湖南省取水許可管理中存在的問題與對策分析

何懷光 王紹兵

（湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

湖南省取水許可管理中存在的問題與對策分析

何懷光 王紹兵

（湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

針對目前湖南省取水許可管理中存在的信息化程度低、審批管理不到位、監督管理薄弱等問題?；谌∷S可審批管理現狀，結合實際提出了相應的改進措施和建議，可為優化取水許可管理機制、促進節約利用水資源提供理論指導。

取水許可 水資源 審批管理

取水許可審批管理是水資源綜合管理的主要工具之一，取水許可對水資源的配置、公平高效利用、節約保護、可持續管理等具有重要意義。近年來，在取水許可審批管理與建設項目水資源論證方面，水利部頒布了《建設項目水資源論證導則（試行）》、《取水許可監督管理辦法》等一系列管理規定與技術規范，為強化取水許可管理，促進水資源的高效利用發揮了重要的指導作用。但實際上取水許可管理機制仍存在很多不規范、不完善、不科學之處，如取水許可信息化程度低、審批管理不到位、監督管理薄弱等，亟需加以研究解決。為進一步改進審批手段，完善審批程序，提高審批科學性，充分體現取水許可在水資源管理、保護、節約中的重要作用，本文在分析湖南省取水許可管理現狀的基礎上，研究所存在的問題并提出相應的改進措施，為水行政主管部門進一步完善和優化取水許可管理機制提供參考。

1 取水許可管理實施概況

取水許可制度實施以來，特別是《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院 460號令）出臺以后，湖南省積極開展貫徹落實工作，在條例基礎上，出臺了相關配套文件，細化了相關規定，修訂并發布了全省的用水定額。建立了湖南省取水許可臺賬系統，基本實現了取水許可的信息化管理。自最嚴格水資源管理制度實施以來，明確了各地市水資源開發利用控制紅線，出臺了水資源考核相關辦法。

截止2014年底，湖南省年終保有有效取水許可證6 634套，其中，河道外取水年終保有取水許可證數3 323套，許可水量77.75億m3，取水許可范圍涵蓋了自來水、生活自備水、工業自備水、水力發電等，河道外許可水量約占總用水量的23%。通過嚴格取水許可管理，水行政主管部門基本掌握了工業、生活取用水量，基本實現了取用水的用途分類管理，有效控制了隨意取水情況的發生，及時糾正了不合理、不合法取水行為。取水許可管理在用水總量控制中發揮了重要作用，成為實行最嚴格水資源管理制度的重要抓手，符合十八屆三中全會關于“健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制”的總體要求與改革方向，為落實《中共中央國務院關于加快水利發展與改革的決定》奠定了較好的基礎。

2 取水許可管理存在的主要問題

2.1 信息化程度較低

（1）取水許可管理面對的是眾多的取水用戶，取水口分布范圍廣，監督管理工作量大。目前各級水資源管理機構較為健全，但取水管理多數依靠人工調查、記錄和統計，技術和管理手段落后，信息反饋慢，工作周期長，難以適應現代水資源管理的需要，

水行政主管部門不能準確掌握實時取水數據，取水信息采集的時效性和精確性差，迫切需要加強管理能力、提高管理水平。

（2）取水計量監控不到位。目前，湖南省安裝計量監控設施的取水戶約為301戶，約占河道外取水戶總數的9.1%，大部分取水口并未安裝實時取水監控設備，取水計量監控率嚴重不足。對安裝了計量設施的取水工程來說，往往只能掌握其取水總量，而不能掌握其取水過程量。

（3）取水許可信息發布少。水行政主管部門尚未建立面向社會公眾及取用水戶、內容豐富完整、使用方便快捷的取水許可信息發布統一平臺，使得公眾及取水用戶難以查找取水、用水等有關信息。

2.2 取水許可審批管理不到位

（1）取水許可覆蓋面不全，農業取水許可薄弱。2014年全省河道外許可水量僅占總用水量的23%。主要原因是湖南省暫未對農業取水實施取水許可管理，而湖南省是農業大省，農業用水約占總用水量的60%以上，農業用水處于許可盲區。

