我國生態公益林補償方式的探討

鄭焰鋒，王林，王博宇

（國家林業局調查規劃設計院，北京　100714）

我國生態公益林補償方式的探討

鄭焰鋒，王林，王博宇

（國家林業局調查規劃設計院，北京100714）

為充分發揮生態公益林的生態效益、經濟效益和社會效益，優化生態環境，我國從2001年開始實行森林生態效益補償政策，但是長久以來，生態公益林的補償還是以政府補償為主，單一的補償方式具有其局限性。因此，多途徑、多方式進行生態公益林補償已成為我國目前亟待解決的課題。該文總結了國內外生態公益林補償方式，分析了我國現階段補償方式的不足，探討了適合我國國情的生態公益林補償方式，并提出建議。

公益林；補償方式；政府補償

林業分類經營理念在20世紀90年代由我國提出并實施，根據這個理念的內涵，森林分為生態公益林和商品林，并進行分類經營[1]。生態公益林肩負著維護生態環境平衡的使命，當今生態環境問題日益突出，保護生態公益林已成為生態林業的重中之重。2008年《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》出臺，林農擁有對林地的使用權、經營權和林木的所有權，林農成為林改受益的主體。但生態公益林管理辦法中對樵砍等經濟活動進行明確的限制，導致林農直接經濟利益受到影響，如果沒有針對性的效益補償方式必然影響林農對生態公益林保護的積極性。

目前，不管是國家還是地區，森林生態效益補償均以政府財政支出為主，由政府承擔費用[2]。單一的補償方式有其局限性：一是盡管國家每年投入大量資金，但是由于補償對象基數大，平攤到每戶頭上就少[3]；二是補助資金源于政府財政支持，如果財政出現危機，資金鏈斷裂，補償金無法到位，沒有經濟收入的公益林反而成為林農負擔[4]；三是僅通過中央財政撥款，地方沒有輔助性補償政策，難以長期維持補償機制[5]；四是政府買單無法發揮公眾參與的社會效益，對于公益林的保護僅僅存在金錢維持層面。因此，探討多途徑補償方式成為我國目前生態公益林補償面臨的課題。

1　生態效益補償的類型

目前，我國生態補償仍然處于探索階段，主要的生態補償類型有四類，分別是自然保護區生態補償、重要生態功能區生態補償、礦產資源開發生態補償及流域生態補償[6]。各類生態補償對環境都具有一定的補償、保護和修復功能，然而也存在著一些不足。

1.1自然保護區生態補償

自然保護區生態補償是為了維護有代表性的自然生態系統，使其系統內的珍稀瀕危野生動植物物種得到保護。為了自然保護區能夠持續的存在和發展而建立起來協調各利益相關者的補償機制被稱其為自然保護區生態補償[7]。

自然保護區生態補償使更多的地區和人群享受到了自然保護區完整所保證的生態安全，給國家的生態文明建設做出了貢獻。然而，對于因為自然保護區建設而引起的生態移民，自然保護區生態補償并沒有就安置生態移民的原則、程序和方式等做出規定。此外，自然保護區建設將會限制當地的經濟建設，加大地方政府的財政壓力。

1.2重要生態功能區生態補償

重要生態功能區是指在保證區域生態平衡、人類經濟和社會發展方面做出巨大貢獻的生態功能服務區，其服務功能主要包括生物多樣性保護、水源涵養、防風固沙、土壤保持及調蓄防洪等[8]，是對由于水源涵養林、防風固沙林和水土保持林等生態公益林的建立而權益受到損害者的直接或間接補償，稱其為重要生態功能區生態補償。

重要生態功能區生態補償在維護我國生態安全方面起著重要的作用，特別是對于維護水源、土壤安全，保護生物多樣性和防風固沙等方面發揮著不可替代的作用。但是，重要生態功能區的質量有待提高，例如水源涵養林、防風固沙林等部分防護林是一些疏于管理的用材林轉換而來，因此防護林的林分質量較差、林相結構單一。在現有的國家規定中，重要生態功能區生態補償的補償金來源沒有明確，也就是說補償金是由建設重要生態功能區一級政府承擔，還是由受益地區政府負責尚無定論。

1.3礦產資源開發生態補償

礦產資源開發生態補償是為因礦產開采而遭到破壞的生態環境進行恢復治理，礦企主要通過因地制宜地采取復墾利用、植樹造林或者其他措施對環境進行生態修復和補償。并且對利益受到損害的各方，以資金補貼等途徑進行補償的總稱[9]。

礦產資源開發生態補償多是對礦區環境的恢復治理，使礦區的環境條件加以改善，彌補當地生態環境的巨大損失，而對礦區因生態環境破壞而受到損害的居民的補償是缺乏的。目前，國家對礦產資源開發生態補償的標準與補償方式沒有具體的規定。1.4流域生態補償

