基于“河長制”的湘江流域綜合管理模式應用探討

劉元沛 盛 東 胡春艷 羅利順

（湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

基于“河長制”的湘江流域綜合管理模式應用探討

劉元沛 盛 東 胡春艷 羅利順

（湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

“河長制”是治理流域污染的行之有效的管理方法，依法治水是中國特色流域綜合管理的最終模式。通過分析“河長制”的優點和缺點，提出相關完善措施，依托湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員，在湘江流域推行“河長制”。通過加強《湘江保護條例》等法律法規的實施，保護和治理湘江，實現從“人治”到“法治”的轉變，完善“河長制”的流域綜合管理模式，建立依法治水的中國特色的流域綜合管理模式，實現水資源市場化，完善流域生態補償機制和水權交易機制，進而形成流域長期有效的管理機制，科學保護和治理湘江。

河長制 流域綜合管理 湘江

流域綜合管理是一個復雜的系統工程，既包括左右岸，又包括上下游；既包括航運，又包括采砂；既包括取水，又包括排污；既包括工業用水，又包括生活用水；既有面源污染，又有點源、線源污染。在我國，流域管理基本上以行政管理為主，多部門協調為輔的管理模式。在形式上，往往是多頭管理，無人管理，只管開發，不管保護等，嚴重威脅流域水生態和水安全。當前“河長制”作為流域綜合管理的新模式，已經在江蘇省、浙江省、云南省、遼寧省、湖北省、貴州省、山東省和天津市等地區取得了一定的進展，流域內水質得到了改善，具有非常明顯的優勢。但是“河長制”卻存在不少缺點，難以長期進行。因此，很有必要以“河長制”為過渡，實行依法治水，依靠法律管理流域，形成依法治水的中國特色流域綜合管理模式，進而形成流域長期有效的管理機制，實現水資源市場化，完善流域生態補償機制和水權交易機制。

1 研究背景

湘江是長江五大支流之一，約占湖南省面積的40%，哺育了湖南省60%的人民，支撐了湖南省70%的經濟，是湖南人民的母親河，是孕育湖湘文化的生命之河，素有“東方萊茵河”之稱。流域內城鎮密布、人口集中、經濟發達、人文厚重、交通便利，是湖南省經濟社會發展的核心地區，也是資源和環境壓力最大的流域。

為了保護與治理湘江，湖南省出臺了全國首部關于江河流域保護的綜合性地方法規 《湖南省湘江保護條例》和湖南省第一個按要素補償的生態補償辦法 《湘江流域生態補償 （水質水量獎罰）暫行辦法》。并通過飲用水水源地保護，保障水量水質達標；中小河流治理，提高防汛抗旱能力；通過河道保潔，保障河道清潔暢通；通過農村安全飲水工程，保障農村飲水安全；通過《湖南省河道采砂管理試行辦法》，規范河道采砂，確保防洪、供水和水運安全；通過灌區續建配套和實施節水減排，減少農業面源污染，改善江河湖庫的水質；通過水土保持工程，減少水土流失；通過水庫除險加固，消除安全隱患，改善兩岸人居環境；通過全面取締網箱養魚，提高水域水質；通

過實施最嚴格水資源管理制度，控制用水總量，提高用水效率，降低污染物入河量，科學保護水資源。雖然，省委、省政府和水利廳已經采取一系列的措施保護和治理湘江，但是湘江的保護與治理仍任重而道遠，如何建立長效的保護與治理機制仍待進一步研究。

2“河長制”的內涵

“河長制”[1]，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”、負責轄區內河流的污染治理，是落實《水法》、《水污染防治法》和《環境保護費》的重要舉措。該制度是江蘇省無錫市處理藍藻事件時的首創，已在全國許多地區得到推廣，取得了較優良的效果。

2.1 優 點

“河長制”是符合當前中國流域治理狀況、符合我國國情的重要管理方法，具有以下特點：

（1）責任明確。“河長制”明確流域治理與保護的主要負責人為各級黨政領導人，解決以往九龍治水、群龍無首的狀況[2，3]，避免各部門互相推諉和效率低下的問題。2015年4月16日發布的《水污染防治行動計劃》明確提出要落實各方責任，嚴格考核問責。而“河長制”則是這一計劃的重要實施方式。以湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會為監督主體，以各地市“河長”為主要負責人，將極大提升湘江保護與治理意識，還湘江碧水，保障水安全。

（2）因地制宜。湘江流域，面積較大，橫跨8個地市，各地市情況差異很大。實行“河長制”，“河長”們，根據不同河段的具體情況，因地制宜[4]地提出綜合治理與保護方案，有效落實規劃、資金、項目和責任，避免了治理與保護措施水土不服的問題，可大大提高治理效率。

（3）實現河流管理無死角。“河長制”明確起止斷面，實現河流管理無死角。一方面，避免了河流長期以來多部門管理，互相推諉的現象；另一方面，對于跨界河流，起止斷面保護與治理目標明確，使流域管理無死角。

