公共政策執行需防五種隱性損耗

秦德君

在政策的創制和實施中，利益、傾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客觀變量。執行者對一個政策系統中某些具體條款理解的差異，或對政策重點把握不同，就可能導致執行走樣。

公共政策是國家治理的重要工具，是“社會價值的權威分配”。公共政策效能反映了國家治理現代化的實際境況。不過，公共政策失靈是政策領域的普遍現象。因此，在推進國家治理體系與治理能力現代化過程中，要切實治理好五種政策隱性損耗。

質量性損耗

即政策規制本身存在的質量問題導致政策效能銳減。政策規制設計上存在的質量缺陷，會導致政策投放實際效果不佳。進一步的問題是，質量不高或“劣質”的公共政策不僅導致社會產出低下，還因耗費大量公共資源而使政策的制定機構和執行機構產生正義、倫理問題，導致社會信任衰減，甚至危及公共權威的合法性基礎。

治理政策質量性損耗，首先要規范政策質量，政策制定必須恰到好處，寧缺毋濫。

此外，還要遵循“膽怯”原則，嚴禁缺乏嚴密論證的“拍腦袋產品”出臺，一個“膽大妄為”的政策，對公共生活造成的危害將是巨大的。

體制性損耗

長期的政策實踐證明，由于體制設置或層級、環節、結構方面的不合理，政策效能也會產生極大損耗。改進之后，則會煥發出意想不到的生機和活力。如十八屆三中全會改革完善了紀檢監察體制，強化雙重管理，規定查辦腐敗案件以上級紀委領導為主。這是減少反腐敗體制性損耗的成功舉措，提升了反腐敗效率。

合理簡約的領導體制（包括政策體制）有利于實現政策效能產出的最大化，提升政策績效很大程度上取決于如何優化體制結構，特別是減少政策層級、環節以及政策執行的組織結構。

地區性損耗

我國幅員遼闊，地區差異大，同一政策投放到不同地區，會產生明顯的結果差異。由于各地區社會經濟發展相當不平衡，在同一政策環境下，政策收益是不確定的，這是區域性損耗所致。

我國是單一制國家，公共政策具有統一性。無論是政策的宏觀層面，還是中觀層面，政策過程都存在區域性損耗。從政策運行整體情況看，治理區域性損耗是單一制條件下提升政策效益所必須面對的。治理的很重要一點，就是要在政策問題上把握好合治與分治的比率，在政策統一性下凸顯不同地區的針對性和政策標的的務實性。這是減少政策失靈、提升政策效能的必然選擇。

偏好性損耗

公共政策領域也存在偏好并產生偏好性損耗，它具有傳遞性、非飽和性等特性。如：集權偏好是對分權政策的損耗；管制偏好是對民主治理政策、基層自主管理政策的損耗。在政策的創制、投放和實施中，部門、行業、利益、熱點、傾向、情感等方面的偏好，都是政策效益的客觀變量。

此外，由于對一個政策系統中某些具體政策條款理解的差異，或對政策重點把握不同，也會遭遇偏好性損耗。治理偏好性損耗最重要的準則是：凡制定和出臺的公共政策必須以反映絕大多數人利益為最高取向，并有深厚的社會認同基礎和良好效益預期。這是一條重要的檢驗標準。

技術性損耗

政策規制本身比較復雜或相互抵牾沖突，不同部門出臺的政策規制在同個焦點上相互“打架”，是我國政策領域頻發的問題。另外，“一個制度安排的效率，極大地依賴于其他有關制度安排的存在”，一項政策舉措的出臺可能打破整個社會的平衡，政策設計和政策配置缺乏平衡性，也導致政策失靈。還有，政策規制本身的“衡定性”與領導行為“應時性”所構成的矛盾，如簡報治政、會議治政、講話治政這些隨機因素，也構成政策運行的效能陷阱。這提醒我們，政策設計和推行，要有“頂層設計”的系統思維。