國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用研究與實(shí)踐進(jìn)展

劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京100035）

國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用研究與實(shí)踐進(jìn)展

劉新衛(wèi)

（國土資源部土地整治中心，北京100035）

為提高對(duì)耕作層土壤剝離再利用工作的認(rèn)識(shí)和全面推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用工作，從法治體系建設(shè)、政策制度建設(shè)以及國家層面工作部署和地方層面探索創(chuàng)新等方面，綜述了國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用的研究進(jìn)展，分析了國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用的實(shí)踐情況，指出了當(dāng)前全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用工作存在的不足，并從加大宣傳教育力度、建立健全法治體系、探索創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系等方面提出了對(duì)策建議。

耕作層；土壤剝離再利用；研究實(shí)踐

作為耕地資源的精髓和不可再生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，耕作層土壤是自然和人類長期共同影響的結(jié)果［12］。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，大量耕地資源被建設(shè)占用，多數(shù)耕作層土壤遭受毀滅性破壞［34］。如何合理利用建設(shè)占用耕地耕作層土壤成為當(dāng)前改進(jìn)耕地保護(hù)方式、提高耕地保護(hù)水平的重大課題［5］。中國近年來借鑒國外表土剝離再利用做法，積極倡導(dǎo)推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用工作。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確提出“全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用”。雖然大規(guī)模開展這項(xiàng)工作時(shí)間較短［3］，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)耕作層土壤剝離再利用的概念和內(nèi)涵也未達(dá)成一致［6－7］，而且容易混淆耕作層土壤剝離再利用與表土剝離再利用［8－9］的基本內(nèi)涵，但都認(rèn)為此舉有助于增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以及實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡和促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展等［7，9，10－14］。為提高對(duì)耕作層土壤剝離再利用工作的認(rèn)識(shí)，全面推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用工作的法治體系建設(shè)、激勵(lì)機(jī)制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)，筆者對(duì)國內(nèi)耕作層土壤剝離再利用研究動(dòng)態(tài)進(jìn)行了綜述，介紹了當(dāng)前國內(nèi)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)展，分析了存在的主要問題并提出了對(duì)策建議。

1耕作層土壤剝離再利用研究進(jìn)展

1．1國外表土剝離再利用狀況

國外特別是一些發(fā)達(dá)國家開展表土剝離再利用時(shí)間較早，對(duì)這些國家相關(guān)做法的跟蹤一度成為國內(nèi)的研究熱點(diǎn)，并對(duì)國內(nèi)正處起步階段的耕作層土壤剝離再利用工作起到了參考借鑒作用。研究表明，國外表土剝離再利用主要發(fā)生在礦產(chǎn)開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)中，也見于土地改良和污染治理等活動(dòng)中［1516］。美國早在20世紀(jì)70年代就建立了農(nóng)用地表土剝離制度，至今已形成較為成熟的管理制度和保障機(jī)制［17］。澳大利亞從1980年就已組織開展采礦區(qū)復(fù)墾工作，要求采礦活動(dòng)結(jié)束后將剝離的表土放回并恢復(fù)植被［18］。20世紀(jì)80年代以來加拿大各級(jí)資源環(huán)境保護(hù)立法中，幾乎所有的建設(shè)項(xiàng)目都要按規(guī)定進(jìn)行表土剝離［19］并妥善利用。在日本，生產(chǎn)建設(shè)中只要挖取或堆積土方的深度、面積超過一定標(biāo)準(zhǔn)，就要對(duì)被占土地進(jìn)行表土剝離［20］。研究認(rèn)為，前述發(fā)達(dá)國家的表土剝離日益呈現(xiàn)目標(biāo)綜合化、主體多元化、資金明確化、技術(shù)規(guī)范化和實(shí)施法治化等特征［12，15，17－20］。

