湘江流域管理若干問題的思考

董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域管理若干問題的思考

董潔平

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湘江流域在湖南省經濟社會文化發展中有著舉足輕重的地位，然而其嚴重的環境污染問題也日益凸顯，政府雖然采取了出臺法規、成立機構等一系列舉措卻收效有限，文章結合湘江流域管理最新進展，分析了其目前存在的諸如管理機構權威不足、流域現狀不清、配套機制不完善、執法監管不到位等問題，在此基礎上提出強化流域管理機構、科學制定綜合規劃，完善績效考核與生態補償機制、提升執法能力，進一步構建社會參與機制等對策。

湘江 流域管理 對策

湘江是長江的第二大支流，也是湖南省最大河流，干流全長844 km，流域面積94 660 km2，先后流經湖南省永州、郴州、婁底、衡陽、株洲、湘潭、長沙，至岳陽湘陰濠河口注入洞庭湖。湘江流域是湖南省人口最稠密、經濟最發達的區域，流域面積覆蓋全省行政區域面積的40%，承載著全省60%左右的人口、75%以上的地區生產總值。湘江沿岸人口密集、工業發達，多年來的粗放式經濟增長模式給湘江流域生態環境造成了嚴重的破壞，中科院地理研究所1978年給中央有關部門的報告中曾指出湘江已成為國內污染最為嚴重的河流之一。近年來，隨著流域內經濟社會的高速發展，水資源短缺、水環境污染、水生態破壞等問題日益凸顯，成為影響并制約流域經濟社會可持續發展的突出瓶頸。

1 湘江流域管理現狀

湘江是湖南人民的母親河，政府和社會各界非常關注湘江的保護和治理工作。2013年4月1日，經湖南省人大常務會審議通過的 《湖南省湘江保護條例》正式實施，成為我國首部關于江河流域保護的綜合性地方法規。根據《條例》規定，湖南省人民政府于2013年9月從流域綜合管理的角度成立了湘江保護和治理委員會，由省長擔任主任，26家省直相關部門和湘江流域8市政府負責人為成員，主要任務是組織協調流域保護綜合規劃和相關專業規劃的制定與實施、研究制定年度工作計劃、組織開展聯合執法和綜合評價考核、協調處理跨部門和地區間的重大爭議等。目前，省政府已先后印發了《湖南省湘江污染防治第一個“三年行動計劃”實施方案》和《〈湖南省湘江保護條例〉實施方案》，并據此開展湘江流域的保護和治理工作。

2 湘江流域管理存在的主要問題

湘江流域管理綜合協調機構成立以來，取得了一定的成效，但距離真正的流域管理還有差距，主要有以下五個方面的問題：

（1）缺乏權威高效的流域綜合管理機構。

水的流動性決定了流域上中下游的不可分割性，客觀上要求把流域作為一個整體進行統一規劃、開發和管理，才能實現其可持續發展。按照現行的管理體制，一方面各行政區域會從自身利益最大化出發從而忽視其他區域的利益，導致區域間各自為政的局面，難以保證湘江流域的協調發展；另一方面我國在水資源的開發利用中也依據水的多種屬性將其劃歸各個相關部門管理，涉及水利、環保、住建、國土等多部門，這就形成了部門多頭管理的局面，由于各部門職責界定不清，部門間不協調和互相推卸責任的現象時有發生，造成管理效率低下。湖南省政府雖然成立了湘江保護和治理委員會，但其僅是一個協調議事機構，缺乏明確行政職能、全職工作人員和專項工作經費，難以從綜合管理的角度統籌協調各行政區域和相關部門開展流域保護和治理。

（2）缺乏現狀清晰措施具體的工作方案。

流域是一個巨大而復雜的系統，開展流域綜合保護和治理首先需要全面摸清流域內經濟社會發展和自然生態環境現狀，特別是流域內水資源和水環境方面存在的主要問題。目前來看，湘江流域生態環境的相關信息掌握得還不夠全面和清楚，如取用水現狀數據覆蓋面較低，入河排污口數據則更為缺乏，這些基礎數據的缺失造成了流域管理針對性不強，效果不理想。同時，現狀不清也導致流域管理缺乏科學系統和措施具體的工作方案，由于缺乏多學科、多區域的科學研究，省政府出臺的關于湘江流域保護和治理的兩個工作方案具體指導性并不強。

