美墨短期勞工合同計劃探析

何粉珍

(蘭州大學 歷史文化學院，甘肅 蘭州 730200)

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美墨短期勞工合同計劃探析

何粉珍

(蘭州大學 歷史文化學院，甘肅 蘭州 730200)

美墨短期勞工合同計劃是指美墨兩國從1942年開始一直持續到1964年的雙邊臨時工供應計劃。計劃實施期間，墨西哥向美國農業和鐵路業等部門輸送大量臨時勞動力，改變了美國因戰爭造成勞動力短缺的狀況，緩解了墨西哥的人口壓力，也在一定程度上加劇了墨西哥人合法或非法移民美國的現象。分析短期勞工合同計劃的成因、發展過程及其影響，并對其進行合理評價,以期更好地理解全球經濟發展不均衡狀況下的跨國勞工現象。

短期勞工合同計劃；美墨移民；非法移民

美墨短期勞工合同計劃產生于第二次世界大戰期間，是二戰中美國對墨西哥戰略的一部分，也是美國發展國內經濟和處理國際關系的需要。珍珠港事件后，美國改變以往的孤立主義外交政策，加入世界戰場，大量青壯年勞動力奔赴歐亞戰場，國內勞動力市場出現用工不足的現象。伴隨戰爭規模的擴大，農業和鐵路業的發展，羅斯福總統迫于國內勞動力供不應求的壓力，于1942年開始，分別同墨西哥、加拿大和牙買加等國家和地區簽訂了引進合同勞工協議。其中與墨西哥之間的協議經過幾次修改，直到1964年美國單方面終止協議為止，共持續22年。美墨短期勞工合同計劃不僅緩解了美國國內戰時勞動力短缺現象，而且沖破了1882年《排華法案》和1917年《文化測驗法》中有關禁止勞工合同的限制，是對20世紀20～30年代美國移民限額制度的有力回擊。同時，大規模的農業人口外遷暫時緩解了墨西哥的人口和就業壓力，為國家提供了新的外匯來源，改善了部分墨西哥人的生活環境。

一、短期勞工合同計劃的成因

(一)美國因素

1941年末日本偷襲珍珠港，美國改變孤立主義立場，加入世界戰場。大量青壯年勞動力奔赴戰場，據資料顯示：“二戰期間，有1640多萬美國人在軍隊服役。”[1]為此，當地政府采取縮短上學期限，招募有心理問題的病人，關掉酒館和一些商業，甚至釋放囚犯等措施緩解勞動力資源不足狀況，但都無法彌補勞動力的空缺。以農業為主的西南地區和鐵路建設領域勞動力嚴重短缺。

此外，羅斯福新政以及二戰爆發后大批軍事訂貨加速了美國經濟發展的步伐。工業部門迅速增長，農村勞動力受到新興工業部門工作條件以及薪資報酬的吸引轉向工業領域，導致西南部從事種植園的農業工人短缺。再加上20～30年代美國移民限額政策的實施以及40年代初期歐洲戰爭的持續，進入美國的勞動人數有限，一定程度上影響了美國西南部種植園經濟的發展。西南部的種植園主向政府發出勞動力不足的吶喊，請求政府出面解決困境。

(二)墨西哥因素

高出生率和高失業率一直是拉美地區面臨的主要問題。1930年以后，整個拉美地區進入了人口加速增長階段，墨西哥尤為突出，20世紀“30年代人口年凈增長為30萬人，而1940～1970年這三十年間，墨西哥人口增長了157%”[2]。墨西哥存在大量的適齡工作人口，而此時私人資本集中，私人擁有土地增加，一部分農場消失。再加上農業領域綠色革命側重技術改革，對技術性勞動力的需求增多，就業機會無法滿足國內人口的需求，城市的失業率增高，催生了不少貧困人口。

卡德納斯就任總統后，在墨西哥國內實行了全面改革，尤其是石油、土地國有化的改革。土地改革把“約490萬英畝的土地分配給農民”[3]，但農民貧困，缺少購買耕種土地所需設備、種子、殺蟲劑和基礎設施的資金。有限的土地被無限制分化，在部分地區 “農業生產體系事實上遭到破壞，農業部門的就業機會嚴重下降”[4]，很多農民無地可耕，產生了大量的潛在失業者。