（2）申請取水許可手續不齊全。由于管理者對取水許可管理的政策法規理解的差異、用水戶法律意識的淡薄，多數取水許可證申請手續不齊全。如未按要求編制水資源論證報告（表）或延續取水評估報告（表），未填報取水許可登記表等。

（3）超資質論證和越權審批時有發生。從最嚴格水資源考核抽查的取水許可來看，存在少數乙級資質單位超范圍承接水資源論證業務，市、縣級水行政主管部門超規模審批取水許可等行為。

（4）取水工程竣工驗收缺乏具體規定。目前，僅江蘇、四川等少數省份出臺了本地的取水工程驗收相關管理規定，尚未有全國層面和湖南省的取水工程驗收辦法。

2.3 監督管理薄弱

（1）監管制度有待完善。一是公用取用水用途不明確，監管有難度，如公共供水企業、水庫等取用水。二是退水監管薄弱，目前主要是通過入河排污口審批，對水功能區、城鎮集中供水水源地進行水量、水質監測。三是不許可、不收費的取用水監管存在盲區，如農業取用水。

（2）實際取用水量監管不到位。取水戶的取水計量設施安裝不完善，對取水戶的用水計劃管理不嚴格。部分地方的取水單位存在取水許可水量與實際取水量相差較大的現象，有些實際用水量小于取水許可水量，有些則實際取水量遠大于取水許可量。主要原因如下：一是原取水許可量審核不嚴，取水戶報多少、批多少；二是企業的產能沒有達到設計規模，實際用水量達不到取水許可量；三是取水單位的主營業務發生變化，或法人發生變更等，導致生產產品變化，用水定額不同，取水許可水量與實際取水量不一致；四是隨著生產工藝改進、節水效率提升等因素，實際用水量減小。因缺乏對用水戶的有效監管，水資源費虛報、瞞報的現象時有發生，為取水許可審批后的管理和監督帶來困難。

（3）對審批結論的監督檢查不夠。尤其是取水許可驗收環節薄弱，取水許可管理還存在重論證、輕驗收和重發證、輕管理的現象，無法保證取水戶嚴格按照水資源論證報告要求與取水許可審批規定來落實相關工程與管理措施，同時也未指定相應的管理技術細則。

（4）委托監管較為薄弱。流域機構發證的取用水戶的日常監督管理通常由流域委托下屬單位或由地方水行政主管部門代為監督，存在“只發證、弱監督”的現象。

（5）監管能力存在不足。一是取水許可計量不完善，導致用途監管難。二是無證取水，一些建設項目也存在無證取水現象，一經發現只是被動地補辦相關手續，工作難度較大。三是對于違規項目，一般由水政監察部門按法律規定進行處理，但市、縣執法隊伍薄弱、設備不夠、人力不足，而且日常監管工作中缺乏有效的技術監控手段、控制節點等，影響了對違規項目的有效處理。

3 取水許可審批管理機制改進建議

依據《建設項目水資源論證導則（試行）》、《取水許可監督管理辦法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等管理規定與技術規范，針對目前取水許可審批管理中存在的主要問題，提出如下改進建議。

3.1 實現取水許可審批管理信息化

將取水許可證與條形碼系統相結合，將取水戶的取水信息與水行政主管部門的信息系統相連。將每個取水用戶的取水許可證與該用戶的取水信息進行綁定，每個取水許可證與唯一的二維條形碼相對應，條形碼可連接數據庫信息，通過掃描取水許可證條形

碼，可獲得該取水許可證所對應的取水用戶信息、取水許可證號、取水許可證狀態、取水許可證有效期、年取水量信息、取水量歷史信息、取水口信息、排污口信息等。取水許可審批應增加對取水實時監控系統的審批內容，保證企業安裝取水信息實時監控系統，并與取水信息監測中心保持連接。將信息化技術手段與條形碼技術相結合，利用信息遙測系統采集取水信息、利用GSM系統傳輸取水信息，實現對用水大戶乃至全部取水用戶的自動監測和遠程實時控制，并將這些信息輸送到水行政主管部門的信息控制平臺，通過掃描取水許可證上的條形碼得到該取水戶的取水信息。