（3）流域保護和治理配套制度不完善。

流域管理是一項系統工程，需要有各項制度的配合才能有效推進，湘江流域管理目前主要存在以下不完善之處：

①考核指標設置不合理。現行的上級政府對下級政府的績效考核主要是以所轄地區經濟增長幅度指標來評價地方干部政績。目前省政府對市州黨委政府績效考核中主要指標為經濟發展、社會治理、改革和黨建等工作，環境保護僅作為重點工作中一個小項，占比不足1/20。在這種考核體系下，地方政府通常會不斷降低環保準入門檻，批準投建大量高污染、高耗水、高耗能企業，片面追求經濟高速增長。而環境、水利等部門由于實行屬地管理，往往迫于政府壓力而放寬監管，導致流域資源過度開發，生態環境遭受破壞。

②政府間合作機制不健全。水的自然屬性決定了流域環境問題的特殊性，由于基本不受轄區的限制，流域污染累積性很強，且跨越行政區域問題明顯。盡管在《湖南省湘江保護條例》第七條中規定:“湘江流域設區的市、縣(市、區)人民政府之間可以采取簽訂合作協議、舉行聯席會議、聯合管理、信息共享等方式，開展湘江保護事務的跨行政區域合作”，但在唯GDP至上的績效考核體系下政府具有天生的自利傾向，地方政府把各自轄區內的經濟利益放在首位，勢必導致無法實現水污染防治的統籌兼顧和協調一致。

（4）執法能力弱導致監管缺失。

國內流域管理普遍存在缺乏法律保障支撐的現象，湘江流域在社會的關注和政府的重視下先后出臺了《湖南省湘江流域水污染防治條例》和《湖南省湘江保護條例》等地方性法規，但由于缺乏有效監管和執法，導致法律難以落到實處。執法能力弱主要體現在三個方面：一是執法人員不足，執法裝備落后，特別是水上執法對人員素質和設備要求比較高，難以滿足實際需求；二是流域綜合執法機制尚未建立，執法主體和執法對象上存在交叉，如在水資源保護方面就涉及到水利、環保、住建、交通、畜牧等多個部門，造成了政出多門，難以形成合力；三是地方政府與對應的環境主管部門在行政上是隸屬關系，環保部門負責人由地方政府任命，經費由地方政府劃撥，這樣前者就難以對后者進行有效監督。

（5）社會參與程度不高。

長期以來，我國政府對于社會管理往往是“一肩挑”，在湘江流域管理中也同樣存在著參與主體單一，利益相關者參與決策和監督不足的問題。

①市場機制未充分引入。改革開放以來，大多數自然資源的分配遵從市場經濟原則，水資源作為一種稀缺的自然資源，市場機制還未在其分配方式上發揮應有作用，水權交易制度尚處摸索階段。在流域水環境污染治理方面，也未合理界定政府與市場的責任，充分調動全社會特別是企業對水環境治理投入的積極性，建立“政府引導，地方為主，市場運作，社會參與”的多元化籌資機制。

②公眾參與保護氣氛不濃。過去由于宣傳和教育的局限，民眾對于資源和環境問題不太關注，隨著信息時代的到來，加之環境帶來的問題已經影響到居民日常生活，民眾珍惜水資源、愛護水環境的意識已逐步形成，但受以下三種因素影響，導致湘江流域公眾參與機制并不完善：首先，公眾參與環境保護的途徑較少，方式單調。公眾參與環保的主要形式是宣傳教育，如在世界水日、世界環境日等節日開展一些講座和媒體宣傳等灌輸環保知識；其次，環境保護的模式仍由政府主導，公眾自發參與意識不足，導致公眾參與的主體力量過于薄弱，從而影響力也較為弱小；第三，民眾參與權利沒有得到有效的法律保障，因而不能有效地監督及制約政府的行為及流域管理策略，這就讓民眾參與的積極性大大受挫。

