堅持人水和諧發(fā)展 統(tǒng)籌推進水生態(tài)文明建設

何大華 潘永紅 胡 可

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

堅持人水和諧發(fā)展 統(tǒng)籌推進水生態(tài)文明建設

何大華 潘永紅 胡 可

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

黨的十八大以來，中共中央把生態(tài)文明建設提高到戰(zhàn)略高度。湖南省委省政府高度重視生態(tài)文明建設，全面推進生態(tài)文明體制改革，貫徹落實“創(chuàng)新、和諧、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。湖南省水利廳堅持人水和諧發(fā)展，統(tǒng)籌推進水生態(tài)文明建設，探索構建湖南水生態(tài)文明格局，為全面建成小康社會提供基礎保障。

生態(tài)文明 水生態(tài)文明 和諧發(fā)展

黨的十八大以來，中共中央把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。省委省政府高度重視生態(tài)文明建設，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，強力推進生態(tài)文明建設和體制改革，加快全面建成小康社會。水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基，是不可或缺的控制性自然資源，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎保障，加快推進水生態(tài)文明建設意義重大。

1 建管結合，水生態(tài)文明建設成效明顯

為貫徹落實湖南省委省政府生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的要求，湖南省水利廳加快轉變治水思路，著力提高水資源承載能力，以“三條紅線”管理為抓手，著力推動用水方式轉變；以流域保護與治理為重點，著力創(chuàng)新江河湖庫生態(tài)綜合治理模式；以水資源可持續(xù)利用為目標，著力推進節(jié)水型社會建設；以水生態(tài)修復與保護為途徑，著力優(yōu)化水資源配置；以改善城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境為目標，著力推進水生態(tài)文明城市建設；以落實各項政策措施為保障，著力構建水生態(tài)文明建設長效機制，穩(wěn)步推進湖南省水生態(tài)文明建設。

（1）堅持紅線管理，扎牢水生態(tài)文明底線。

樹立紅線思維，實行最嚴格的水資源管理制度，建立健全了覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制“三條紅線”和考評體系，會同省發(fā)改委等10家省直有關部門印發(fā)了 《湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，組織開展了省政府對14個市州政府實行最嚴格水資源管理制度情況考核。各地把取水許可和水資源論證作為各區(qū)域、行業(yè)水量分配和產業(yè)布局的前置條件，控制高耗水、高污染產業(yè)的發(fā)展，有力地促進了全省產業(yè)結構調整和工業(yè)布局優(yōu)化，推動了經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。2014年，湖南省全口徑用水總量控制在332.4億m3，萬元工業(yè)增加值用水量為85.4 m3，重要江河湖泊水功能區(qū)水質實際達標率為92.6%，均超額完成國家控制目標；與2013年比較，全省用水總量減少了0.08億m3，萬元工業(yè)增加值用水量和萬元GDP用水量分別下降25.5%和13.2%，水資源配置、節(jié)約和保護水平進一步增強。同時，根據(jù)省委生態(tài)文明體制改革專項小組印發(fā)的 《湖南省生態(tài)紅線制度建設改革試點實施方案》，結合部門職責，在郴州汝城、資興、桂東、宜章開展生態(tài)紅線制度建設改革試點。

（2）提高水資源承載能力，突出水生態(tài)文明主線。

以《湖南省十三五節(jié)水規(guī)劃》為引領，貫徹落實節(jié)水優(yōu)先，首次對全省20個行業(yè)63種產品實施強制性用水定額標準；加快推進城市水價改革，長沙、株洲、湘潭等10個設市城市已在城區(qū)實行了居民生活用水階梯水價；推進節(jié)水載體建設，完成了25家公共機構節(jié)水型單位創(chuàng)建驗收。

堅持綠色發(fā)展理念。加強江河湖泊和城鄉(xiāng)水環(huán)境治理，持續(xù)推進全省河道保潔、中小河流治理和水土流失治理，開展洞庭湖溝渠清淤疏浚行動。新增水土流失治理面積5 000 km2，建立了東、南、西洞庭湖三個自然保護區(qū)并被列入國際重要濕地名錄，建成國家級和省級水利風景區(qū)64個。