卡德納斯執政時期，政府集中支持和照顧工業家，扶植新生的工業企業，對農業發展的重視程度不高。本國的就業機會無法滿足勞動力的需求，因此，他們認為向北方移民是改善窘境的唯一選擇。為刺激經濟的發展，墨西哥政府也希望本國勞動力去美國尋找就業機會，減輕本國人口壓力，提供新的經濟來源，發展本國經濟。

(三)歷史傳統

美墨兩國特殊的地緣政治因素以及狹長的邊境線且監管松弛、執法不嚴，美國西半球的移民政策，美國西南地區開發以及現代化過程中長期雇傭墨西哥人從事農業生產的歷史傳統等因素共同作用，催生了美墨之間長達22年之久的短期勞工合同計劃。

二、短期勞工合同計劃的內容

1942年8月，美國羅斯福政府與墨西哥卡馬喬政府簽署正式名稱為《墨西哥農業勞工供應計劃》(Mexican Farm Labor Supply Program),非正式名稱為《布拉塞洛計劃》的雙邊協議，允許持合法手續的墨西哥工人進入美國西南部和西北各州農業領域工作。計劃在美國種植園雇主的持續要求下延續到1964年。計劃的制定沒有經過國會討論，也沒有接受公眾意見和輿論監督，是美墨兩國政府暗中達成并由兩國行政部門具體操作的一項雙邊協議。

短期勞工合同計劃共持續22年，隨國際國內環境以及兩國政府態度的變化而變化，具有明顯的階段性。1942～1947年是計劃實施的第一階段，此間兩國政府的態度和具體操作比較謹慎，經合法途徑進入美國的墨西哥工人數量有限；1948～1951年是計劃實施的第二階段，此間美國政府放松了對協議的監督和限制，協議雙方成為美國農業雇主和墨西哥臨時勞工，非法移民活動迅速增長；1951～1964年是計劃實施的第三階段，因非法移民問題，美國國會通過相關法令限制非法移民轉變為合法勞工，是短期勞工合同計劃的制度化階段。

(一)短期勞工合同計劃實施的第一階段

短期勞工合同計劃在美國方面由國務院、勞工部、移民規劃局聯合操作；墨西哥方面由墨西哥政府根據美國移民局的要求負責招募工人。

在計劃形成的第一階段，美國政府因對勞動力的迫切需求在促成協議和制定計劃方面比較主動，而墨西哥因為美國政府在經濟危機時驅逐墨西哥移民的歷史，在面對外國招工和合同短工計劃的態度上比較強硬，趁機提出有關工資、工時和生活保障、工作條件等有利于短期工人的要求。1942年兩國政府就短期勞工合同計劃簽訂了第一份行政協議并正式生效，即勞工的最低工資不能低于每小時30美分，雇主必須給勞工提供相應的食宿和遣返保障。1942年9月29日，第一批臨時短工進入加利福尼亞州的斯托克頓，計劃拉開了序幕。1943年4月29日，美國國會通過《第45號公共法》，正式批準該計劃，并提供財政支持和行政監督以保障計劃順利開展，同時要求美國種植園主提供給臨時工與本土勞工同等工作條件下的同等工資。

墨西哥短工最初在美國西南部地區工作，從1944年初開始進入密歇根州、俄亥俄州、明尼蘇達州、伊利諾斯州和威斯康星洲等中西部州，種植糧食和培育果園[5]8。“到1944年9月22日，大約有75,000名農業工人參與了短期勞動合同計劃。他們在美國種植或者收獲棉花、水果和蔬菜，或者是在亞利桑那州、加利福尼亞州、伊利諾斯州、密歇根州、俄勒岡州和華盛頓等地，每天工作10～12小時，建造或者修復鐵路。”[6]385