3 完善湘江流域管理的措施

（1）成立湘江流域管理機構。

實施湘江流域綜合管理的關鍵，就是要以湘江流域為單元設立一個跨區域的湘江流域管理局，直

屬于省人民政府，并對相應成立該機構的市縣實行垂直管理，將省直相關部門涉及水資源管理、水污染防治、水域岸線保護和生態保護等方面的事權劃轉至湘江流域管理局并依法行使相關行政許可、處罰和強制等權利，從而形成一種以流域管理機構為主體，并與地方行政監管有機結合的管理體制。只有這樣才能避免由于地方和部門的分割管理帶來的地方保護和部門保護，使得各地方政府和部門的局部利益讓道于流域全局利益，促進流域內以水資源為主的各項環境資源可持續利用。

（2）制定科學可行的綜合規劃。

流域綜合規劃是流域開發利用和污染防治的重要依據，對湘江流域實施綜合管理，就必須從“一盤棋”的角度制定湘江流域綜合規劃。具體而言，首先要由以往部門和區域間分割的編制模式調整為多學科交叉整體研究的模式，充分利用地理信息系統等先進技術，以詳細基礎分析和翔實的技術成果作為支撐，以保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全為流域管理的目標，根據流域自然條件、經濟社會發展水平以及水資源開發利用程度，提出今后一個時期治理、開發、保護流域水資源、水環境、水域岸線和水生態的基本原則、總體目標、控制性指標和規劃方案等，統籌處理好興利與除害、開發與保護、上下游、左右岸、干支流等關系，明確相應的工程布局、主要任務、實施意見和管理措施，全面提升湘江在確保流域健康的條件下服務經濟社會發展的能力。

（3）完善流域管理配套制度。

第一是要實行綠色GDP考核制度。在對地方干部考核指標中增加其轄區內單位GDP資源消耗量、污染物排量等內容，從根本上改變地方政府的執政方式和行為取向，避免因盲目追求經濟增長而過量消耗水資源、污染水環境。

第二是要完善地方政府間合作機制。建立湘江流域區域產業合作機制，科學合理進行流域產業布局；建立基礎設施共建共享機制，實現各地資源的優化配置和資源共享；建立信息互動和聯合處理機制，共享監測資源，及時處理各類突發應急事件。

第三是要完善生態補償機制。在目前《湖南省湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》的基礎上，進一步優化考核體系、提高補償金額、擴展補償手段，充分調動各類主體參與的積極性。

（4）提升執法監管能力。

執法是湘江流域管理的重要途徑和有效手段，是最基礎、最基本的支撐和保障力量。在湘江流域管理局難以成立的情況下，可參考城市管理綜合執法，研究建立湘江流域綜合執法機制。整合水利部門關于非法取退水、環保部門關于工業廢水排放污染、海事部門關于船舶污染、農業部門關于水上養殖污染等部門有關行政處罰權限，成立湘江流域執法監督管理局。同時設立執法專項資金，加強人員培訓和設備保障。通過這種集中整合水環境保護相關行政執法職能的方式加強監管能力，提升執法效能。

（5）建立完善的社會參與機制。

湘江流域管理不僅需要政府高度重視，更需要社會的廣泛參與。首先在資源分配和交易上要引入市場機制，逐步探索建立水權交易制度，并通過市場機制調節水資源使用權和排污權的配置，并可進一步擴展到水能權、水運權、水域權等。其次在流域水污染防治上要靈活運用諸如PPP模式等各種市場運作方式，吸納更多社會資金參與流域環境保護。最后要進一步完善流域管理的公眾參與機制，通過多方協作來協調各區域、各利益主體間的關系，調動全民參與流域保護和治理的積極性。

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2015-10-21）

董潔平（1988-），男，湖南岳陽人，主要從事水資源管理工作。