堅持建設與管理并重、防洪與供水并進和水生態(tài)、水文化、水景觀并舉，對城區(qū)防洪排澇、城市水源、水系連通和水生態(tài)保護提出系統(tǒng)治理措施，積極開展長沙市、株洲市等5個國家級水生態(tài)文明城市建設試點和常德市海綿城市建設試點，城市水生態(tài)環(huán)境明顯提升。加強了水功能區(qū)監(jiān)督管理和飲用水源地保護，全省水功能區(qū)達標率達到85.4%，并全面啟動了124個省級重要飲用水源地現(xiàn)狀調查評價工作，完成了6個國家級水源地年度安全保障達標建設評估。

積極探索流域治理模式，按照“‘一部法’統(tǒng)領、‘一盤棋’推進、‘一江水’同治”思路謀篇布局，重點開展湘江保護與治理。通過第一個三年行動計劃的順利實施，湘江保護與治理工作成效明顯，至2015年上半年，流域內重要飲用水水源保護區(qū)規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖場全部搬遷退出，湘江流域42個省控斷面水質達標率為92.8%，比上年同期提高4.8個百分點，湘江流域水質總體為優(yōu)。

（3）加強水生態(tài)文明理念和制度創(chuàng)新，謀劃水生態(tài)文明路線。

圍繞“夯實農村水利、拓展城市水利、注重生態(tài)水利”這一總的思路，以重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革為突破，帶動水生態(tài)文明制度建設，拓展水生態(tài)文明建設潛力。積極探索建立健全水資源資產產權制度和用途管制制度，在長沙縣江背鎮(zhèn)開展了水資源使用權確權登記和水權交易試點，提出了水資源使用權用途管制制度草案。創(chuàng)新基于水質水量目標考核的流域生態(tài)補償機制，會同財政廳、環(huán)保廳一起推進了湘江流域生態(tài)補償試點，完成了2014年度湘江流域生態(tài)補償考核，共統(tǒng)籌6 497萬元用于湘江流域綜合治理工作，并在瀏陽市株樹橋水庫開展飲用水源地生態(tài)補償試點。同時，進一步規(guī)范用水管理，加強水資源論證和取水許可管理，出臺了《湖南省水利廳關于進一步加強取水許可的通知》、《湖南省水利廳關于進一步加強水資源論證的通知》兩個規(guī)范性文件。

不斷提高水生態(tài)文明發(fā)展意識，對接國家主體功能區(qū)劃，進一步明確區(qū)域水生態(tài)文明建設方向，突出洞庭湖湖邊城鎮(zhèn)重要“綠肺”定位；突出武陵-雪峰山、南嶺山區(qū)、羅霄-幕阜山區(qū)多功能城鎮(zhèn)綠色屏障定位；突出湘、資、沅、澧四水綠色清水長廊定位，加快構建“一湖三山四水”的生態(tài)安全格局。此外，各市縣深入開展水生態(tài)文明城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村示范建設。

2 方興未艾，水生態(tài)文明建設任重道遠

水生態(tài)文明建設工作涉及的范圍廣、部門多、投入大，是一項長期性、艱巨性、復雜性共存的龐大系統(tǒng)工程。在保護與建設工作實踐中存在的問題集中體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）水生態(tài)文明建設系統(tǒng)性不強。

水生態(tài)文明建設是生態(tài)文明建設的本質要求，積極對接國家生態(tài)文明體制改革、主體功能區(qū)劃總體部署和湖南省生態(tài)文明先行示范區(qū)、長株潭城市群兩型社會配套改革試驗區(qū)、環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟圈、湘江保護與治理等生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略，是構建湖南省水生態(tài)文明建設總體格局，提升水生態(tài)文明建設總體水平的根本途徑。但是，湖南省水生態(tài)文明建設尚處于起步階段，對如何建設水生態(tài)文明缺乏系統(tǒng)思維和全局觀念，區(qū)域水生態(tài)文明建設定位尚不清晰，目標雷同、內容重復、創(chuàng)新不強等現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，各級水利部門對水生態(tài)文明的重視不夠，工程水利觀念根深蒂固，沒有很好的發(fā)揮水生態(tài)文明建設在整個水利工作中的統(tǒng)領作用，水生態(tài)文明和水資源管理等工作比較空泛，抓手不多。此外，與海綿城市試點和水利部門其他工作相比，水生態(tài)文明城市建設明顯投入不足，試點建設受市縣財政限制，進展緩慢。