然而，短期勞工合同計劃是一項戰時臨時性措施，因此在戰爭結束后，臨時短工便失去了繼續留美的合法性。戰后，國會宣稱要結束計劃，但種植園主對勞動力的需求依然存在。1947年4月28日，美國國會將農業計劃的最后期限規定為1947年12月31日。

(二)短期勞工合同計劃實施的第二階段

美國國會雖然應種植園主的請求延長了合同計劃的時間，但各州農業雇主對這種結果依舊不滿意，爾后向移民規劃局提出請求，希望在合同簽訂程序上僅由雇主個人或農業協會充當美方代表與合同短工簽訂私人合同。兩國政府對戰時合同短工計劃做出調整，在未經立法機構批準的情況下于1948年簽訂一項新的農業工人計劃。

朝鮮戰爭爆發后，美國勞動力特別是農業部門勞動力短缺現象再次出現，雖然合同短工的簽證數額一再增加，但仍然供不應求。在種植主的持續壓力下，1951年美國國會通過《第78號公共法》，擴大了臨時工的簽證數額，給予短工合同計劃永久的法律根據。

然而，許多農場主繞開計劃的高額費用和繁瑣的官僚程序，轉向直接雇傭非法勞工。為降低招募成本，美國政府放松了對墨西哥移民和合同短工計劃的監控，對非法勞工進行“就地合法化”運動，得到合法身份的“濕背人”數量龐大。由于非法移民可以獲得優先權，政府也沒有對雇傭非法勞工的雇主做出明確的懲罰性規定，因此合法化運動為墨西哥非法勞工肆意進入美國提供了契機。在“1947～1949年，接近74，600名墨西哥臨時工進入美國，同時有14,200名非法勞工合法化并直接進入美國”[7]。

(三)短期勞工合同計劃實施的第三階段

短期勞工合同計劃在1948～1951年的實施期間，由于管理松懈，大量沒有通過審查的非法勞工進入美國勞工市場，因此在該計劃實施的第三階段，其性質發生了重大變化，不僅要滿足雇主對廉價勞動力的需求，更要借此解決非法移民問題。

在這一階段，美國政府加強了對短期勞工的監管。政府規定，雇傭臨時短工前，勞工部長必須確認美國人不愿意在同一地區干相同的工作，引進的勞工不會對當地農業工人的工資和工作環境產生消極形象，但同時雇主需保證對本土勞工和墨西哥勞工的工資和工作時間一視同仁等。

另一方面，進入美國的墨西哥勞工數量還在不斷增加。20世紀50年代，合同短工計劃達到高潮，美國政府引進的合同短工是前兩個階段的幾倍，高峰時期一年輸入的人數就高達40余萬，“1955～1964年的10年間，共有330余萬墨西哥合同短工進入美國，輸入人數最少的1964年也有177,736名，占美國農業合同短工總量的25%”[8]。

然而，20世紀60年代后，一方面，美國政府開始關注本國勞工狀況，重新審視墨西哥臨時工對美國的影響；另一方面，民權運動高漲，很多人肆意擴大合同短工特別是非法移民逗留美國的不利影響，批評短工計劃是不道德的制度；此外，隨著工業化的不斷發展，大農場逐漸采用機械生產，對勞動力的依賴程度降低，農業領域的失業率開始回升。這些原因共同致使美國政府于1964年12月31日單方面終止了短期勞工合同計劃。

三、短期勞工合同計劃的影響

短期勞工合同計劃共持續22年，對美墨兩國都產生了深刻影響。它為美國農業發展提供了大量的諳熟農業生產的廉價勞動力，保證了戰時糧食供給，促進了美國經濟的發展。同樣，該計劃也緩解了墨西哥的人口壓力，將近500萬名墨西哥人來到美國謀生，這其中有38萬人獲得美國合法居留權[9]17，并(為墨西哥)提供了新的外匯來源，促進經濟發展[9]17。然而，計劃也帶來了一些棘手的社會問題。它作為戰時政策，隨著戰爭結束，很多臨時工的合法性以及其為美國經濟發展所做的貢獻受到質疑。加上大量非法勞工的進入，造成了社會的很多不穩定因素，在各種因素的綜合作用下，短工計劃最終在1964年結束。