1．2表土剝離再利用的科學(xué)性和合理性

耕作層土壤剝離再利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及地表形態(tài)改造、土壤構(gòu)成改變和空間位置移動(dòng)等活動(dòng)，其科學(xué)合理性受到國內(nèi)學(xué)者持續(xù)關(guān)注。李國生［5］認(rèn)為，開展非農(nóng)建設(shè)征用耕地的耕作層土壤剝離再利用在法律上有依據(jù)、技術(shù)上可操作。司澤寬等［7］指出，開展非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上合理可行，但也存在剝離土壤長期儲(chǔ)存和多次轉(zhuǎn)運(yùn)等風(fēng)險(xiǎn)。徐艷等［21］指出，開展耕作層土壤剝離再利用必須因地制宜，要努力確保填土區(qū)和取土區(qū)供需狀況基本匹配。黃希垚［22］基于剝離土壤再利用二次污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)案例區(qū)可剝離耕作層土壤的再利用進(jìn)行了優(yōu)化布局分析。莫利平［6］認(rèn)為，高速公路建設(shè)項(xiàng)目開展耕作層土壤剝離再利用既是項(xiàng)目自身綠化和土地復(fù)墾的需要，也是持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上科學(xué)可行。顏世芳等［9］對(duì)前郭縣高速公路取土場的剝離土壤進(jìn)行檢測(cè)的結(jié)果表明，剝離的土壤符合復(fù)墾用土要求。

1．3表土剝離再利用模式

耕作層土壤剝離再利用模式是人們對(duì)該項(xiàng)實(shí)踐所形成經(jīng)驗(yàn)做法的高度歸納和總結(jié)，國內(nèi)學(xué)者開展了這方面的研究，并對(duì)如何優(yōu)化提出了建議。譚永忠等［12］總結(jié)了國內(nèi)初步形成的特色模式，如行政機(jī)制剛性要求型模式、行政和市場結(jié)合型模式，以及市場化運(yùn)作型模式。程從坤［23］將耕作層土壤剝離再利用分為政府獨(dú)立實(shí)施模式、市場獨(dú)立運(yùn)作模式和政府主導(dǎo)市場運(yùn)作模式，并歸納了每種模式的運(yùn)行方法、優(yōu)缺點(diǎn)和適用條件。竇森等［8］將松原市耕作層土壤剝離再利用劃分為挖掘壓占大量耕地的磚廠模式、油井泥漿無害化場地模式、以高速公路為代表的線性工程取土場模式和城市建筑場地模式。董雪［24］將吉林省黑土區(qū)村莊耕作層土壤剝離劃分為露天采礦模式、磚廠模式、油田泥漿無害化場地模式、高速公路取土場模式、城市建筑場地模式和土地增減掛鉤模式。劉新秋等［25］研究了不同類型用地中該項(xiàng)工作的適用性問題并提出“三遷一轉(zhuǎn)化”模式。

1．4表土剝離再利用技術(shù)體系

耕作層土壤剝離再利用技術(shù)復(fù)雜，橫跨眾多領(lǐng)域［10］，吸引了國內(nèi)不少學(xué)者持續(xù)關(guān)注。付梅臣等［26］提出“條帶復(fù)墾表土外移剝離法”等表土剝離工藝。董麗娟等［10］總結(jié)了取土區(qū)剝離技術(shù)、堆放點(diǎn)保育技術(shù)和覆土區(qū)耕層再造技術(shù)。傅廣仁等［27］研究了高肥力土壤剝離存儲(chǔ)技術(shù)和建設(shè)年滿后尾礦庫造地復(fù)墾技術(shù)。車德倫等［28］研究了耕作層土壤剝離、坡改梯工程設(shè)計(jì)、生態(tài)防護(hù)等技術(shù)措施。董雪［24］以黑土區(qū)村莊改建與新農(nóng)村建設(shè)為背景，嘗試建立一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)、實(shí)用的耕作層土壤剝離再利用技術(shù)體系。陳光銀等［29］總結(jié)了三峽庫區(qū)移土培肥工程實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，闡述了取土區(qū)域選擇、土方平衡、土壤搭配和覆土等技術(shù)條件。林愛文等［30］研究了三峽庫區(qū)移土培肥工程特有的取土、覆土培肥工程設(shè)計(jì)與關(guān)鍵的坡改梯工程設(shè)計(jì)。李建華等［31］提出適于安徽省丘陵區(qū)的條帶剝離遞進(jìn)回填表土剝離工藝技術(shù)。吳風(fēng)［32］研究了路基耕作層土壤剝離再利用技術(shù)措施。

