婁底市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)的實(shí)踐與探索

尹興 肖路

（婁底市水利局 婁底市 417000）

婁底市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)的實(shí)踐與探索

尹興 肖路

（婁底市水利局 婁底市 417000）

婁底市是湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的首個(gè)試點(diǎn)市，存在季節(jié)性、區(qū)域性、工程性、水質(zhì)性缺水。該市圍繞“三條紅線”控制，通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新機(jī)制、夯實(shí)基礎(chǔ)、嚴(yán)格考核、健全制度、廣泛宣傳等舉措，有效開(kāi)展了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)的各項(xiàng)工作。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題，從水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)、管理等方面提出建議對(duì)策。

最嚴(yán)格水資源管理 試點(diǎn) 探索

2010年婁底市作為湖南省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)市以后，緊緊圍繞建設(shè) “三條紅線”控制，進(jìn)行了一系列富有成效的初步實(shí)踐與探索。

1 水資源概況

婁底地處湘中腹地，總面積8 117 km2，總?cè)丝?44.9萬(wàn)人，境內(nèi)分布資江、湘江兩大水系，河長(zhǎng)5 km以上的河流有235條，建成各類(lèi)水庫(kù)756座，累計(jì)包括水庫(kù)、山塘、河壩在內(nèi)的16.2萬(wàn)處蓄引提工程總水量12.95億m3。婁底市多年平均年降雨量1 440 mm，季節(jié)性變化大，多年平均天然徑流總量為69.3億m3，多年可利用水量為21.96億m3，加上過(guò)境水量可利用水資源總量為67.8億m3。全市人均水資源量約1 513 m3，湘江流域內(nèi)人均水資源量?jī)H為1 061 m3，遠(yuǎn)低于全國(guó)及全省平均水平，也低于聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)確定的1 750 m3用水緊張線。婁底市季節(jié)性、區(qū)域性、工程性、水質(zhì)性缺水并存，水資源供需矛盾突出一直是制約婁底市可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。

2 主要舉措

婁底市以 “三條紅線”控制為重點(diǎn)，深入貫徹2011年中央一號(hào)文件和2012年國(guó)務(wù)院三號(hào)文件精神，把加強(qiáng)水資源管理作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略舉措，因地制宜，開(kāi)拓創(chuàng)新，積極開(kāi)展實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的各項(xiàng)工作。

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。

①省廳領(lǐng)導(dǎo)大力支持。2011年，婁底市列為全省水利改革發(fā)展示范市、全省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)市。省市兩級(jí)全面建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，在體制改革、“三條紅線“控制等方面開(kāi)展交流合作，為婁底市實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供了組織、技術(shù)支持。

②市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聚焦水利。市委常委會(huì)議專(zhuān)題研究，明確了5年基本建成最嚴(yán)格水資源管理制度的戰(zhàn)略目標(biāo)；市人大開(kāi)展了以《水法》等為主的執(zhí)法檢查和督促；市政府常務(wù)會(huì)議和市長(zhǎng)辦公會(huì)全面部署水資源管理工作；市政協(xié)與市水利局聯(lián)合開(kāi)展了水資源管理專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。

（2）創(chuàng)新機(jī)制。

①推進(jìn)區(qū)域與流域管理相結(jié)合的體制。推行流域管理，成立了高規(guī)格的婁底市湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)。市縣兩級(jí)成立了水資源管理委員會(huì)。

②推進(jìn)基層單位改革。新化、雙峰成立了水資源

管理局，漣源市斗笠山鎮(zhèn)成立了全省首家水資源管理站。水資源管理體制的創(chuàng)新和突破，為婁底市實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）夯實(shí)基礎(chǔ)。

①實(shí)地調(diào)研。針對(duì)水資源管理基礎(chǔ)薄弱和資料缺乏，結(jié)合水利普查，立足基礎(chǔ)，深入實(shí)地，開(kāi)展了水資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查摸底。

②建立了數(shù)據(jù)庫(kù)。在開(kāi)展實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史資料，建立了全市水資源管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

（4）嚴(yán)格考核。

①實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。明確行政首長(zhǎng)為水資源管理責(zé)任第一人，層層簽訂責(zé)任狀。對(duì)因?yàn)^職失職造成重大影響的，嚴(yán)格追究其責(zé)任。

②建立考核制度體系。在省政府將“萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量”和“水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率”列入對(duì)市州政府績(jī)效考核后，婁底市因地制宜，增添了考核內(nèi)容，制訂了考核細(xì)則，嚴(yán)格考核。

（5）健全制度。

①配套相關(guān)制度辦法。出臺(tái)了《婁底市實(shí)習(xí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》、《婁底市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列的規(guī)范性文件和辦法，為實(shí)行水資源管理提供政策保障和支撐。