流域生態補償是基于生態文明和可持續發展的原則，運用生態、經濟、法理和管理學理論，維護或修復流域的生態功能，使得上下游生物量循環、信息交流和能量傳遞得到加強。流域生態的受益者對因維護或修復流域生態功能而權利受限制者進行的直接或間接補償[10]，這類補償被劃分為流域生態補償。

流域生態補償根據流域的規?？梢詣澐譃榇罅饔?、中型流域和小流域3種生態補償類型。重保護、輕補償是大流域生態補償中的重要缺陷，使公平原則得不到體現。其次，與中型和小型流域生態補償相比較，大流域生態補償的主體不明確。

2　生態公益林補償途徑

自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域等4種生態補償類型均對森林的經濟價值進行一定的限制。4種生態補償類型區域內的森林都被認定為生態公益林，而生態公益林所具有的外部性、非競爭性和非排他性等特征，使其不具備經濟價值。因此，部分學者根據國內外研究成果，以及從我國國情的實際考慮，提出了政府主導和市場化兩種補償途徑。

2.1政府主導補償途徑

生態公益林補償主要以“享受生態服務者向提供生態服務者補償”的原則進行。由于生態公益林的受益者是全社會，在現有補償機制下，政府在補償行為中占據主導地位。

通過政府補償的途徑主要有：

（1）政府財政支付。包括許多發達國家在內，利用財政撥款進行新增生態公益林建設和現有生態公益林維護仍是補償主要途徑之一，結合林業部門專項基金和政府的補償標準進行補償。

（2）稅收途徑。生態環境建設與社會經濟發展必然是相互沖突的，經濟的發展必然要以犧牲環境為代價，同時經濟發展需要良好的生態環境作保障，可以通過增設生態稅或在社會性稅種中以附加稅的形式征收生態補償費。

（3）以行政事業性收費形式向受益對象收取生態公益林經濟補償。即對直接或間接利用生態公益林所產生效益的企業或單位及利用生態公益林功能的企業或單位等收取生態補償費。

（4）其他輔助性途徑。目前，生態公益林補償機制不夠完善，補償標準偏低，且以縱向補償為主，缺少多元化補償機制。通過舉辦以生態公益林保護為主題的募捐活動、收取全民義務綠化費等；政府加強在區域之間、上下游之間、產業之間的協商，創建“生態—經濟互補”模式，減緩保護與發展之間的矛盾[11]。

2.2市場化補償途徑

為彌補政府財政補償的不足，全世界范圍內都在尋求更有效的補償途徑，市場化補償模式應運而生。因此，我國政府也要積極為市場補償正常運行的規則、服務和制度不斷完善創造條件[12]。由于國情限制，長期以來我國市場化補償途徑仍然處于探索階段。盡管艱難，但因其能夠彌補政府補償中財力、成本、可持續性和運行活力等限制，使得市場化補償模式具有非常廣闊的發展空間，受到各國的青睞。

市場化激勵途徑主要有：

（1）生態公益林自我補償。在有條件的地方，發展森林生態旅游業，建立森林公園，通過收取門票自給自足，進行自我補償；開發環保主題農莊、農業觀光等生態旅游方式，并進行林下經濟的開發，多功能、多渠道獲取補償，進行公益林建設[13]。

（2）建立碳匯交易市場。充分利用公益林碳匯功能，讓工業發達地區和排放單位承擔補償責任，向其出售碳排放指標，體制的成熟還需要長時間的實踐來完善[14]。

（3）BOT融資。這種融資模式最適合發展中國家運用，能夠在政府財政支付額外提供資金來源。政府或所屬機構對生態公益林的建設和經營提供特許權協議，由投資商按照協議安排融資、開發建設。投資商在特許期結束前對公益林進行經營管理，通過收取的服務費、使用費獲利。特許期結束后，投資商要將該項目歸政府或所屬機構所有，這是一種多贏的補償方式[15]。

（4）其他具有前景的補償途徑。發展生態公益林保險制度，保障因人為或自然因素造成的經濟損失，是對林農的一種保障性補償方式；發起社會宣傳，吸引個人或團體認領紀念林；通過發行股票，吸引投資，創立生態保護發展基金，增強公益林發展活力。

3　生態公益林補償方式

從大量的實踐經驗來看，生態公益林補償方式可以總結為四種類型，即政策補償、實物補償、資金補償和智力補償[16]。

3.1政策補償

在財政狀況緊張的時候，通過上級政府對下級政府提供權力和機會補償，下級政府制定一系列優惠政策。特別在財政緊張的狀態下，進行政策補償是最有效的補償方式。例如，2004年內蒙古阿拉善左旗啟動生態公益林補償政策，將生態公益林生態效益補償與農牧民養老保險相結合，在生態公益林區建立了農牧民養老保險體系，使得農民養老問題得到解決。