（2）水生態(tài)文明意識不強。

對水生態(tài)文明認識不清，重經(jīng)濟輕生態(tài)，先污染后治理的傳統(tǒng)思維還存在，城市建設過程中擠占生

態(tài)空間、違規(guī)侵占水域、破壞水源涵養(yǎng)區(qū)植被、違規(guī)排污排廢、違規(guī)河道采砂的問題依然突出，違反自然規(guī)律、勞民傷財。對水生態(tài)文明認識不全面，片面認為水生態(tài)文明城市建設就是建水城、建景觀，甚至罔顧當?shù)厮Y源和水生態(tài)條件，大搞人工湖、人工水景觀建設，甚至出現(xiàn)了水資源浪費、水生態(tài)環(huán)境破壞的傾向。對水生態(tài)文明認識不深刻，沒有將水生態(tài)文明理念自覺融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各方面和水利規(guī)劃、建設、管理的各環(huán)節(jié)，渠化、硬化、白化的現(xiàn)象依然存在。此外，沒有堅持因地制宜原則，沒有堅持問題導向和需求導向，水生態(tài)文明建設沒有與人民群眾最緊迫、最關注的水問題相結合，存在急功近利、操之過急、操之過切，追求形象工程、短期效應的傾向。

（3）水生態(tài)文明建設體制機制不順。

頂層設計不完善，湖南省尚未出臺推進水生態(tài)文明建設指導性意見、水生態(tài)文明建設實施方案、水生態(tài)文明建設規(guī)劃，水生態(tài)文明建設的目標、思路、內容、方法不明確、不系統(tǒng)，水生態(tài)文明建設的組織領導、資金投入、技術支撐等體制機制也不健全。缺乏水生態(tài)文明建設評估體系和水利工程建設生態(tài)標準體系，亟待制定更嚴格的水耗、污染物排放、水環(huán)境質量、水生態(tài)健康狀況等方面的標準。同時，水資源資產產權制度和用途管制制度、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、水生態(tài)補償機制、河湖健康評估制度、水生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度、水土保持預防監(jiān)督和治理機制等也不完善。此外，水資源管理體制機制不順，九龍治水問題依然突出，部門分割、條塊分割、城鄉(xiāng)分割嚴重，導致水生態(tài)文明理念難以得到有效貫徹。水環(huán)境保護、水生態(tài)文明建設相關法律法規(guī)不協(xié)調，在飲用水水源地保護、城市水環(huán)境治理等方面，部門職責邊界不清，責任不明確，導致協(xié)調難度大，工作難以落實。

3 長期堅持，水生態(tài)文明建設統(tǒng)籌推進

圍繞生態(tài)文明建設新任務，堅持問題導向，加快實現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉變，從供水管理向需水管理轉變，從局部治理向系統(tǒng)治理轉變，從注重行政推動向堅持兩手發(fā)力、實施創(chuàng)新驅動轉變，統(tǒng)籌解決水安全問題，促進人水和諧相處，全力抓好下階段全省水生態(tài)文明建設。

（1）堅持頂層設計和基層探索相結合，探索水生態(tài)文明體制機制改革。

①進一步強化最嚴格水資源管理制度的剛性約束，細化指標分解。嚴格取水許可、水資源論證、水利水電建設項目環(huán)境影響評估等制度，嚴守水資源消耗總量及強度上限、水環(huán)境質量底線、水生態(tài)保護紅線。嚴格取水許可和水資源論證制度。完善水功能區(qū)分級分類管理制度，嚴格核定限制納污總量，定期開展水功能區(qū)風險評估，加強風險源調查，編制水功能區(qū)風險預警圖。提高地下水管理和保護力度，嚴格執(zhí)行地下水禁限采管理制度，強化水資源統(tǒng)一調度和管理。

②堅持規(guī)劃引領，加強頂層設計。抓緊出臺《湖南省關于加快推進水生態(tài)文明建設的意見》、《湖南省“十三五”水生態(tài)文明建設實施方案》和《湖南省“十三五”水生態(tài)文明建設規(guī)劃》。明確近期和中長期水生態(tài)文明建設方向，突出水資源承載力要求，把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各方面和水利規(guī)劃、建設、管理的各環(huán)節(jié)，推動經(jīng)濟社會與水環(huán)境和諧發(fā)展。

③完善標準體系。加快制定更加嚴格的水耗、污染物排放、水環(huán)境質量、水生態(tài)健康狀況等方面的標準。建立與國際接軌、適應湖南省省情的水生態(tài)文明建設評估體系、水利工程建設生態(tài)標準體系、河湖健康評估體系等。