②規(guī)劃先行。編制了《婁底市水功能區(qū)劃》，開(kāi)展了《漣源市中心城區(qū)發(fā)展規(guī)劃水資源論證》，完成了《婁底市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度三年規(guī)劃項(xiàng)目方向與任務(wù)（2011-2015年）》，啟動(dòng)了《婁底市水資源管理實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)劃報(bào)告》。

（6）宣傳發(fā)動(dòng)。

①做好媒體宣傳。充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，通過(guò)電視臺(tái)開(kāi)辟專(zhuān)欄，婁底日?qǐng)?bào)設(shè)置專(zhuān)版，市委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表署名文章和電視講話，廣泛宣傳實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要性和意義。

②加強(qiáng)培訓(xùn)教育。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、舉辦培訓(xùn)班、學(xué)校上課等形式，開(kāi)展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，提高廣大群眾保護(hù)水、節(jié)約水、依法用水的意識(shí)。

3 存在的問(wèn)題

（1）水資源開(kāi)發(fā)利用無(wú)序。

①水資源規(guī)劃不全。缺乏完整的區(qū)域性、流域性、專(zhuān)業(yè)性的水資源規(guī)劃，對(duì)全市水資源有效開(kāi)發(fā)利用沒(méi)有進(jìn)行全面的規(guī)劃。另城市群、工業(yè)園等重大行業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃水資源論證，嚴(yán)重違背了“以供定需”的原則。

②水資源管理不嚴(yán)。婁底市原本水資源短缺，加上水資源管理粗放，導(dǎo)致水資源的有效利用程度低，浪費(fèi)嚴(yán)重。水資源論證不夠規(guī)范。取水許可把關(guān)不嚴(yán)，由于無(wú)用水總量控制，審批水量隨意性大，缺乏科學(xué)性。缺乏科學(xué)調(diào)度，水資源配置不合理。

（2）水資源保護(hù)不力。

①水環(huán)境惡化。水質(zhì)總體上呈惡化態(tài)勢(shì)，由江河干流向支流擴(kuò)展，由江河向水庫(kù)擴(kuò)展，由城市向村鎮(zhèn)擴(kuò)展。婁底市235條5 km以上的河流有40%達(dá)不到Ⅲ類(lèi)水標(biāo)準(zhǔn)，60%以上城鎮(zhèn)水域環(huán)境不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

②保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。護(hù)水意識(shí)淡薄，生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢水直接排放，農(nóng)村生活和建筑垃圾隨意傾倒，使河道成為“下水道、納污溝、垃圾場(chǎng)”。另政府部門(mén)在追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展重視不夠，致使一些污染嚴(yán)重的項(xiàng)目得以上馬，這種粗放式的發(fā)展模式導(dǎo)致水環(huán)境污染更趨嚴(yán)重。

③整治力度不夠。盡管近些年來(lái)，大力開(kāi)展水利建設(shè)，水利工程建設(shè)大大加強(qiáng)，但是水庫(kù)的除險(xiǎn)加固、中小河流的綜合治理、水土保持的治理等等，都還有待進(jìn)一步完善，沒(méi)有形成一個(gè)完整的水環(huán)境工程體系。

（3）水資源節(jié)約不強(qiáng)。

①節(jié)水措施不力。節(jié)水和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄，盲目發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式粗放。農(nóng)業(yè)用水方面，灌溉設(shè)施多數(shù)不配套，節(jié)水灌溉發(fā)展遲緩，水利用系數(shù)低。工業(yè)用水方面，存在產(chǎn)業(yè)耗水量高和重復(fù)利用率低。

②水資源市場(chǎng)不配置。人們一直認(rèn)為水是取之不盡、用之不竭的資源，水資源一直被無(wú)償或低價(jià)使用，價(jià)格背離價(jià)值。加上缺失市場(chǎng)化的水權(quán)、排污權(quán)交易和水資源補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，無(wú)法發(fā)揮在市場(chǎng)中其經(jīng)濟(jì)杠桿效能，導(dǎo)致水資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

③水價(jià)形成機(jī)制不合理。水價(jià)定價(jià)模式基本上都是政府定價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)較低。水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、類(lèi)別單一。這種價(jià)格形成機(jī)制不能真正反映水資源的供求關(guān)系和稀缺程度，也不能形成對(duì)供水單位有效的成本約束。

（4）水資源管理保障體制不全。

①水資源管理體制不全。當(dāng)前的體制存在流域管理上的條塊分割、區(qū)域管理上的城鄉(xiāng)分割、功能管理上的部門(mén)分割、依法管理上的政出多門(mén)等突出問(wèn)題。基層單位人員素質(zhì)和機(jī)構(gòu)配置嚴(yán)重不足。適應(yīng)《水法》要求的政策法規(guī)還有待進(jìn)一步完善，適應(yīng)水資源管理新要求的新制度還有待全面建立。

