1927
—1937年湖北農業政策的困境及影響因素散論

姚順東

(湖南文理學院，湖南　常德　415000)

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1927
—1937年湖北農業政策的困境及影響因素散論

姚順東

(湖南文理學院，湖南常德415000)

[摘要]為振興農業，1927—1937年國民政府和湖北地方政府實施了土地改革，創建農業金融制度，進行農業改良，推行田賦及附加稅整理等一系列改革。然而土地政策因為政策本身的不完善、啟動的遲緩及執行不力而流產；農業金融改革因政策設計徒以“救濟”乃至救濟乏力，收效甚微；農業改良因受到財政的制約及自身限制而成效不著；田賦改革更因涉及中央、地方利益的調整執行乏力，部分實現了地方政府增加稅收的意圖，但是中央意圖未能實現，廣大農民利益受損。農田水利建設過程中的官員腐敗、水利專款不能專用，極大地影響了農田水利建設。導致這一政策困境的主要因素有：政府與目標團體間的博弈、政策執行的乏力、財力制約及政策環境的影響。

[關鍵詞]1927—1937年；湖北農業政策；困境；影響因素

1927—1937年是湖北農業發展的一個極為艱難的時期，農業自然風險極其嚴重，天災連年不斷，幾乎無年不有，尤其是1931和1935年的大水災、1934年的大旱災，對湖北農業造成了摧殘性的打擊。市場風險也毫不示弱，資本主義憑借不平等條約的保護，加強了對中國農業的控制，尤其是1929-1933年的世界經濟危機，國外農產品的傾銷，農產品出口的衰落，農產品價格的低落，嚴重影響了農業的發展。

為振興農業，國民政府和湖北地方政府實施了一系列改革。在維護農村基本秩序前提下，保護農民土地私有權，實施“二五減租”，保護佃農，試圖調整農村利益關系；引進集團農場，實行大農經營實驗，力圖提高土地利用程度；建立國家農業銀行——中國農民銀行，通過合作化運動，試圖建立以合作社為核心的農業金融體系；設立中央農業實驗所、全國稻麥改進所、棉產改進所和地方各級農業實驗機關，進行農業科學研究；成立中央農業推廣委員會和地方各級農業推廣機構，進行農業技術推廣工作；推行土地清丈，整理田賦及其附加稅，試圖減輕農民負擔和增加政府稅收；統一水利行政，劃分水利區域，明確各級政府水利職能，興修水利工程以克服自然風險；開始收回關稅主權，實行關稅自主，征收洋米麥進口稅，同時復興倉儲事業，試圖救濟災荒，調劑糧價，避免谷賤傷農。然而政策效果卻甚不理想，乃至陷入困境。筆者在對湖北農業政策進行探討后[1]，擬對農業政策的困境及其影響因素繼續進行討論，以求教于方家。

一、農業政策困境

綜觀1927—1937年的湖北，農業政策陷入了困境，其主要表現為：

1.土地政策因政策本身的不完善、啟動的遲緩及執行不力而流產。

1930年6月國民政府公布的《土地法》，一直到1935年才實行，其中未能實行的主要原因在于“土地法本身存在不少問題”。中國地政學會在《擬請修改土地法意見書》中明確指出了1930年《土地法》在有關估定地價、土地稅、地租額、地籍測量、土地使用、土地法施行程序、土地登記、地政機關等八個方面存在嚴重問題，并提出了相應的修改意見。[2]

國民政府土地政策的成效更取決于其實際的行政推動力。土地改革牽涉到從中央到基層的很多部門，特別是把持鄉村政權的地主豪紳的利益，因而遭到他們激烈的反對。1927年后，農村中地主豪紳政治勢力得到恢復與加強。舊式的土豪劣紳，搖身一變，當上了新式的區長、鄉長、鎮長，鄉村政權幾乎被他們所操縱，“中國的農村行政，為地主的廣大勢力所滲透，稅收、警務、司法、教育，統統建立在地主權力之上”，正是由于這些兼任軍政官吏、高利貸者、商人等新式豪紳地主盤踞在鄉村政權中，使得政府在農村土地問題上所采取的許多改革措施，不是收效甚微，便是歸于失敗。“中央政府所制定的改良政策，往往傳到省政府時打了一個折扣，傳到縣政府時再打一個折扣，落到區鄉長的手里的時候，便已所余無幾”。 如中國食貨會的曾資生所評價的：“中國土地問題迄今不能獲得合理解決，原因固多，但尤可注意的是政府的本質問題。我們黨和政府的土地政策，一到鄉村中去，就被少數人操縱，不顧農民的利益，甚至成了妨害農民利益的東西。下層執行與上層決策完全脫節。若干黨人只知道升官發財，發了財便兼并土地，變成新興的地主階級，因之，一個進步的革命政策拿出來，轉了兩個彎便沒有了”。 到1946年，蔣介石也不得不承認，當年因為“沒有足夠的行政推動力”致土地改革未能實行。[3]