3.2實物補償

直接利用物質為被補償者提供生產生活所必需的資料，用于改善生活現狀。例如為林農提供森林防火器具，補充日常公益林維護器械，發電站為林農提供生活用電等。

3.3資金補償

資金補償是最直接、最常見的補償方式，包括財政撥款補貼、捐助金、減免稅、信托貸款、商業投資收益等。如在生態公益林地沒有其他收入的情況下，進行貸款，發展養殖業、手工業等轉變收入來源或以購買和租賃的方式進行資金補償。

3.4智力補償

通過技術培訓、發展地區教育、建立農家書屋等途徑，為受償地區提供技術服務指導，增加被補償者技能，拓寬就業面。如集中林農進行計算機技術培訓，培養造就一批有文化、懂技術、會經營的新型農民。

4　各地新補償方法探索

我國各地結合自身條件，因地制宜地提出了具有代表性的生態公益林補償方法，對生態公益林補償方式進行了許多新的嘗試，邁出了探索完善生態公益林補償機制的重要一步。

北京通過政策補償和資金補償的方式對生態公益林進行補償，形成“養山就業、規范補償、以工代補、建管結合”的方針，成為建設管理山區公益林的重要內容。同時，完善生態公益林補償機制，改變“山中無金銀”的觀念，利用森林資源，開發就業渠道，推動林業發展，以林業帶動經濟發展[17]。

上世紀70年代，四川青城山為解決管理、經濟危機，通過從門票收入中抽取30%用于護林，面臨毀滅的青城山景區重新恢復運營，并且森林狀況也恢復良好[18]。

內蒙古臨河與吉林長春為維持農田防護林的正常運轉，對得益于防護林的農田征收生態補償費，每公頃每年征收7.5～15元，主要用于防護林的撫育管理以及更新改造[19]。

廣東曲江縣水電站和對水有需求的企業，向上游水源涵養林擁有者按量提供補償金。廣州市人大常委會通過相關規定，每年對流溪河流域水源涵養林進行補償，而且補償力度逐年加大[20]。

浙江省麗水云和縣緊水灘鎮大牛村167戶農戶在相關部門牽頭下，眾籌“融資超市”，組建生態公益林補償金質押基金，從而質押基金、商業銀行和農戶三方形成利益責任共擔新態勢，農民通過“融資超市”申請貸款，發展養殖業等，盤活經濟。農民眾籌“融資超市”，有效推動山區農村的生態文明建設。同時金融機構、農戶以及村集體之間形成了三方互利共贏的良好局面。

5　結論

（1）我國生態公益林補償主要還是按照“誰受益、誰付費”的原則進行，生態環境使用者向提供者支付補償資金。從世界其他國家補償機制發展狀況來看，政府財政支出的補償方式必然會向市場支付補償方式轉化。我國現階段市場補償方式尚未成熟，無法在補償行為中占據主導地位，就碳匯市場而言，目前還未形成完善的運行機制。

（2）各補償方式補償時均實行同一標準，即按生態公益林面積進行補償，未考慮森林質量及生態恢復難度進行分類補償，必然影響林農參與的積極性。同時，立地條件差、撫育難度大的地區林農參與意愿也將受到抑制[21]。

（3）生態公益林管理辦法規定不能進行樵砍活動，然而有研究表明，適當進行撫育間伐對林分更新具有促進作用，合理強度的森林撫育間伐活動，可以促進第一林層林木蓄積生長量，達到7%～10%；第二林層蓄積生長量也能得到顯著提高，達到20%～ 30%；胸徑的生長率可以提高50%～100%[22]。所以，適當放開砍伐限制，可以為林農提供實物補償。

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The Research on Compensation Mode of Ecological Non-commercial Forest

ZHENG Yan-feng,WANG Lin,WANG Bo-yu

（Academy of Forest Inventory and Planning，SFA，Beijing 100714）

In order to utilize ecological benefit,economic benefit and social benefit of ecological non-commerical forest and optimize environment,the policy of forest ecological benefit compensation is adopted since 2001 in China.Some problems about ecological non-commerical forest compensation which gave preference to government compensation were exposed.The sole compensation pattern had imitations and the urgent problems at present were that different compensation approachs combined with other compensation patterns should be discussed.The deficiencies of compensation patterns were analyzed at the present stage and some primary compensation patterns were summarized.Some cases about compensation patterns in china were analyzed and some proposals about ecological non-commerical forest compensation mechanism were proposed.

Non-commerical forest;Compensation mode;Government compensation

D922.6

A

1002-3356（2016）03-0082-04

2016-0源-08

鄭焰鋒（1978-），男，碩士，林業工程師，研究方向：森林經理。