農村精準扶貧金融保障機制研究
——以四川省達州市為例

奧亞鋒

（中共達州市委黨校，四川達州 635000）

地處川東北大巴山腹地的達州，是傳統的革命老區，是國家確定的集中連片特困地區覆蓋區域，精準扶貧的對象復雜，任務繁重，著力點疲軟。能否完成達州精準扶貧任務，不僅關系到達州脫貧減貧的經濟社會問題，更承載著黨和國家實現“全面小康”的政治任務。金融扶貧作為精準扶貧的主要形式，是實現貧困人口由“輸血”到“造血”的根本舉措，是落后地區能否脫貧致富的關鍵，也是產業扶貧、科技扶貧和旅游扶貧等等扶貧的基礎和杠桿。

1 達州實施金融扶貧的優勢

1.1 地理位置以及市場優勢突出

達州市地處大巴山腹地，位于傳統地理意義上的南、北方的結合部，是川渝陜結合部的中心城市，人口眾多，農村金融需求旺盛。達州農村金融市場基礎水平低，空間廣闊，勞動力優勢明顯，產業優勢逐步顯現，承接東中部產業能力不斷上升，金融機構快速發展。這種優勢使得我市開展金融扶貧具有更加深遠的意義。

1.2 政策優勢明顯

達州位于國務院公布的扶貧發開的重點區域，同時又是四川省扶貧攻堅的“四大片區”之一，所轄區縣與國家、省幫扶地區范圍高度一致，政策優勢明顯。近期，達州全域被國家發改委納入《川陜蘇區老區振興發展規劃》，特別提出要“在基礎設施建設、特色產業發展、精準扶貧脫貧、統籌城鄉發展以及財政、金融、資源開發、生態補償等方面提出的一系列符合老區發展的重大舉措和扶持政策”。這些政策在很大程度上保障了達州金融扶貧的連貫性和發展空間，使得金融扶貧在現實中有規可依。

1.3 金融、類金融機構日漸增多

目前，我市初步形成了較為全面的金融體系，而且各類金融機構逐步增多。隨著國家金融扶貧政策的不斷推進，扶貧力度的不斷加大，各類金融、類金融機構承擔的功能和任務也在不斷增多，客觀上推動了金融行業的發展，其中農行、農業發展銀行、農村商業銀行、村鎮銀行、郵政儲蓄銀行等銀行金融機構蓬勃發展，網點分布規模不斷擴大，專項扶貧銀行點也在不斷增多；小額貸款公司、融資擔保公司、資金互助組織和涉農保險機構也在不斷發展。它們承擔了金融扶貧的主要任務，為精準扶貧在農村的開展打下了堅實基礎。

1.4 金融扶貧適用性強，示范作用明顯

就“四大片區”傳統政策性扶貧來看，收效成果一般，長期“輸血”式扶貧對改善這些地區的根本面貌作用有限，而金融扶貧符合當前社會改革和市場發展的趨勢，更具有輻射帶動作用。傳統政策性扶貧既不產生金融要素的聯動效應，也不利于金融的流動性，還容易產生金融與權力尋租的問題。而金融扶貧受市場風險機制影響，不僅有助于降低政府扶貧成本，提高扶貧質量，同時還有利于激發金融要素的市場行為，提高農民自主發展生產的積極性。目前，達州金融扶貧已體現出了一定優勢，尤其在PPP模式探索上，農民獲得了可觀的收益，對脫貧致富起到了一定的聯動示范作用。

2 達州金融扶貧現狀與困境

2.1 貧困人口多，覆蓋范圍廣，扶貧任務重

達州地處秦巴山區集中連片特殊困難地區，是非常典型的經濟欠發達地區。全市人口690余萬，7個縣（市、區）中有2個國家扶貧開發工作重點縣，農業人口多，貧困任務異常重，貧困發生率遠高于全國、全省平均水平。截至2014年底，全市共有建檔立卡貧困村828個、貧困戶23.2萬戶、63.66萬人，居四川省第一，貧困發生率為11.62%，高于全國4.42個百分點、四川省3.92個百分點。貧困人口主要集中在萬源市、宣漢縣、達川區和渠縣，地形上分布由北到南，幾乎貫穿達州全境，涵蓋范圍廣闊。達州屬于勞務輸出大市，人口凈遷出城市，從貧困人口性質上來看，精準扶貧人口具有為老弱病殘等特征，發展產業能力、脫貧致富能力有限。