②水資源管理投資不足。長(zhǎng)期以來(lái)，水資源管理工作缺乏投資保障機(jī)制。傳統(tǒng)投資機(jī)制與新治水思路相背離，水資源配置、節(jié)約、保護(hù)等管理工作擠不上“工程建設(shè)”的列車(chē)，也沒(méi)拿到“財(cái)政扶持”的船票，水資源管理工作不能得到良性開(kāi)展。

4 建議對(duì)策

為促進(jìn)婁底市水資源可持續(xù)利用，徹底扭轉(zhuǎn)水資源無(wú)序開(kāi)發(fā)和粗放低效利用，遏制水環(huán)境進(jìn)一步惡化，建議婁底市今后圍繞“三條紅線”，因地制宜，開(kāi)展積極有益的探索，為湖南省實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度積累好的經(jīng)驗(yàn)。

（1）建立用水總量“紅線”控制，做好水資源開(kāi)發(fā)利用工作。

①全面推進(jìn)規(guī)劃管理。規(guī)劃先行，編制《婁底市水資源綜合規(guī)劃》等綜合性、專(zhuān)項(xiàng)性規(guī)劃。按“以供定需”原則，開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及城市總體規(guī)劃的編制，重大建設(shè)項(xiàng)目的布局應(yīng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)。

②嚴(yán)格水資源論證和取水許可。加強(qiáng)與發(fā)改、工商等部門(mén)的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證，將水資源論證作為工程立項(xiàng)的前置條件，將取水許可作為企業(yè)工商注冊(cè)的前置條件。嚴(yán)格執(zhí)行取水許可和有償使用制度。

（2）建立水功能區(qū)納污“紅線”控制，做好水資源保護(hù)工作。

①嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理。在出臺(tái)《婁底市水功能區(qū)劃》的基礎(chǔ)上開(kāi)展水功能區(qū)納污能力核定，完善監(jiān)探系統(tǒng)，加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)和管理，切實(shí)做好水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率的考核工作。加強(qiáng)與環(huán)保部門(mén)的協(xié)調(diào)合作，將排污口的設(shè)置審批作為環(huán)評(píng)的前置條件，嚴(yán)格控制排污。

②加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)。開(kāi)展重要飲用水源地安全保護(hù)達(dá)標(biāo)建設(shè)。強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理，市、縣兩級(jí)制訂飲用水源地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立備用水源。

（3）建立用水效率“紅線”控制，做好水資源節(jié)約工作。

①?gòu)?qiáng)化用水定額管理。建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄，對(duì)納入取水許可管理單位和規(guī)模以上用水大戶實(shí)行計(jì)劃用水管理。所有新建、擴(kuò)建、改建的項(xiàng)目應(yīng)制訂節(jié)水措施方案，并保證節(jié)水設(shè)施與主體工程“三同時(shí)”。

②加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。農(nóng)業(yè)方面：重點(diǎn)推廣管道輸水、噴灌、微灌等，加強(qiáng)渠道的清淤和防滲處理，提高灌溉系數(shù)。工業(yè)方面：加強(qiáng)中水回用，提高水循環(huán)利用率。城市生活方面：推廣節(jié)水器具，減少管網(wǎng)滲漏。

③開(kāi)展節(jié)水示范建設(shè)。在學(xué)校、居住小區(qū)、水廠等進(jìn)行節(jié)水示范點(diǎn)或教育基地建設(shè)。通過(guò)以點(diǎn)帶面，提高全民節(jié)水意識(shí)，切實(shí)促進(jìn)愛(ài)水、惜水、節(jié)水。

（4）健全水資源管理機(jī)制，做好水資源保障工作。

①推進(jìn)水資源管理體制改革。盡快推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化建設(shè)，加強(qiáng)基層水資源管理單位建設(shè)，加強(qiáng)水資源行業(yè)能力建設(shè)，加強(qiáng)水資源管理人才隊(duì)伍和技術(shù)力量的培養(yǎng)和配備。加快完善地方性制度配套。

②健全水資源監(jiān)控體系。建設(shè)全市水資源管理監(jiān)探系統(tǒng)，加強(qiáng)水質(zhì)、水量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，全面推進(jìn)取用水的計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。

③建立財(cái)政投入保障體系。加大水資源費(fèi)征收力度，加快水價(jià)改革，真正發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用。建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取Ｋh(huán)境生態(tài)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2015-10-21）

尹興（1985-），男，碩士研究生，工程師，主要從事水資源管理工作，手機(jī)：13677419088。