2.2 缺 點

（1）過渡依賴“河長”，沒有調動各方積極性。“河長制”主體是“河長”，再加上考核問責機制，對政府行政部門壓力過大，而企業、民間環保組織、公眾的參與較少，“誰開發、誰保護、誰污染、誰治理”的機制和公開公示的機制無法全面實施。

（2）“河長制”從治理方式來看是“人治”[5,6]，但是法治卻是長期而有效的辦法。在“河長”任職期滿后，污染治理職責、經驗、方法和技術很難繼續傳遞，雖然是有效的治理措施，但是難以長期進行下去[7]。

（3）治理目標不明確。雖然提出了治理目標，但是當前各個地區差別很大。沒有依據最嚴格水資源管理制度進行水環境、水生態、水資源核算，再加上各個地區技術力量和資金不足，難以確定合理的治理目標。

（4）考核問責難以落實。當前“河長”面臨著諸多方面的“一票否決”的問責，因此，在實施過程中很難因為流域治理與保護不到位而被問責[8]。同時，上級對下級的問責，上級同樣有連帶責任，很難保證問責結果的公正性。

3 基于“河長制”的流域綜合管理模式

“河長制”可以促進湘江流域的保護與治理，應在取水口、排污口、最嚴格水資源管理制度等方面加強應用，同時應全面落實《湘江保護條例》等法律法規。

在湘江流域，應根據水資源分區、水功能區劃、現有水文、水質測站情況和行政邊界情況，合理劃分“河長”的起止斷面。基于“河長制”的流域綜合管理模式需完善以下幾點：

（1）加強公開公示，鼓勵各方參與。首先，要公開河道的各項達標指標，公眾可自測河流水質，鼓勵企業、民間環保組織和公眾參與河道治理與保護的監督。其次，應公開河道名稱、級別、河道起始點、河道長度、保潔單位、治理目標、本級和上級監督電話等相關信息。最后，建立公開公示辦法，確保有法可依。

（2）嚴格考核問責，推動《湘江保護條例》實施。在前期過程中，將河道治理與保護情況納入對 “河長”的考核之中，定期對“河長”進行考核。在落實考核的過程中，要加強《湘江保護條例》的實施，逐步實現由“人治”到“法治”的轉變。

（3）增加科研投入，保障指標合理。依照《湘江流域科學發展總體規劃》等相關規劃，結合各地具體情況，因地制宜的對河段內的水環境容量、水資源承載能力的核算，提出科學合理的治理方案，做到規劃

先行，以符合社會經濟實際情況。

（4）增強協調機制，確保全面落實。增強現有湘江保護協調委員會和湘江重金屬污染治理委員會的職能，建立系統化的協調機制，切實保障“河長”的責、權一致，落實《湘江保護條例》等相關法律法規。

（5）完善配套措施，健全法律法規。雖然湘江流域已經出臺了不少法律法規，但是配套措施仍需完善，法律法規需要進一步健全。依法治理湘江流域，形成“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的流域綜合管理模式。

4 結論

湘江流域綜合管理應以《湘江流域科學發展總體規劃》和《湘江保護規劃－水利篇》等規劃為指導，以“河長制”為過渡方式，以《湘江保護條例》和《湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》等為法律依據，從“人治”轉變為“法治”，實現依法治流域的中國特色的流域綜合管理模式。同時依法治水也為水權確權、水權交易和最嚴格水資源管理制度考核等方面提供法律支撐，有助于實現水資源市場化，促進水資源費的征收，進一步完善湘江流域生態補償機制和取水權、用水權和排污權等水權交易機制，促進高效用水，保障水安全。

[1]劉曉星，陳樂.“河長制”:破解中國水污染治理困局[J].環境保護，2009，（09）:14-16.

[2]張嘉濤.江蘇“河長制”的實踐與啟示[J].中國水利，2010（12）:13-15+21.

[3]周仕憑，鄧星光.《河長》電影的始作俑者 [J].環境教育, 2010，（05）：24-25.

[4]謝帆，于斌，魯剛.天津市河道水生態環境“河長制”管理新模式淺析[J].海河水利，2014（04）：34-35+59.

[5]錢譽.“河長制”法律問題探討[J].法制博覽，2015，（02）：276-277.

[6]肖顯靜.“河長制”：一個有效而非長效的制度設置[J].環境教育，2009，（05）:24-25.

[7]劉超，吳加明.糾纏于理想與現實之間的“河長”制:制度邏輯與現實困局[J].云南大學學報（法學版），2012，（04）:39-44.

[8]朱衛彬，“河長制”在水環境治理中的效用探析[J].江蘇水利，2013，（10）：7-8.

2015-12-06）

劉元沛（1989-），男，碩士，主要從事水資源管理、3S技術等相關工作，E-mail：530964293@qq.com；盛東（1979-），男，博士，高級工程師，主要從事水資源管理工作，E-mail：shengdong1979@163.com。