2.農業金融改革因政策設計徒以“救濟”乃至救濟乏力，收效甚微。

從農業貸款來看，本來政府、銀行等金融機構向農民發放貸款，從一定程度上來說有利于調劑農村金融，緩解農民的資金需求，從而避免農民受高利貸的盤剝，然而，從當時的實際情形來看，由于中國當時農業的利潤很低。普通作物不到5-6厘的利潤，因此即使平均一分的貸款利息，對于農民來說，仍然是高利貸，是無利可圖的，農民拿工資來償付利息，也是常事，[4]以致不能按時償還貸款成了一種民間疾苦。嘉魚縣遭受水旱等各項災害后，農村經濟破產，1933年時全縣農產豐收，但適逢谷賤傷農，棉花和苧麻價格低落，以致人民無法償還受災時期接受的政府貸麥，并且一再延期也無法償還。[5]蘄春縣的第一、二、三區，1931年水災時曾向華洋義賑會湖北分會申請了2500石的貸麥，本應于1933年秋后歸還，但因農村經濟凋敝，人民無法償還，義賑會也曾派員前來親自督促收繳貸麥，雖經縣政府的嚴厲催繳，仍然只償還不到半數。[6[7]

農貸活動并沒有給貧苦農民帶來多少實際好處，因為豪紳地主控制了大部分經轉農貸資金的信用合作社，對農民的高利貸剝削更加有恃無恐。對此，近代學者也有評論：“農貸的作用，并未能供給農民低利資金。鄉村中的地主豪紳，往往借信用合作社之名，向銀行借得低利借款，再用以轉借于農民。一轉手間，利息便提高。這種合作社非特無益于農民，反造成剝削農民的新式工具。有人稱之曰：‘集團高利貸’，確是很適當的。”[8]

合作社的設立，本意是國民政府調劑農村金融，改造農村社會的一項重要舉措。然而我們看看下面的一則電文。國民政府漢口行營訓令鄂豫皖贛四省政府，要求嚴令查禁各銀行借合作社之名，行高利貸之實的行為。電文如下：

查近來各銀行，常有以貸款為由，自行派員，分赴各地，勸誘農民組織合作社情事。其中以轉運都市游資，救濟農村為目的者，固居多數，而利用放款關系，以賤價預約，收產品，掠取農民利潤者，亦在所難免。甚或為避免行政機關之監督起見，不用合作名義，巧立他種名目，濫行放款，以圖操縱良弱之農民。茍不亟予取締，則農村合作之前途，必難為健全的發展，仰各該省政府，迅予布告禁止。[9]

由此可見，在鄂豫皖贛四省之內，各銀行借合作社之名，行高利貸之實，其嚴重程度已達到官府都已知曉，并且已達到非下令禁止不可的程度。

3.農業改良因受到財政的制約及自身限制而成效不著。

據統計，截止1933年，國民政府及各省辦理農業改進的機關總計達572個，其中行政及設計46個，試驗及研究161個，推廣307個，農業金融58個，但所辦各種機關大多經費拮據，規模小，力量有限，進行遲緩。[10]