1．5表土剝離再利用成本效益

耕作層土壤剝離再利用的成本及其效益也是國內(nèi)學(xué)界研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。在成本研究方面，高世昌等［33］實(shí)地調(diào)研12個(gè)省份后發(fā)現(xiàn)，耕作層土壤剝離再利用平均成本約為1．2萬～1．8萬元／667m2，各地成本差異較大且主要受運(yùn)輸費(fèi)用、施工方法和人工費(fèi)用3個(gè)因素影響。陳東等［34］研究發(fā)現(xiàn)，耕作層土壤剝離再利用費(fèi)用逐年遞增，資金保障難度越來越大。在效益研究方面，高世昌等［33］認(rèn)為，運(yùn)用剝離的耕作層土壤改造中低產(chǎn)田能在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田產(chǎn)能，而且能較快形成投資收益。陳光銀等［29］構(gòu)建了耕作層土壤剝離再利用工程績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)三峽庫區(qū)移土培肥工程進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)分析。劉雪冉等［1］通過分析土壤質(zhì)量空間分布和作物投入－產(chǎn)出值，揭示了耕作層土壤剝離再利用對(duì)土地整治項(xiàng)目收益的不同影響。韓春麗［4］認(rèn)為，耕作層土壤剝離再利用不僅具有市場價(jià)值，還具有較高的社會(huì)效益、生態(tài)效益和人文效益等非市場價(jià)值，并基于選擇試驗(yàn)?zāi)Ｐ蛯?duì)浙江省余姚市耕作層土壤剝離再利用效益的非市場價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估。

2耕作層表土剝離再利用實(shí)踐概況

2．1法治建設(shè)基本概況

健全完善的法律體系是國外表土剝離再利用工作開展的根本保障［12，15］，國內(nèi)相關(guān)法治建設(shè)一直在推進(jìn)。1991年制訂的《水土保持法》就對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目表土保護(hù)與利用作了原則規(guī)定。1993年國家土地管理局頒布的《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》將“剝離和采后復(fù)墾”規(guī)定為砂金開采工藝的必要環(huán)節(jié)。1998年修訂的《土地管理法》提出“縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”，首次從法律上明確了開展耕作層土壤剝離再利用是縣級(jí)以上政府的職責(zé)；同年修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定占用基本農(nóng)田的應(yīng)對(duì)所占基本農(nóng)田耕作層土壤進(jìn)行剝離再利用。2011年修訂的《土地復(fù)墾條例》要求復(fù)墾義務(wù)人剝離擬損毀耕地表土并將用于復(fù)墾，同時(shí)對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行剝離再利用的義務(wù)人做出處罰規(guī)定。

除國家層面的法律法規(guī)和部門規(guī)章外，一些地方性行政法規(guī)和地方政府規(guī)章也對(duì)這項(xiàng)工作提出要求。2007年通過的《湖南省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》要求涉及耕地質(zhì)量建設(shè)的項(xiàng)目建設(shè)單位剝離遭到破壞的耕作層土壤并在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前恢復(fù)利用，并對(duì)不按規(guī)定開展工作的單位和個(gè)人處以罰款。2010年通過的《貴州省土地整治條例》要求市、縣級(jí)人民政府制定加強(qiáng)耕作層保護(hù)政策，鼓勵(lì)剝離所占耕地耕作層土壤并用于改良相關(guān)耕地。2014年通過的《浙江省土地整治條例》要求占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目剝離被占耕地耕作層并用于土地整治，而且指出組織實(shí)施主體是設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)國土資源部門或受其委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦。