(一)短期勞工合同計劃對美國的影響

短期勞工合同計劃是一項戰時政策，解決了二戰期間美國農業和鐵路業以及戰后經濟發展所需勞動力短缺問題。二戰期間共“有168,000名合同短工被征募到美國”[10]。 “1954年到1960年，每年來自于墨西哥的合同短工就達到300,000人到450,000人”[11]。據移民記錄顯示，“短工計劃實施的22年間，總共約有480萬墨西哥合同短工進入美國農場和種植園”[12]。當然，這些工人還在鐵路和礦山等行業工作。

美墨短期勞工合同計劃以解決美國戰時勞動力不足為主要出發點，“在加利福尼亞州、德克薩斯州、新墨西哥州和亞利桑那州，短工工人占了農業勞動力的25%”[13]32。鐵路方面的臨時工計劃從1943年持續到1945年，這一時期“大約有超過100，000名墨西哥男子到貫穿美國西南部、東海岸以及中西部地區進行鐵路建設”[5]27。20世紀50年代，加利福尼亞的水果和堅果產量因合同短工的到來增長了15%，蔬菜產量則提高了50%[14]4。甚至美國的一些資本家承認，墨西哥勞工對美國加州農業的發展至關重要，如果沒有墨西哥勞工,生產將下降 15%～20%。

短期勞工合同計劃是墨西哥農業工人向美國季節性流動的重要標志，對美墨兩國文化融合起到了一定的作用，在兩國文化的交匯處建起“墨西哥—美國社會(MexAmerican)”。計劃規定，合同短工不能長時間滯留美國，一定程度上放慢了墨西哥人融入美國的步伐，但同時也保持了與美國文化和本土文化的雙重聯系。20世紀60年代以來，西班牙語實際上已成為美國的第二國語。

短期勞工合同計劃對墨西哥移民流入美國產生重大影響，為后來的墨西哥移民進入美國奠定了基礎。美國移民專家道德拉斯·S.梅西說：“當前的大規模移民根源在于20世紀50年代的《短期勞工合同計劃》。”[15]

(二)短期勞工合同計劃對墨西哥的影響

許多墨西哥的臨時工參加了美國的工作實踐，掌握了美國的生活方式，并且學會了英語，甚至有些最后還融入美國社會，定居美國。因此“產生了新的人力資本，還在許許多多的墨西哥社團中創造了重要的社會資本”[16]，對個人、家庭、地區和國家經濟產生直接或間接的影響，成為墨西哥贏取外匯的重要途徑。墨西哥農業部長曾指出：“季節工是旅游業以外墨西哥最大的美金來源，許多人認為季節工計劃在創造墨西哥農業中產階級方面功勛卓著。”[17]而他們的僑匯收入大多用于生活和生產消費，而不是儲蓄在銀行，因此“擴大了墨西哥國內消費，刺激了本國經濟增長”[18]。他們移民美國，可以接觸先進生產、生活方式，使墨西哥工人跳過融入初級工業社會的城市化過程，一步踏入工業文明高度發達的美國，掌握了相關行業的技能，豐富了自身的閱歷，把與先進文明碰撞并引以為自豪的所見所得帶回祖國，并口口相傳，代代相承，改變著墨西哥農業社會的面貌。國家也可以暫時保管從合同短工工資中扣除的10%的保證金，用以進行國家建設。

然而，換個角度看，短期勞工合同計劃對墨西哥的負面影響也不容小覷。短期勞工合同計劃是墨西哥人自1848年開始移民美國的第二個階段[6]394，使墨西哥部分諳熟農業技術的人才流失，社會陷入人口流動造成的不穩定局面，并改變了原有的人口格局和家庭構成。在短期勞工合同計劃中，外遷的大部分是男子，在計劃實施的前7年中，就“大約有385,000名墨西哥男人和他們的家人分開，難以計數的墨西哥婦女成了單身媽媽”[14]8，沉重的勞作壓力落到了婦女身上。墨西哥國內婦幼老弱病殘現象有所增加，改變著家庭構成和家庭氛圍，對兩國來說就是“美元和勞工的一次對流交換，但從計劃開始時，就具有一定的剝削性”[19]。