1929年8月，實業部頒布《農業推廣章程》。湖北省政府一面命令各縣遵照執行，一面按照《規程》的規定，并參照本省情形，擬訂《湖北省農業推廣暫行辦法》，將全省劃分為七個區域，每區每縣各派農林專門人員1人分赴各地進行農業推廣工作。為加強對農林指導員工作的指導與監督，湖北省政府頒布了《省縣農林指導員服務規則》。省農林指導員每人每月工資、差旅費和辦公費共計310元，均由省政府開支。縣農林指導員每人每月工資、差旅費和辦公費共計145元，前三個月工資由省政府開支，至于差旅費及三個月后的工資，則由各縣按月籌給。1930年2月，全省共計有省農林指導員4人，縣農林指導員16人。1934年，因省政府財政拮據，省指導員經費無著，于該年7月，將省縣農林指導員裁撤。[11]中央欲實施農業推廣工作，而地方只是相應地頒布了幾個章程，設置了相應的機構。由于經費毫無著落，中央只得任由地方政府運用稅費附加的方法進行籌集。這也為地方政府胡亂征收提供了方便之門。而實際上，在具體實施時，常常因各種原因，經費不能專款專用，常被挪作他用。

關于優良棉種的推廣問題，以前我們過多的譴責農民愚昧無知，不知改良甚或不愿改良。實際上并非完全如此。據時人調查，農民知道，美棉比中棉產量高，一般美棉每畝能收一擔棉花，而中棉只能收五六斗。美棉的銷售狀況也比中棉好，市場價格也高。但是因為美棉種子價格昂貴，原來每擔種子還只有1.2元左右，1935年時漲至3元多，至1936年時更是漲至4元多，以致農民無力購買。[12]良種推廣固然有利于農業生產，但部分推廣機構或人員為了小集體或個人的利益，而提高銷售價格，致使老百姓因買不起種子而作罷。

4.田賦改革更因涉及中央、地方利益的調整執行乏力，部分實現了地方政府增加稅收的意圖，但廣大農民利益受損。

田賦改革是一項紛繁復雜、解決難度相當大的問題，首先必須對土地進行科學的測量，編輯征稅清冊，才能真正解決田地隱瞞、平衡稅負的問題。土地測量需要花費巨大的人力、物力、財力，在當時的條件下，是一項長期工程，然而國民政府卻強制啟動了田賦改革，最終廣大民眾受傷最深，國民政府政策目標不能實現。如1934年7月，湖北省政府奉豫鄂皖三省剿匪總司令部令，由財政廳、民政廳會同辦理全省土地清丈事宜。據估算，縣每月的土地清丈費約6000元，每年大約需21.6萬元，全省70個縣共需1512萬余元。那么經費從借口而來，只得每畝征收5分的清丈費，連續征收三年。當時又擔心清丈費不能全部收齊，另在宅地上每畝改征2角，耕地改征1角，礦地及森林每畝改征4分。[13]

5.農田水利建設過程中的官員腐敗、水利專款不能專用，極大地影響了農田水利建設的建設。

1926年秋，國民政府鑒于湖北水政失修，召集各機關聯席會議。會議決定，在特稅、厘金及有堤各縣田賦項下，按照正稅附征一成堤工捐，同時還在湘鄂海關進出口貨項下，按估價附征一成堤工捐。將所征堤工捐全部用作湖北省的堤防專項經費。然而這項專款卻不能專用，出現了大量挪用的現象。湖北省各政府機關以財政困難之名，因公挪用者160余起，共計借款達313萬余元；私人挪用者74起，共計73萬余元。[14]這給農田水利建設帶來了不利的影響。

二、影響因素

1927—1937年湖北農業政策的困境，究其影響因素主要有：

1.目標團體的影響——政府與目標團體間的博弈。

每項政策都有其固定的指向對象，即目標團體(或稱為政策對象或政策相對人)。任何一項政策的出臺，它總要表現為對一部分人的利益進行分配和調整，對一部分人的行為進行制約或改變，因此目標團體的態度對政策的有效執行也起著至關重要的作用。如果目標團體積極配合，政策就會被順利執行，并體現出一種優質高效的趨勢，而如果目標團體不配合，即使政策執行者投入了足夠的人力、物力、財力，傾注了很多精力，政策也很難有效執行。[15]