2．2政策制度建設(shè)情況

在現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章指導(dǎo)下，國家及相關(guān)部委相繼出臺(tái)有關(guān)文件對(duì)做好這項(xiàng)工作做出愈益明確規(guī)定。早在1997年，中發(fā)11號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》就提出，占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的要逐步推進(jìn)將所占耕地耕作層用于重新造地，這一規(guī)定促成1998年《土地管理法》修訂時(shí)將耕作層土壤剝離再利用明確為政府法定職責(zé)。進(jìn)入新世紀(jì)后，涉及耕作層土壤剝離再利用工作的政策文件逐漸增多、內(nèi)容規(guī)定愈發(fā)具體。直到2009年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，相關(guān)政策文件都還只是原則要求有條件地區(qū)開展這項(xiàng)工作，但2012年國土資源部出臺(tái)的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》已明確，城鎮(zhèn)周邊及各類園區(qū)、東北及中東部等優(yōu)質(zhì)土壤豐富地區(qū)的建設(shè)活動(dòng)集中連片占用耕地時(shí)應(yīng)開展這項(xiàng)工作，占用基本農(nóng)田的則必須開展；2014年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》指出，要全面實(shí)施耕作層土壤剝離再利用制度。2015年中央一號(hào)文件則在此基礎(chǔ)上提出全面推進(jìn)這項(xiàng)工作。

各地也結(jié)合實(shí)際出臺(tái)一系列地方性文件，有力指導(dǎo)了相關(guān)實(shí)踐。2006年吉林省國土資源廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好被占用耕地耕作層土壤剝離工作的通知》，要求單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)分批次建設(shè)用地?cái)M占耕地具備耕作層土壤剝離條件的，要進(jìn)行剝離再利用工作；2012年該省下發(fā)《關(guān)于開展建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離工作的通知》，要求18個(gè)試點(diǎn)縣域建設(shè)占用基本農(nóng)田等8種類型必須開展這項(xiàng)工作；2013年該省下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離工作的意見》，部署全省開展這項(xiàng)工作。浙江省國土資源廳繼2007年發(fā)文要求有條件地市積極開展這項(xiàng)工作后，2008年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步開展建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用工作的通知》，要求各地采取措施深入開展這項(xiàng)工作。貴州省人民政府辦公廳2012年下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳省農(nóng)委貴州省非農(nóng)業(yè)建設(shè)占有耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》，要求非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須進(jìn)行耕作層的剝離、保存和利用，并提出具體的工作要求和獎(jiǎng)懲措施。

2．3國家層面工作部署

進(jìn)入新世紀(jì)后，中國才真正開始部署建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用工作。2006年3月，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于推廣吉林省開展被占用耕地耕作層土壤剝離工作有關(guān)做法的通知》，號(hào)召各地尤其是人均耕地資源偏緊省份學(xué)習(xí)吉林省做法，積極推行這項(xiàng)工作。2006年6月，國土資源部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《三峽庫區(qū)土地開發(fā)整理移土培肥工程項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》，計(jì)劃對(duì)淹沒區(qū)16個(gè)縣（區(qū)）適宜剝離的耕地耕作層土壤進(jìn)行剝離、搬遷，并對(duì)庫區(qū)淹沒線以上瘠薄耕地進(jìn)行坡改梯改造和覆土培肥。2008年國務(wù)院批復(fù)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》首次從國家規(guī)劃層面要求“積極實(shí)施耕作層剝離工程，鼓勵(lì)剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)”。2012年國務(wù)院批復(fù)的《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》承襲了前述部署，并將之作為加強(qiáng)新增耕地后期管護(hù)的重要措施。

隨著前期相關(guān)工作成效凸顯，如三峽庫區(qū)移土培肥工程按時(shí)完成全部剝離任務(wù)，建成11 333hm2當(dāng)家田，為庫區(qū)25萬人移民后靠安置提供了生計(jì)保障，加上國家級(jí)規(guī)劃相繼部署，國土資源部從2013年開始明顯加快推進(jìn)這項(xiàng)工作。2013年，全國國土資源工作會(huì)議提出要“積極開展‘移土培肥’和優(yōu)質(zhì)耕地耕作層表土的剝離再利用等工作”。2014年，國土資源部將“推進(jìn)耕地耕作層土壤剝離利用”列為年度重點(diǎn)工作任務(wù)，該年10月還在吉林省組織召開全國耕地耕作層土壤剝離再利用現(xiàn)場會(huì)，推動(dòng)交流地方經(jīng)驗(yàn)和典型做法，并且組織制定下發(fā)專門性政策文件。在此基礎(chǔ)上，2015年全國國土資源工作會(huì)議提出“全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用”，并著手會(huì)同其他部門普遍開展這項(xiàng)工作。