2.2 金融網點分布不均，供需之間矛盾嚴重

“十二五”期間，達州金融組織機構體系有了較大改善，但與目前社會需求還存在一定差距，尤其在偏遠地區和精準扶貧重點區域供需矛盾較為突出。截至2015末，全市銀行業金融機構17家，銀行網點700余個，證券營業部3家，保險機構31家，融資擔保機構30家、小貸公司18家、農村資金互助社63家。但是，金融扶貧政策的落實和實施往往集中在某些個別銀行，承擔精準扶貧任務的金融機構和網點在貧困村比較缺乏，移動支付普及率低，農民貸款難的問題依舊比較普遍，金融扶貧的信息宣傳能力也有限。

2.3 涉農保險業務發展滯后，市場活力不足

農業保險主要承擔的是農民在生產、種植、養殖過程中的自然和意外傷害損失的保險。達州作為農業大市，潛在自然風險和災害較多，尤其是邊遠地區，受地形和氣候影響，暴雨、伏旱、大風、冰雹、滑坡、泥石流等災害突出，農業風險指數高，使得保險公司及其它金融營利機構參與涉農類產業及其生產過程的動力不足。就政策性農業保險來說，負責機構較少，且承擔的險種和數量有限，覆蓋率和承保率都非常低。在生產和流通領域，保險涉及面更低，使得經營農業、農副業和加工業的潛在風險指數高，不利于農業市場化和農產品深加工業的發展。

2.4 貧困地區脫貧意識不足，“等靠要”思想嚴重

受傳統經濟和文化因素制約和影響，貧困地區脫貧觀念認識不足。一方面，貧困地區受教育程度普遍較低，部分群眾缺乏通過發展生產來改變生活面貌的決心意愿，“懶人”現象突出。另一方面，部分村干部對于金融扶貧的認識不足，不愿意過多承擔風險和服務工作，在發展生產方面不愿意組織帶領群眾，通過金融手段幫助群眾解決長遠民生問題能力不足，而往往集中表現為對救濟式扶貧的渴望，希望通過爭取直補資金改善生活，“等靠要”思想嚴重。

3 構建達州金融扶貧的長效保障機制

3.1 堅持開展有效的農村扶貧教育，完善智力扶貧機制

3.1.1 扶貧先扶智

事實證明，越是貧困地區，受教育程度越低，貧困代際現象越為突出。教育落后已經成為導致當代貧困發生的最重要原因。不少貧困村“等靠要”思想嚴重，缺乏自我脫貧的勇氣和信心，一些貧苦戶思想覺悟差，把脫貧當成政府的事情，“懶人”現象突出。因此，金融扶貧首要解決的也必然是智力扶貧的問題。只有在農村有相當一部分想干事、能干事、敢干事、干成事的人，才能有效實施金融扶貧，實現脫貧致富的目的。

3.1.2 培養金融扶貧“明白人”

政府通過定期、定向組織專業金融知識和金融扶貧培訓，使農民能夠掌握金融扶貧的相關基礎知識，為開展農村金融扶貧，繁榮農村金融市場奠定基礎。同時，針對基層農村金融從業人員較少的實際困難，定向選拔有金融專業知識背景的專業技術人才充實到基層管理隊伍之中，充實基層金融人才力量，為政府金融信息服務、決策提供保障。

3.1.3 農村扶貧教育要以生產技術為支撐，互聯網技術為手段，金融扶貧為抓手的常態方式開展

農村教育要切合實際，堅持把發展農業技術和農業生產作為扶貧的核心，堅持農業市場化和信息化為導向，合理利用互聯網+等新型技術，把金融工具作為農民實現增收目的主要途徑，大力發展培育“村淘”，開拓農村金融市場，繁榮農村電子商務，開展信息技術教育，培育農民信息化思維，提高農業革新能力和農民自我發展能力。