就本期的土地改革而言，國民政府主要的追求目標是政治目標——穩定農村秩序，因此主張在維護原有的土地制度前提下進行適度改革，具體表現為限制土地的最高數量，保障佃農的租佃權，實施“二五減租”，廢除租佃制度中的一切陋規等等。然而由于其在制度執行當中主要依靠地方各級政府，因而只能與其政策目標背道而馳。湖北剿匪區的土地改革任務的主要執行者是各級農村興復委員會。縣農村興復委員會由縣政府各長官及各區代表組成；區委會由區行政長官及各鄉鎮代表組成；鄉鎮委員會由縣政府選聘該鄉鎮有正當職業、素有眾望的5-7人組成。這些政策的執行權在由各鄉紳組成的農村興復委員會，正如成圣昌所批評的，“欲求其犧牲其本身利益，保障佃農利益，事實上恐少實現性和可能性。”[16]

2.執行機構的溝通與協調問題——執行機構層級的漏斗效應。

經濟政策是一種人為的方法，即是以政治的力量，實現經濟思想，或解決某種經濟問題，以適合于人的要求。經濟政策能不能發生效果，就要看政治力量是否健全，沒有政治力量就沒有經濟力量，沒有政治力量就無所謂經濟政策。[17]雖然政策主要是由中央政府負責制訂，但在很大程度上卻是由地方政府具體執行。在中國政治體制中，上級政府對下級政府的行政權力體現為，具備決定下級晉升的政治權力、收入分配和支出責任的經濟權力，于是下級就不可避免地扮演著“代理人”角色，形成一種多重委托-代理關系。從最一般關系來看，中央決定對省的財政體制，形成第一重委托-代理關系。中央是最高的委托人，擁有自己的利益和施政目標。接著形成省對縣、縣對縣以下各級的二、三、四重委托-代理關系。在多重委托-代理關系下，政策執行容易造成“漏斗效應”。實際上，委托-代理層次越多，代理成本越高，自上而下的信息傳遞就可能延滯和失真，從而加劇信息的不對稱。委托代理鏈條越長，委托代理關系越復雜，代理人能力差異越大，其間信息傳遞的噪音以及偶然事件發生的概率不斷增大，不能完成代理任務的可能性越大，因為某一級政府沒有有效執行政策將會影響其所有的下級政府執行政策的效果。

以田賦改革而言，1928年，國民政府強制啟動了田賦改革，其主要目標側重于政治目標——穩定社會鞏固政權。然而由于受到執政能力的限制及國內外各種環境的影響，地方政府對其政令或者陽奉陰違，或者聽而不聞，以致其政策無法得以執行，缺乏執行力。據全國土地調查委員會調查，各省田賦附加稅基本能夠統一，各縣的附加稅全省一致者極少，各自為政者多，擅自征收之風日熾。[18]1934年12月，湖北省政府委員會會議公然通過決議：各縣應該裁撤廢除的教育附加及雜捐在沒有其他款項抵補前仍照舊征收。[19]

正如時人宋序英所言：“當局明知其弊，且反復申令，將有所限制整理，而不立見施行者，蓋深虞附捐除后，各項建設、教育、水利等經費，因無款而停頓，其牽累必極巨大也。今日各省當局，勞心焦思于附稅之存廢者，在籌謀抵補方策，至中央命令，固視若疤疣贅大鳥腹背之毛而已。”[20]可謂一針見血，道出其中的實質。

縣級及以下政權機構對中央及省級政府的政令也是如此。1933年湖北省政府遵照財政部廢石廢兩通令頒布《湖北省賦率等級標準六項》。在推行過程中，各縣政府以各種理由搪塞，執行不力。誠如廣濟縣縣長傅長民所言，遵照等則標準辦理者固屬不少，但迄未遵辦或辦理未能徹底者仍屬多數。他在陳述廣濟縣未能辦理的理由時說，一是畝無標準，各地大小不一；二是沒有田賦清冊檔案；三是如果確實按照標準推行，那么全縣的正附稅捐勢必銳減，全縣財政無法維持。[21]土地陳報工作需要技術和行政機關協同辦理。土地陳報處由技術人員專任繪圖、登記等工作；然而欲求土地陳報的準確，必須要求縣政府運用行政權力，指揮保甲人員協同努力。湖北省各縣縣長與陳報處指導員大多不能通力合作，因此陳報工作進行極其遲緩。[22]各縣土地陳報時假名極多。因為保甲長為了不得罪四鄰，不愿意報告業主真實姓名。[23]