④健全水資源資產產權制度和用途管制制度。推進河湖空間用途管制，開展河湖水域岸線確權登記，探索建立水權制度，培育和規(guī)范水權市場。健全完善河湖管理和監(jiān)督責任機制，深化水利體制機制改革，因地制宜推行“河長制”等管理責任機制。

⑤完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。嚴格入河湖排污口監(jiān)督管理，實行入河湖排污口登記制度，建立嚴格監(jiān)管入河湖污染物排放的環(huán)境保護管理制度。建立水生態(tài)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。建立河湖健康評估制度。完善水土保持預防監(jiān)督和治理機制。

⑥構建水生態(tài)補償機制和獎勵機制。大力開展流域水生態(tài)補償機制建設。建立水生態(tài)補償基金，鼓勵各地開展多種形式的水生態(tài)補償探索，推動建立公共財政主導、全社會共同參與的多元化水生態(tài)補償投入機制。

⑦完善經(jīng)濟政策，推行市場化機制。建立健全水資源有償使用制度，深化水資源及其產品價格改革，通過經(jīng)濟杠桿限制高耗水、高污染產業(yè)發(fā)展，對水資

源節(jié)約和循環(huán)利用、水環(huán)境基礎設施建設、水生態(tài)修復與建設、先進適用技術研發(fā)示范等給予財政支持。注重市場對水生態(tài)文明建設的推動作用，積極推進水生態(tài)環(huán)境第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理。加強水利風景區(qū)建設，強化水利風景區(qū)的水生態(tài)文明建設示范和載體作用。

⑧健全政績考核制度。建立體現(xiàn)水生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把水資源消耗、水環(huán)境損害、水生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經(jīng)濟增長論英雄。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環(huán)境責任離任審計。完善責任追究制度，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的實行終身追責。

（2）明確區(qū)域建設重點，構建水生態(tài)文明總體格局。

①對接國家主體功能區(qū)劃，積極實施重點區(qū)域建設戰(zhàn)略。圍繞國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設、新型城鎮(zhèn)化建設和 “一湖三山四水”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，堅持問題導向，突出區(qū)域特色，分類推進長株潭城市群水資源節(jié)約型、水環(huán)境友好型社會建設，推進湘江源頭區(qū)域水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失治理和生態(tài)保護，推進武陵山片區(qū)水生態(tài)文明建設制度改革創(chuàng)新，推進洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)四口水系綜合整治、河湖連通生態(tài)水網(wǎng)工程、水資源配置工程建設等。繼續(xù)扎實推進湘江保護與治理省政府“一號重點工程”，打造成流域綜合治理的樣板工程。

②強化建設試點工作，打造水生態(tài)文明城鄉(xiāng)樣板。繼續(xù)大力推進國家水生態(tài)文明城市建設試點，力爭完成水利部對第一批長沙市、郴州市試點建設驗收評估；分類指導第二批株洲市、芷江縣、鳳凰縣完成年度試點建設任務。在總結國家級試點經(jīng)驗的基礎上，全面啟動市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯(lián)動的省級水生態(tài)文明城鄉(xiāng)創(chuàng)建工作，集中力量建設一批最嚴格水資源管理制度落實到位、水資源優(yōu)化配置格局到位、防洪排澇體系建設到位、水生態(tài)環(huán)境保護措施到位、水生態(tài)文明理念宣傳到位，符合主體功能定位、景觀優(yōu)美的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。

（3）加強水資源用途管制，夯實水生態(tài)文明建設基礎。

①優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水。統(tǒng)籌配置區(qū)域內的各種水源，將優(yōu)質水資源優(yōu)先用于居民生活用水。加快推進單一水源供水的地級及以上城市備用水源或應急水源建設。嚴格飲用水水源地水質保護，完善飲用水水源地核準和安全評估制度，加快建立地方重要飲用水水源地名錄，大力開展重要飲用水水源地安全保障達標建設，強化突發(fā)性水污染應急管理，確保城鄉(xiāng)生活供水安全。