3.2 堅持把發展產業作為金融扶貧的根本手段和保障

3.2.1 金融扶貧+特色產業

依托達州市自身地理氣候條件，培育和發展特色農產品產業，在農村地區重點發展優勢特色農業、養殖業、食品加工業，重點扶持糧油、畜禽、苧麻、茶葉、中藥材等為主的農產品加工產業鏈，組織經營成立行業協會，制定并實施服務方案，支持龍頭企業發展，引導扶持眾多中小企業向龍頭企業依靠，有計劃有目的性地把資金投放到產業鏈中，大力開發“產業貸”產品，通過運用“項目+產業+農戶”，實現“支持一個項目、發展一個產業、致富一方百姓”的綜合效益。同時，實施“金融+新型農業經營主體”帶動型扶貧服務模式。以農民專業合作社、專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體為支持媒介，導入“公司+基地+農戶”等利益銜接機制，強力助推貧困地區產業扶貧。

3.2.2 資金+技術+信息的精準扶貧模式

貧困戶的創業能力相對較差，市場競爭力弱，這就需要技術、市場、資金、信息等多方面對農戶的支持。因此，特別需要有一批了解本土農業情況的金融技術人員，為貧困戶提供金融信息，提供技術支持，使其能夠實現獨立生產經營，成為市場行為的主體。精準扶貧不僅要求金融扶貧要“真扶貧”，還要求扶貧精準到戶，“扶真貧”，讓真正需要發展產業脫貧的困難戶不因缺少資金、技術而無法進行。因此，對口幫扶單位、幫扶人員不僅要把金融和產業相關信息提供給困難戶，還要盡可能為有意愿發展產業的困難群眾進行技術和金融扶貧程序的辦理，解決好資金難、技術缺乏、信息閉塞與不對稱的問題，與貧困戶之間搭好橋梁，打通金融扶貧的最后一公里。

3.3 進一步強化各級政府服務、監管和管理職能

3.3.1 進一步加強財政支出力度

就目前來說，財政支出在金融扶貧比重相對較小，無法滿足農民對金融的發展需求。因此，建立健全財政扶貧資金投入增長機制顯得尤為重要。通過逐年增加金融扶貧專項資金，提高扶貧支出在一般公共預算支出的比重，擴大金融扶貧對象適用范圍，將精準扶貧任務支出作為特殊因素，單列計算。加大對貧困村一般轉移支付力度，加大放活產業扶持周轉金，促進農村產業發展壯大。

3.3.2 進一步提高金融扶貧資金使用率

在精準識別農村扶貧對象基礎上，實施扶貧資金與貧困戶資金精準對接，針對建檔立卡貧困戶，充分發揮財政扶貧和金融扶貧“兩只手”，既要“輸血”提供精準扶貧困難戶的基本生活保障，又要為金融扶貧“造血”提供技術、資金等必要支持，充分利用好貧困村貧困戶產業扶持周轉金，為發展家庭畜牧業、種植業提供無息借款；加強對創業就業貸款風險基金的利用，通過政府承擔部分風險的形式，鼓勵金融和類金融機構參與到農村金融市場，引導金融機構對創業就業信貸投入；進一步做大做強產業扶貧信貸基金，嚴格按照相關政策足額配套發放，認真落實產業扶貧風險補償基金、產業扶貧貸款貼息資金，鼓勵帶動農民發展產業。

3.3.3 進一步完善農村金融扶貧相關法律法規

要進一步爭取政策扶持，大膽探索，先試先行，樹立創新思維，堅持法律未禁止即可試驗的態度，通過部分縣市試點，部分村鎮探索的方式，有的放矢發展農村金融事業，逐步形成符合老區建設發展的扶貧模式，充分利用地方人大立法授權機遇，形成秦巴山區獨有的金融扶持脫貧致富相關法律條規，為革命老區發展提供政策和制度的保障。通過完善省市相關規定，探索一條符合欠發達農村地區金融扶貧的路子，完善農村擔保體系，發展農村多種保險制度，完善引導合鼓勵社會力量投資農村金融激勵機制，為解決秦巴山區精準扶貧、脫貧致富提供智力支持和制度保障。

[1]龔明華.我國農村金融需求與金融供給問題研究[M].經濟科學出版社,2009.

[2]吳國寶.扶貧模式與中國扶貧：經驗與思考[M].中國婦女出版社,1998.

[3]四川省財政廳課題組.財政支持農村金融發展研究[J].中國財政,2012（8）.