1933年10月，國民政府改組全國經濟委員會，其下設立棉業統制委員會，進行棉產的改良與推廣工作。1934年中央棉產改進所在南京成立，成為棉業統制委員會的主要實施機構。棉產改進所與中央農業實驗所及各大學農學院或農業專校、各省縣農事試驗場合作，推動改良棉種工作；與中央研究院合作，成立棉紡織染實驗館；與中央農業推廣委員會及各地農業推廣機構合作，推廣植棉；與金融界合作，推廣棉產合作社；與上海商品檢驗局合作，推行取締棉花摻水摻雜工作。然而馮和法在參觀湖北襄陽當地一個棉花推廣機構時發現，這個機構的經費是由政府公費支持的，其工作是以3元一擔向山東購來美棉種，然后以6元一擔的價格賣給農民種植，并且附加條件：只有接收他們種子的農民，才有向合作社借款的資格。合作社也由他們主持，銀行借款利息是8厘，合作社放給農民是1分6厘，不知是否還收手續費。[24]由此可知在實施政策時，下級機構為追求自身利益，變相歪曲執行上級政策，其結果必然導致政策績效的大打折扣。

3.政策的軟肋——財力制約。

財力是影響經濟政策的重要因素。財力的充裕既是經濟政策制定階段所設定的政策目標之一，財力的運用又是政策實施階段的必要條件和必備手段。因財力的極度匱乏而采用不顧一切地聚斂和攫取的權力行為，更會使財力變異為壓倒一切的目標。1931年實行裁厘后，湖北省財政千瘡百孔，瀕臨絕境。由于1931年大水災田賦不能征收，營業稅征收不力，加之剿匪經費開支巨大，為維持政府開支，只能依靠借債維持。從1930年2月張貫時上任至1931年5月吳國禎接任，財政廳所欠政、教、警察各費已達600余萬元。吳國禎已經手借款200萬元，挪借堤工經費及積欠建設經費、剿匪經費還不在內。各機關職員達到了斷炊的地步。[25]尤其是1932年度湖北省積欠各機關的行政經費少者3個月，多者達9個月，所以一切建設事業大都陷于停頓的狀態。[26]

政策的推行視地方政府的財力狀況而變化。以農業實驗場的興衰而論，基本上隨著湖北省的財政狀況而起伏。1928-1937年，湖北省農業可分為三個階段，1928-1933年，農、棉、林、畜牧、蠶桑、茶業等各種試驗場普遍設置，各項業務全面開展，呈現一派欣欣向榮之象。1933-1935年，隨著財政的日益拮據，原有的各試驗場或改組，或停辦，各項業務日趨收縮，主要側重于造林。1936-1937年，各項試驗場恢復原有業務，并在各農業中心區設立試驗分場，進行農業改進工作，各項事業呈現出復興狀態。[27]農林試驗經費不能按時足額發放，給各試驗場實驗工作帶來困難。據調查，湖北南湖蠶桑試驗場、徐家棚棉業試驗場、鐘祥棉業試驗場的經費等均按預算八五折發放。1929年鐘祥棉業試驗場因5-7月三個月經常費既未發給，各月事業費也未領取分文，場務維持只能依靠挪借，經濟困難情形實達極點。[28]

省級農林試驗機關的經費狀況如此，縣級農林經費狀況更是堪憂。通山縣農林經費全年達3030元，原來是由茶、契稅與麻紙竹木四項附捐征收而籌集的。在實行廢除附加稅改革后，除茶葉契稅兩項前蒙請準照辦外，麻紙竹木四項被勒令取消，以致農林經費只依靠茶葉附捐和契稅兩項不敷甚巨。經湖北省政府通盤籌劃，該項農林經費擬在前經批準的契稅項下照產價一元附征1分4厘外，酌加8分6厘 ，即照產價附征十分之一，約計每年收入可達八九百元；又在屠宰稅項下每屠店月收附捐6角，約計每年可收四五百元；在竹木商、麻紙商、榨廠等營業稅項下酌加十分之三以作農林費，約計每年收五百余元，至前經請準之茶葉附捐照正稅一元附征一角五分，現在厘金撤仍擬附營業稅帶征以資補助，總計上列各項每年可征2000余元，與農林指導員及苗圃經費常年開支之數相差不遠。[29]