2．4地方層面探索創(chuàng)新

截至2014年底，全國已有12個(gè)省份以及部分市、縣開展了耕作層土壤剝離再利用工作［33］。根據(jù)2014年全國耕地耕作層土壤剝離再利用現(xiàn)場會(huì)材料，截至2014年10月，吉林省半數(shù)以上縣域開展了這項(xiàng)工作，累計(jì)實(shí)施近百個(gè)耕作層土壤剝離項(xiàng)目，剝離耕作層土壤面積超過13 333hm2，剝離土方量超過5 000萬m3；貴州省近年剝離3 666hm2非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤，土方量達(dá)到1 359萬m3，實(shí)現(xiàn)新增中等以上質(zhì)量耕地833hm2，改良中低產(chǎn)田土1 853hm2；湖北省實(shí)施的三峽庫區(qū)移土培肥工程，實(shí)現(xiàn)了“移得出、覆得上、保得住、能受益”總體目標(biāo)；寧波市近年剝離約2 000hm2新增建設(shè)用地耕地耕作層土壤，剝離厚度30～50cm，優(yōu)質(zhì)耕作層土方量600多萬m3；嘉峪關(guān)市近幾年剝離存放了170萬m3征用土地土壤，在未利用土地上以土壤搬家形式新造優(yōu)質(zhì)耕地127．6hm2，節(jié)約資金5 200余萬元。

各地在推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用過程中，在工作機(jī)制、實(shí)施管理和資金籌措等方面進(jìn)行了積極探索。在工作機(jī)制上，貴州省將耕作層土壤剝離利用納入市、縣人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容并層層簽訂責(zé)任目標(biāo)，綿竹市成立市長任組長、分管國土的副市長任副組長、國土等相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)剝離再利用工作；在實(shí)施管理上，吉林省著力抓好準(zhǔn)備、剝離、存儲(chǔ)、利用和驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理，寧波市探索建立了一系列規(guī)范化工作流程和操作程序；在資金籌措上，吉林省綜合運(yùn)用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)列支、政府財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼和鼓勵(lì)有償交易等方式，貴州省將土地出讓金20%用于此項(xiàng)工作并對(duì)利用剝離土壤建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田按500元／667m2進(jìn)行補(bǔ)助。

3當(dāng)前存在的主要問題和對(duì)策建議

3．1主要問題

3．1．1認(rèn)識(shí)水平存在局限 中國土地資源近乎無限制的粗放利用，在支撐了長達(dá)30多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展的同時(shí)，耕地資源快速減少并一度危及糧食安全。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，僅1996—2009年間全國耕地減少量超過1 353．33萬hm2，而且多為優(yōu)質(zhì)耕地。另外，根據(jù)2014年國土資源部發(fā)布的《全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果》，全國耕地平均質(zhì)量等別為9．96等，等別總體偏低。耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施以來，占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地等現(xiàn)象普遍，耕地資源數(shù)量減少、質(zhì)量降低趨勢(shì)沒有根本遏制。雖然剝離再利用建設(shè)占用耕地的耕作層土壤可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善耕地生態(tài)，而且中國從20世紀(jì)90年代就鼓勵(lì)開展這項(xiàng)工作，但主要囿于認(rèn)識(shí)水平不夠，不少建設(shè)單位將剝離的表土掩埋或者填方，多數(shù)地方政府也未做出硬性規(guī)定，大量耕作層土壤白白浪費(fèi)。

3．1．2法治體系建設(shè)滯后 現(xiàn)行有關(guān)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用的法律條文非常零散，不僅法律體系不完善，而且權(quán)威性不夠、操作性不強(qiáng)，如《土地管理法》在界定地方政府開展這項(xiàng)工作的職責(zé)時(shí)使用的字眼是“可以要求”，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為過于彈性、缺乏力度［23，35］，地方政府執(zhí)行力度不夠。在實(shí)施體系方面，地方政府或者用地單位由于缺乏明確的法律條文指導(dǎo)，剝離的深度、存儲(chǔ)的條件、運(yùn)輸?shù)囊蟆⒗玫囊?guī)范、驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)以及資金的落實(shí)等往往無章可循，各地雖然先后出臺(tái)了一些地方性政策文件，但由于缺乏上位法的支撐而顯得法律依據(jù)不足。在監(jiān)管體系方面，目前尚無對(duì)應(yīng)剝宜剝耕作層土壤剝離再利用工作的有效監(jiān)管。在保障體系方面，對(duì)于在開發(fā)建設(shè)中不按要求進(jìn)行耕作層土壤剝離再利用的行為一直缺乏可以操作的法律懲戒措施。