②確保生態(tài)基本需水。維護江河湖泊生態(tài)流量和水位，加快制定江河湖泊生態(tài)流量與水位技術標準，逐步明確各主要河流各控制斷面的生態(tài)流量、各湖泊濕地的生態(tài)水位與生態(tài)水面面積。加強江河湖庫水量調度管理，完善水量調度方案，重點保障枯水期生態(tài)基流。加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)保護。推進生態(tài)脆弱河流生態(tài)修復，對已經(jīng)過度開發(fā)的河流湖泊，要抓緊制定實施修復方案或規(guī)劃，通過調整產業(yè)結構和種植結構、節(jié)水、生態(tài)調水等措施，逐步恢復生態(tài)流量和水位。

③優(yōu)化配置生產用水。切實保障合理農業(yè)用水，加快制定農業(yè)用水總量控制指標，并按照糧食生產布局將農業(yè)用水總量指標落實到具體水源，明確該水源的農業(yè)生產用途或該水源用于農業(yè)生產的水量。合理配置其他生產經(jīng)營用水，嚴格控制高耗水產業(yè)發(fā)展，鼓勵再生水等非常規(guī)水資源開發(fā)利用。在長沙縣江背鎮(zhèn)水權交易試點基礎上，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗。

④加快推進節(jié)水型社會建設。加大農業(yè)節(jié)水力度，啟動農業(yè)取水許可工作，推進節(jié)水灌溉農業(yè)示范區(qū)建設；加快推進工業(yè)節(jié)水技術改造，推廣水資源循環(huán)利用技術和節(jié)水環(huán)保技術，提高非常規(guī)水源利用率；全面加強生活和服務業(yè)節(jié)水，全面推廣使用生活節(jié)水器具，繼續(xù)開展公共機構節(jié)水型單位建設。開展“十二五”節(jié)水型社會建設試點績效評估，啟動“十三五”節(jié)水型社會建設試點工作。

（4）注重河湖水系健康，豐富水生態(tài)文明建設內涵。

①積極推進河湖水系連通。完成郴州市“引郴入燕”河湖水系連通工程建設，配合水利部爭取啟動長沙市、株洲市、郴州市、岳陽市、韶山市、漣源市河湖水系連通工程建設。集中力量加快洞庭湖治理，加快推進四口水系綜合治理，大力實施引調水工程，提高區(qū)域水資源調控能力，保證河湖行洪通暢。

②推進國土江河綜合整治。進一步貫徹落實水污染防治行動計劃，加強城市水體污染綜合治理，大大降低地級以上城市建成區(qū)黑臭水體。積極開展調水引流、生態(tài)修復、排污口整治、河湖清淤等水資源保護工程建設，加強縣級以上城市所處河段的河道保潔，提升城市水環(huán)境。

③推進水土保持預防與治理。開展國家水土保持重點建設工程、國家農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理工程、水土流失重點治理工程等系列綜合治理工程，實施水土流失全面預防保護。對江河源頭區(qū)、重要水源地實施重點預防，加強封育保護和封禁管護，實施嚴格的生產建設項目和活動管制。

④嚴格河湖水域岸線空間管護。建立河湖水域岸線規(guī)劃約束機制，劃定河道規(guī)劃治導線，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域和灘涂，按照岸線功能屬性劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)，嚴格分區(qū)管理。出臺河湖水域岸線登記辦法，全面開展河湖水域岸線登記、河湖管理范圍劃定、水利工程確權劃界工作。加快劃定河湖管理范圍，明確管理界線。對已劃定管理和保護范圍的，要設立界樁、管理和保護標志。積極推動開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，限期恢復已經(jīng)侵占的自然濕地等水源涵養(yǎng)空間，維護濕地生物多樣性。

（5）加強宣傳，促進水生態(tài)文明理念深入人心。

開展多層次、多形式的水生態(tài)文明宣傳和水文化教育，充分發(fā)揮世界水日、世界環(huán)境日、各類文化傳媒與網(wǎng)絡等水生態(tài)文化宣傳平臺的作用，推動水生態(tài)文化進學校、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村等活動，提升公眾對水生態(tài)文明的認知和認可，倡導先進的水生態(tài)倫理價值觀和適應水生態(tài)文明要求的生產生活方式，充分聽取廣大人民群眾對水生態(tài)文明建設的意見和建議。營造和諧的水文化氛圍，傳播與弘揚水文化，倡導與建立全民科學的水生態(tài)倫理價值觀，努力形成水生態(tài)文明社會新風尚。

2016-02-10）

何大華（1975-），男，碩士研究生，工程師，主要從事水資源管理工作。