政策執行缺乏相應的財政保證。經費開支過大，效果不太明顯。湖北省土地陳報工作耗資20萬元，而完成者僅3縣。其成果為清查出的田賦數額最多的縣亦僅1萬余元。[30]

1933年湖北省政府在推行廢兩廢石改元改畝時，各縣政府必須重新造冊。然而財政廳只按民國元年市價給予造冊經費，石首縣造冊經費不足達四分之三。[31]江陵縣田賦征收經費，每月定額為608元。平均分配于7個征收分柜，每柜僅87元弱，其中征收主任每月工資24元。剩下只62元。即使在征收淡月，每柜也須5名征收生，其中管券1人、核對1人、管錢1人、征收2人。如果在征收旺月，則需要15名征收生。除去燈油、紙張、筆墨等日常開支，每名征收生每月僅能得工資5元。征收生如果僅憑工資養家糊口，豈非餓死不可。此外，全縣每年的造券費共計720元。每次須造券64萬張，造冊320本。這種費用是依據1918年的物價和人工計算，至今已上漲一倍左右，也即每年造券費需要1300元不可，收支兩抵，已虧欠600元。再者，田賦征收完畢需運往縣政府等一系列開支政府一概不管。此外，征收生通過賄賂所買職務的花費，如不通過浮收、敲詐、勒索等手段，無法維持基本運營。更何況此輩胥役皆為營利而來耶？[32]

4.政策環境影響——政治、經濟環境。

1928-1937年間，中國政治經濟環境的總體狀況，楊格作出了較為切實的評價：從傳統經濟過渡到現代經濟，并努力建立一個強大的中央政權，以取代區域或地方權力中心，從來不是一帆風順的。中國在戰前十年爭取統一和進步時，不得不面對大量持續存在的頑固問題，如人口眾多、人口對資源的比例不利、文盲過多、語言繁雜、地方主義強烈、交通運輸不良、對外關系中的重重危難。建設國家的努力不得不在多年以來內戰連綿、外患頻仍所造成的民窮財盡、分崩離析環境中進行。而且這些困難又由于存在很重的經濟剝削和政治壓迫而成倍地加深。除去這些因素之外，還要加上世界規模的經濟大蕭條，和外部力量所引起的匯兌波動，就使中國的建國事業更加難辦。[33]而本期湖北的總體政治環境可分為兩個時期，一是桂系鄂籍軍人集團柄政時期，一是南京國民政府的確立和鞏固時期。第一時期，由于南京國民政府和中央黨部的派系矛盾的衍生、激化，直接影響著湖北的政局。因此這一時期湖北地方政府始終帶著一切軍閥所共有的特性，實施殘暴的軍人統治。其主要活動之一就是著力擴充軍隊，乃至最后導致1929年2-4月的蔣桂戰爭，從此進入蔣系國民政府時期。[34]此一時期的湖北地方政局，由于中國共產黨先后在湖北建立起了豫鄂皖、湘鄂西等一系列紅色革命根據地，極大程度上影響了湖北省的執政方略及政策的效果。在南京國民政府“攘外必先安內”的政策指引下，何成浚執政期間提出了“先剿匪清鄉后實施建設”，夏斗寅任職時也以“剿共”和“整理財政”為其施政重點。而張群主鄂期間，由于中共主力先后撤出了湖北，開往陜甘寧革命根據地，湖北省政府才開始把經濟建設擺在比較重要的位置，將“培養經濟力，復興農村經濟”作為施政三原則之一。楊永泰和黃紹竑也將經濟建設作為政府的一項重要工作，為后來湖北經濟建設奠定了一定的基礎。[35]然而即便是湖北省將建設作為中心工作之后，南京國民政府仍派有駐軍和湖北地方政府組織保安團以維持地方治安。每年湖北地方政府的軍費開支大約在400萬左右，這成了壓在人民頭上的一項沉重負擔。不僅如此，部分駐鄂軍隊紀律松弛嚴重影響了人民生活，如蒲圻駐有第一軍獨立35旅李宗鑑部、崇陽駐有第40師劉培緒部。[36]駐蒲圻第一軍獨立35旅李宗鑑部紀律之差，為全國各軍之冠，任意將李奇生等四人槍決，并強奸婦女，以致兵民關系甚糟。[37]

