地[M].北京：商務印書館，2000:611-628.

[4]安徽省農業委員會.宿州市大力培育家庭農場[EB/OL].(2013-01-22)[2016-03-22].http://www.ahzwgk.gov.cn/xxgkweb/showGKcontent.aspx?xxnr_id=115607.

[5]中共中央國務院.關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見[N].人民日報，2013-02-01(1).

[責任編輯 龔 勛]

2016-07-02

安徽省社科規劃項目“基于供求視角的安徽民辦職業教育發展研究”(AHSKF09-10D20);安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院2014年招標項目“新型農業經營主體培育背景下的職業教育模式研究”(NYYZB14005)。

張巍巍(1980-)，女，山東煙臺人，講師，博士研究生，主要從事農林經濟管理研究。

F321.1

A

1008-4630(2016)05-0055-05