3.2 完善取水許可驗收內容及驗收流程設計

改變驗收工作流于形式化的現狀，將驗收分為驗收工作組織、工程質量鑒定、提交的驗收資料鑒定、驗收申請、驗收工作程序和最后形成驗收報告。關于驗收組織形式，可由水行政主管部門組織驗收，也可由水行政主管部門委托有資質的部門或公司組織驗收。驗收工作組成員需包括該驗收行業用水工藝和生產工藝方面的專家及水資源方面的專家，負責對驗收中的主要工程技術和質量問題進行分析，并提出關于驗收的意見和建議，作為驗收工作組的決策依據。取水許可的驗收工作應符合以下原則：

（1）驗收內容與取水許可審批的內容一一對應，對于計量設施要查看企業的計量設施合格證明。

（2）對不同用水企業要進行分類驗收。驗收報告后應附的內容包括：①企業取水許可審批的相關過程資料；②取水工程的相關資料；③取水計量設施的相關資料；④用水工藝、節水措施相關資料；⑤污水處理設施情況等。

3.3 強化監督管理

（1）擬定取水許可證到期延續管理辦法。明確取水許可延續主體職責劃分，延續與“三條紅線”控制目標之間的關系；延續的申請時間，提交材料要求，不同行業提交的延續報告的主要內容，受理程序，上下級審查主體之間的協調關系；核準的主要內容和要求，不予核發的情形，核減水量的情形等；錄入臺帳要求、備案要求、公示公告、未延續的罰則等。

（2）強化用途管理。主要是對用途不明確的細化明確用途，如公共供水、水庫等水源工程。重點是公共供水管網內用水大戶的監管，從水庫、河道取水發證的層級、對象如何規范，如何監管。

（3）提高監管能力。研究推動用水計量的政策措施。因地制宜，制定不同的取水計量管理方案；強化宣傳，明確管理、維護主體；探索通過政府購買公共服務的方式，通過專門的取水計量設施單位，定期對計量設備進行更換與維護，特別要加強農村生活用水和灌溉井的管理維護；強化取水計量的服務與監督。擬定與水資源使用權確權登記相適應的臺賬管理辦法，明確管理權限，取用水量、水權交易動態管理等。

3.4 其他建議

（1）加強取水計量設施管理。明確用水戶計量設施的型號和安裝位置等信息。必須堅持由水行政主管部門或其委托的單位統一安裝、維修和校驗計量設施，避免由取用水單位或個人自行安裝、維修而出現計量設施運行不正?；蛴嬃坎粶蚀_等問題的發生。對容易作弊的水表、分流表等水計量設施，應采取措施進行保護。除規定水行政主管部門對水計量設施進行檢查外，還應規定取用水單位或個人對計量設施進行檢查和報表的時間。

（2）加強應急情況下的用水管理。明確取水戶在應急情況下（如大旱、水污染事件等）用水企業的取用水行為應該怎樣改變，規定部分用水戶在缺水的情況下減少取水，而另一部分用水戶在缺水情況下優先用水，如化工、火電等危險工業要能保證其最低安全用水和正常生活用水。

（3）實現取水許可制度運轉的公正與透明。

①審批過程中審批內容應在建設項目所在地和受理取水許可申請的行政審批服務中心網站向當事人和社會實行批前公示；②審批結果應向社會公開，審批機關及時在電子網站上公布批準取水許可申請的文號及內容，允許其他非關系人查詢和評論；③定期對取水許可審批工作進行后評價，并公開評價結果；④對取用水違紀行為的處罰要及時并利用網站向社會公開。

4 結語

分析研究了現階段湖南省取水許可審批管理中存在的問題，針對各個問題給出相應的改進措施，主要包括實現取水許可審批管理信息化管理、完善取水許可審批管理內容優化及審批后的驗收流程設計、強化監督管理等內容，可為今后取水許可審批管理機制的優化提供理論依據。

2015-12-03）

何懷光（1985-），男，工程師，主要從事水資源管理與應用方面的研究，手機：13407313664，E-mail：402772248@qq.com。