一遇時局變遷，政府財政緊張，裁減人員，收縮事業時，農業就首當其沖。1927年湖北省各項事業百廢待興，9月14日，省建設廳就通令各農業試驗場在可能程度內，從速裁汰冗員，縮小事業范圍。[38]

我們也可考查政治環境的變遷對湖北茶業試驗場興衰的影響。該場是前清宣統元年由湖北勸業道所創辦，實為湖北茶園講習所，當時招收學生共40名。辛亥革命時停辦。民國元年奉農商部實業司令改名為湖北茶業講習所，先后招收學生40余名。1915年因經費困難撤銷，茶場交地方保管。1919年實業廳派員恢復，改名為湖北茶業試驗場。1921年又停辦。1923年再度恢復。1926年停頓，1927年第三次恢復，1929年又停頓。1930年第四次恢復，1932年因水災后政費缺乏奉建設廳令停辦，并令交蒲圻縣政府保管。[39]

本期的田賦改革也深受政治環境的影響。正如莊樹華所言：“民國以后的田賦附加稅，可視為政治環境的產物。政治的不安導致財政的紊亂，舊有的田賦制度無法滿足財政需求時，即由附加稅扮演著調整賦額功能的角色。但也因為附加稅是一種非正式且具有彈性的課稅方法，征收名目可多可少，稅率可高可低，容易產生許多人為的弊端，導致濫征。民國以后的政治環境使得財政制度無法上軌道，田賦附加成為各省取財的方便之門。”[40]

三、余論

1927—1937年，國民政府及湖北地方政府在試圖振興農業上是想有所作為的，頒布了一系列法律法規、設置了各類農業機構、實施了一系列促進農業發展的相關政策。然而對于當時的政府來說，穩定農村秩序，維持農業的正常發展，是必須解決的燃眉之急。從總體上說，國民政府和湖北地方政府基本完成了“救濟農業”的任務，而未能完成建設農業的任務。一個原本還未具備建設能力的政府，試圖完成艱巨的建設任務，注定了其失敗的必然命運。然而，歷史是無情的，以成敗論英雄，作為執政的國民政府及地方政權，一方面無法應對外來勢力——日本的挑戰，另一方面卻又無法解決最基本的農業問題，使老百姓的日子能過得安穩些，稍微舒適些。這些最基本的要求都未能達到，這是南京國民政府最后被廣大民眾拋棄的重要原因之一。

通過本文的研究，我們得到以下幾點啟示：

第一，傳統農業的改造是一項系統工程，需要各方面改革的齊頭并進。

傳統農業，按照舒爾茨的說法，是“完全以農民世代使用和各種生產要素為基礎的農業”，其特點主要表現為：技術狀況長期內大致保持不變；人們沒有增加傳統使用的生產要素的動力；生產要素的供給和需求也處于長期均衡的狀態。也即是一種生產方式長期沒有發生變動，基本維持簡單再生產的、長期停滯的小農經濟。[41]按照張培剛的定義，傳統農業具有三個重要的經濟特征，其一，以人力和畜力為主要動力的耕作方式，具有千年不變的高度穩定性；其二，在以粗放耕作為特征的生產方式中，農業勞動人口的邊際生產率很低；其三，保持著以自給自足為目的的傳統自然經濟狀態，因而其農產品商品率也很低。[42]因此，進行農業改造，按照舒爾茨的主張，可從三個方面進行改造，一是建立一套適于農業改造的制度；二是從供給和需求兩方面為引進現代生產要素創造條件；三是對農民進行人力資本投資。而按照張培剛的設計，則認為，改造傳統農業，既包括技術創新(農業生產技術變革)，也包括制度創新(農業組織方式的變革)。因此，傳統農業的改造是一項系統工程，需要各方面改革的齊頭并進。尤為值得注意的是，農業改造還得遵循農業自身的規律。正如斯科特所言：“大型官僚制度所必須帶來的簡單抽象無法地充分地表示出自然或社會過程的復雜性，他們所使用的范疇過于簡單、靜態和公式化，因此無法公正地代表他們所要描述的世界。”[43]從本期湖北農業改造的實踐來看，國民政府及湖北地方政府實施了一系列的農業經濟政策。既有農業組織方式的變革，也有農業技術的變革。然而由于社會環境的制約及當時技術水平的低下，尤其缺乏工業革命的支持，收效甚微。雖然當時湖北步履蹣跚地開啟了工業化的步伐，但還不能為傳統農業的改造提供強力的技術支持。