(三)短期勞工合同計劃引發的美國非法移民潮

短期勞工合同計劃在為美墨兩國經濟發展帶來貢獻的同時，也激發了一定的社會矛盾，“短工合同計劃是美國非法移民的一個主要誘因，這一點已經成為美國社會的普遍共識”[20]。

短期勞工合同計劃簽訂后，很多農場主對自己承擔的責任與義務非常不滿。農場主在現實利益面前，偷偷雇傭非法勞工，再加上墨西哥貧困勞動力的移民愿望以及合法勞工入境程序繁瑣、執法人員的不敬業等因素，短期勞工合同計劃實施期間，墨西哥非法移民數量激增，并遠遠超出合法合同短工的數量。下面以1951 ～1956年的短工情況為例：

1951～1956年短工情況[13]32

非法移民在短期勞工合同計劃實施的第二階段數量激增，“1945年INS在費城逮捕了64，000名墨西哥非法移民，到了1953年，這個數字就上升到865，000人”[9]14。美國政府為治理非法勞工，采取了就地合法化(Drying Out)措施，但引發了20世紀50年代大量“濕背客”進入，同樣，政府為解決非法移民進行“濕背行動”，也招致了更多的非法移民。

20世紀60年代以后，墨西哥人非法入境的勢頭有增無減，“每年平均有50～100萬人次”[21]。墨西哥非法移民充當著美國經濟發展的廉價勞動力，如鐵路修筑、礦藏開采、肉類加工、鋼鐵鑄造、農業等行業。

四、結語

美國農業發展、農田水利設施建設和鐵路、服務等行業因國內勞動力供應不足，大都依賴外來移民。二戰期間，勞動力資源短缺成為政府面臨的主要問題。美國與各國的勞動力供應協議也不斷達成，其中與墨西哥的協議持續22年，對兩國都產生不同程度的影響。

短期勞工為美國提供了急需的戰時勞動力和一部分的兵員，保證了戰爭的勝利，促進了美國農業的發展，同時也為美國戰后經濟的快速發展奠定了基礎。與此同時，短期勞工合同計劃是墨西哥實現現代化的一種途徑，短期勞工把他們從美國獲得的經驗傳播給當地的土地擁有者，發展墨西哥經濟，從而改變墨西哥人的生活和生產方式，促進墨西哥經濟發展。

然而，短期勞工合同計劃作為一個跨越邊界利用勞動力的制度，有一定的限制。只有身體健康并且沒有大地產的剩余男性農業工人才有資格申請短期勞工合同計劃，一些年輕、年老或者是生病、農業土地擁有者、城市居住者都沒有資格申請短期勞工合同計劃。它破壞了沒有技術的墨西哥婦女的就業環境和家庭關系，很多女性成了單親媽媽，加重了她們的勞作負擔。一方面迫使孩子為了支撐上學費用和基本的營養需求而工作；另一方面迫使一些女性為了讓孩子不挨餓，通過非法途徑進入美國。

墨西哥工人赴美國進行農業生產的歷史伴隨著美國西南地區的開發進程一直存在。一戰期間，美國就因勞動力短缺與墨西哥簽訂了臨時工計劃，戰爭結束后計劃即終止。二戰期間簽訂的短期勞工合同計劃不斷修改和延續的事實依舊擺脫不了美國移民政策實用主義原則的現實。縱然在實施過程中，引起了墨西哥非法移民的大量涌入，美國政府也采取各種措施進行治理，但為迎合資產階級和美國經濟發展的需求，實施的措施反而刺激了非法移民潮。基于現實利益的考慮，美國在1964年單方面終止協議，隨后通過《1965年移民和國籍法案》，對西半球移民進行配額限制，變相引進經濟發展所需要的技術勞工。

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[責任編輯 張亞君]

2016-07-12

何粉珍(1990-)女,甘肅平涼人,碩士研究生，研究方向：中外文明交流史。

K712

A

1008-4630(2016)05-0045-05