3．1．3激勵(lì)機(jī)制建設(shè)不足 耕作層土壤剝離再利用環(huán)節(jié)較多、費(fèi)用較大，全面推進(jìn)這項(xiàng)工作亟待解決如何建立健全激勵(lì)機(jī)制以調(diào)動(dòng)地方政府和用地單位積極主動(dòng)性的問題。對(duì)于地方政府而言，由于擔(dān)心影響對(duì)方投資意愿和延誤項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，在以市場化方式供應(yīng)土地時(shí)一般不愿向用地單位提出剝離并利用被占耕地耕作層土壤的要求；而對(duì)于用地單位而言，按照現(xiàn)行法律規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)也即意味著履行了補(bǔ)充耕地義務(wù)，一般也不會(huì)主動(dòng)開展這方面工作。一些地方在激勵(lì)機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了探索，但主要是以行政力量在推動(dòng)。如用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、安排土地整治項(xiàng)目等是純粹的行政手段，即便是減征耕地開墾費(fèi)、給予財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)際上也是行政干預(yù)的結(jié)果。個(gè)別地方試行的有償交易剝離的耕作層土壤是市場化手段的表現(xiàn)，但面臨著如何規(guī)范的問題。

3．1．4標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)滯后 耕作層土壤剝離再利用涉及諸多技術(shù)，不同的生產(chǎn)建設(shè)、不同的土壤類型，以及不同的地形條件都對(duì)這項(xiàng)工作提出不同要求，需要一整套完善的技術(shù)規(guī)范。中國目前尚未建立通用的耕作層土壤剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，更沒有形成涵括這項(xiàng)工作主要環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。一些地方在探索中制訂的相關(guān)操作規(guī)范不僅針對(duì)性較強(qiáng)，而且科學(xué)合理性也往往存疑。由于剝離再利用的適用范圍、土壤調(diào)查與評(píng)價(jià)、剝離土壤的數(shù)量和質(zhì)量、堆放存儲(chǔ)的場所，以及耕層構(gòu)造和驗(yàn)收考核等都缺乏相應(yīng)的技術(shù)指南，各地在開展這項(xiàng)工作時(shí)難以做得精細(xì)，無法保證被剝離土壤價(jià)值不減和再利用效益最佳，而常見的情況是耕作層土壤與犁底層土壤相混合、耕作層土壤理化性狀受破壞、土壤在搬運(yùn)和存儲(chǔ)過程中受損失，以及耕作層土壤剝離過程中或再利用過程中產(chǎn)生水土流失等生態(tài)環(huán)境問題。

3．2對(duì)策建議

3．2．1加大宣傳教育力度 在加強(qiáng)土地資源國情尤其是耕地保護(hù)“紅線”教育活動(dòng)中，圍繞落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略、實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平等，大力宣傳耕作層土壤剝離再利用的重要性和緊迫性，深化社會(huì)各界對(duì)保護(hù)和利用耕作層土壤的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)形成保護(hù)和利用耕作層土壤的良好社會(huì)氛圍。對(duì)于一些耕作層土壤剝離再利用工作目前開展較好的地方，要及時(shí)總結(jié)好的做法并加以宣傳，同時(shí)大力加強(qiáng)不同地區(qū)間的經(jīng)驗(yàn)交流，促進(jìn)這項(xiàng)工作水平整體提升，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源得到有效保護(hù)和合理利用，促進(jìn)耕地保護(hù)真正實(shí)現(xiàn)由數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變。