第二，一個穩定的社會環境是一個國家農業的發展乃至產業發展的前提條件。

能夠提供一個穩定的社會環境是一個強大政府和強大國家能力的表現之一。亨廷頓說，世界各國之間的最重大差別不是它們政府的形式，而是它們各自政府實行有效統治的程度。只有實行有效的統治，維護社會穩定，才能在政策執行中減少壓力、緊張和沖突，取得預期效果。本期的湖北，剛上臺的國民政府，遇到了來自桂系軍閥和中國共產黨的強力挑戰。一直到1929年4月，經過蔣桂戰爭，才打破近兩年之久的寧漢對峙的局面，確立了蔣系南京國民政府對湖北的統治。1930-1932年，蔣介石先后對湘鄂贛、洪湖、湘鄂邊區及鄂豫皖蘇區發動進攻，嚴重破壞了湖北農業經濟。

第三，政府的政策必須盡可能地提高其執行力。這是確保政策能夠取得成效的關鍵。

經濟決策和政治決策都是以人的成本-收益計算為基礎的，經濟決策的制定和執行都是由人實施的，所以，政府的利益包括政府組織的利益和政府官員的利益。公共選擇理論認為，市場經濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也同樣適用于政治領域的公共選擇活動。也就是說，政府以及政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經濟人”理性的特征，政府也并不是我們所想象的那樣，總是一心一意地追求社會總體福利的最大化目標。政府及其公務人員也具有自身的利益目標，或者說政府自身利益本身也是一個復雜的目標函數，其中不但包括政府本身應當追求的公共利益，也包括政府內部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等。各級地方政策作為中央權力中心的代理機構，有著自身獨立的目標，包括地方財政收入最大化，減少財政負擔，擴大地方政府對資源的配置權力，保護在原有體制下的既得利益，爭取本地人民的政治支持等。因此政府在推行一項政策時，除了考慮維系全局的、整體的利益，還必須考慮政策執行者的局部利益，必須對有關政策可能引起各個利益主體的不同反應做到統籌兼顧，合理而明確地界定其損益關系和補償關系，否則就會不可避免地發生政策執行的偏差，比如，政策象征性執行、政策選擇性執行、政策替換性執行和政策附加性執行等現象。[44]本期湖北的農業經濟政策，由于對各利益主體的利益不能統籌兼顧，諸如土地改、田賦改革等變革，其執行力可想而知，因此直接影響政策的執行力。[本文是2010年湖南省社會科學基金項目(項目編號為2010YBA184)和湖南文理學院博士啟動基金課題(項目編號為BSDD1019)的部分研究成果]

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[作者簡介]姚順東(1969—)，男，湖南文理學經濟與管理學院副教授，主要從事經濟史研究。

Essay on the Dilemma and Influencing Factors of the Agricultural Policy of Hubei Province from 1927 to 1937

Yao Shundong

(Hunan University of Arts and Science， Changde， Hunan 415000)

Abstract：The National Government and Hubei Local Government tried to rejuvenate agriculture， which was reflected in a wide range of plans， laws， agricultural organizations and policies. However， these policies failed because of the imperfect policies themselves， delayed implementation， as well as invalid enforcement. Reform in land tax was not successful due to some adjustments concerning interests of central or local governments. The purpose of raising taxes of local government was realized， while the aim of the central government was not achieved. What was worse， a great loss was caused to the majority of farmers. In irrigation and water conservancy， corruption among officials existed and special funds were not earmarked for specific purposes， leading to a great impact to the effect of construction， as well as the capacity of agricultural products surviving natural risks. The main factors that led to this policy dilemma are as follows：the game between the Government and the target groups， the implementation of policies fatigue， financial constraints and the impact of the policy environment.

Key words：1927—1937， Agricultural Policy of Hubei Province， Dilemma， Influencing Factors