3．2．2建立健全法治體系 推進(jìn)相關(guān)立法工作，抓緊修訂《土地管理法》等已有法律，將現(xiàn)行指導(dǎo)性要求更改為硬性規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)新法研制，推動(dòng)形成以《土地管理法》等為指導(dǎo)、以《建設(shè)占用耕作層土壤剝離再利用條例》為核心，輔以部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律體系。促進(jìn)形成高效的實(shí)施體系，各地要結(jié)合實(shí)際出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法，細(xì)化剝離標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措等要求，使這項(xiàng)工作更具操作性。推動(dòng)形成嚴(yán)密的監(jiān)管體系，相關(guān)部門要全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開相關(guān)信息，加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，嚴(yán)格依法追究懲處各類違法違規(guī)問題。加快形成有力的保障體系，從人才培養(yǎng)、技術(shù)研究、政策儲(chǔ)備等方面保障這項(xiàng)工作持續(xù)有效開展。

3．2．3探索創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制 在理順管理體制前提下，綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，健全完善激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)責(zé)任主體內(nèi)生動(dòng)力。加大各級(jí)政府的統(tǒng)籌力度，推動(dòng)相關(guān)部門合力參與，積極構(gòu)建共同責(zé)任制度。在法律手段運(yùn)用上，要加快建立健全法治體系，推動(dòng)落實(shí)法定義務(wù)。在行政手段上，將這項(xiàng)工作納入政府耕地保護(hù)目標(biāo)考核，把耕作層土壤剝離再利用作為用地審批前置條件，并將實(shí)施成效與年度用地計(jì)劃分配、土地整治項(xiàng)目安排等掛鉤。在經(jīng)濟(jì)手段上，適當(dāng)提高耕地開墾費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)工作開展情況適當(dāng)減免，合理利用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)并允許形成的新增耕地用于占補(bǔ)平衡，推動(dòng)建立保證金制度和專項(xiàng)基金制度，以及適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)等。尤為重要的是，要引導(dǎo)市場化運(yùn)作，允許部分剝離土壤有償使用。

3．2．4完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系 努力構(gòu)建包括國家和地方、涵括不同生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)以及這項(xiàng)工作主要環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。在國家層面上，要推動(dòng)出臺(tái)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用技術(shù)指南或規(guī)范，科學(xué)制訂耕作層土壤剝離再利用分區(qū)并明確宜剝應(yīng)剝區(qū)域和條件，合理劃分這項(xiàng)工作的主要環(huán)節(jié)并規(guī)定相關(guān)工藝流程和技術(shù)規(guī)范，以及對(duì)土壤調(diào)查評(píng)價(jià)、環(huán)節(jié)影響評(píng)價(jià)等做出說明和要求；各地應(yīng)根據(jù)國家層面的技術(shù)指南或規(guī)范，結(jié)合地方實(shí)際制訂具有地方特色的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。對(duì)于不同生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的耕作層土壤剝離再利用工作及其主要環(huán)節(jié)，要分別配以系統(tǒng)化的規(guī)范文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高這項(xiàng)工作的科學(xué)性和操作性。

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（責(zé)任編輯：姜 萍）

Research and Practice Progress in Topsoil Stripping and Reuse of Arable Layer in China

LIU Xinwei
（Center of Land Consolidation，Ministry of Land and Resources，Beijing100035，China）

The research progress in topsoil stripping and reuse of arable layer in China was reviewed from four aspects of law system construction，policy system construction，national level’s work deployment and local level’s innovation to enhance the acquaintance of topsoil stripping and reuse of arable layer and comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer．The shortcomings in comprehensively promoting the topsoil stripping and reuse of arable layer occupation by construction are pointed out by analyzing the practice situation of topsoil stripping and reuse of arable layer in China．The countermeasures of strengthening propaganda and education，establishing and perfecting the law system，exploring and innovating the incentive mechanism and perfecting the standard specification system are proposed to comprehensively promote the topsoil stripping and reuse of arable layer in China．

arable layer；topsoil stripping and reuse；research and practice

S152．4

A

1001－3601（2016）02－0092－0172－05

2015－05－29；2016－01－28修回

國土資源部2014年度軟科學(xué)研究課題“國土綜合整治機(jī)制創(chuàng)新研究”（201434）

劉新衛(wèi)（1977－），男，研究員，從事土地整治規(guī)劃與政策研究。E－mail：liuxinwei＠lcrc．org．cn