廣東省小型水利工程管理體制改革進展與對策探討

耿 爽,夏 甜

(1.廣東省水利廳,廣東 廣州 510635；2.廣東省水利水電科學研究院,廣東省大壩安全技術管理中心,廣東 廣州 510635)

廣東省小型水利工程管理體制改革進展與對策探討

耿 爽1,夏 甜2

(1.廣東省水利廳,廣東 廣州 510635；2.廣東省水利水電科學研究院,廣東省大壩安全技術管理中心,廣東 廣州 510635)

按照國家和廣東省的有關部署,我省積極推進小型水利工程管理體制改革工作,成立了相關的辦事機構,制定了改革實施方案,并按照試點先行、以點帶面的原則,在全省范圍內建立試點,明晰了小型水利工程權責,落實了工程管護主體和經費,使管理更加規范,體制更加順暢,為我省改革工作的全面鋪開打下了基礎。該文總結了我省改革工作的措施和進展、存在的問題和解決對策,可供省內和全國的其他地區借鑒。

小型水利工程；管理；體制改革；進展；對策

長期以來,“重建設輕管理”[1-2]、“重使用輕養護”一直是制約和影響水利事業持續健康發展的一個老大難問題。廣東現有小型水利工程10.7萬多宗,這些點多、面廣的小型水利工程和設施在防洪減災、灌溉排澇、城鄉供水、生態保護以及解決“三農”問題等方面發揮重要作用。管好、用好這些工程設施,事關廣大農村群眾的切身利益,以及防洪保安和社會穩定。但長期以來這些工程存在管理主體不明確、管理責任不清晰、管理經費不落實等突出問題[3-6]。近年來,我省按照中央部署加大對民生水利建設的投入,大量小型水利工程經過除險加固或重修,工程效益得以恢復或提高,如不進行管理體制機制上的改革創新,極有可能走上“除險、失管、出險、再除險”的惡性循環,難以適應發展民生水利的要求,更無法適應廣東2018年率先全面建成小康社會的新形勢和新需求。對小型水利工程進行管理體制機制上的改革創新,已刻不容緩。

1 改革的工作措施

1.1加強組織領導,強化頂層設計

2013年4月以來,按照水利部、財政部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》,以及中央關于深化水利改革系列工作部署,廣東省政府及各部門高度重視,由廣東省水利廳和財政廳及時聯合成立領導小組和辦事機構,統籌協調把小型水利工程管理改革工作列入年度深化水利改革重點工作和作為破解水利工程“重建輕管”難題的重要抓手,堅持問題導向,強化頂層設計。在系統分析總結過去小型水利工程管理經驗教訓的基礎上,經過反復調研、研討、審議及修改,廣東省水利廳聯合省財政廳于2014年印發了《廣東省深化小型水利工程管理體制改革實施方案》和績效評價辦法,作為改革行動指南,穩步推進改革各項工作。實施方案要求,到2018年基本完成全省小型水利工程管理體制改革,建立適應廣東經濟社會發展要求、科學規范的管理體制和良性運行機制,確保工程安全運行和效益充分發揮,為廣東2018年率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化提供有力支撐。

實施方案強調改革應堅持四項基本原則：一是權責一致。明晰所有權、界定管理權、明確使用權、落實管護主體和責任。二是政府主導。強化政府責任,加強組織領導,調動各方積極性,綜合推進改革。三是突出重點。重點解決落實管護主體、管護責任和管護經費等問題。四是因地制宜。按照全省“鎮鎮都有水管所、村村都有水管員、宗宗工程有人管”的基層水利服務體系建設目標,結合本地實際情況推進改革,不搞“一刀切”。通過明晰產權,落實管護責任,積極探索社會化和專業化的多種工程管理模式,確保安全運行,充分發揮工程效益。

目前,廣東省有改革任務的地級以上市和21個省級、市級試點縣均制定了深化小型水利工程管理體制改革實施方案,建立了改革協調領導小組,明確將改革工作作為年度目標考核的內容,完善了監督考核機制。

1.2樹典型刻樣板,以點帶面促改革

各地區根據自身特點,在明晰權責、落實工程管護主體和經費、探索工程管理模式等方面進行創新和研究,樹立適用性強、可復制、易推廣的改革典型和樣板。為發揮典型示范的引領作用,廣東省設立了國家、省、市三級改革試點,其中有梅州蕉嶺縣、佛山南海區2個國家級示范縣；乳源縣、海豐縣、高州市、懷集縣、羅定市5個省級試點縣(市),還有16個市級試點縣。

1.3多渠道籌集資金助推改革

各地尤其是各試點縣通過加大對小型公益性(或準公益性)水利工程維修養護經費的財政補助力度,或從地方水利基金，水利規費收入，土地出讓收益計提農田水利專項資金中，安排一定比例的資金，專項用于小型水利工程的運行管理等方式，多渠道籌措資金,建立穩定的經費保障機制助推改革。

為充分調動各地深化小型水利工程管理體制改革積極性,廣東省從2016年中央財政縣級以下公益性水利工程維修養護補助資金中,安排4 128萬元中央補助資金專項，用于深化小型水管體制改革試點縣的小型水利工程維修養護,其中小(1)型水庫每宗2萬元、小(2)型水庫1萬元、每個試點縣其他小型水利工程150萬元。各試點地區通過改革,管養經費也得到初步報障。南海區各類水利工程目標管理經費投入每年超過7 000萬元,保障了水利工程的日常運營及保養維護；羅定市財政每年給予鎮級水利協會補助3 000元、村級水利協會1 500元,另外對鎮街、村所屬各宗小型水庫管理人員按照小(1)型每宗每年3 600元、小(2)型每宗每年2 400元進行補助。

2 改革的工作進展

2.1試點進展情況

蕉嶺縣和南海區等2個國家級示范縣已于2014年底完成改革任務,并順利通過績效評價驗收。乳源縣、海豐縣、高州市、懷集縣、羅定市等5個省級試點縣已于2015年底前基本完成了改革任務,其中羅定市、海豐縣、高州市和懷集縣已完成績效評價驗收；16個市級試點縣也已制定改革實施方案,成立了改革領導小組,力爭2016年底前完成改革任務。上述試點縣在改革工作中探索出了大量的寶貴經驗,其中南海區、蕉嶺縣、羅定市和懷集縣等試點的改革經驗如下。

1) 南海區：屬經濟發達地區,按照“產權有歸屬、管理有載體、運行有機制、工程有效益”的要求,高效完成了改革工作。一是進一步確定權屬、明晰職責,實行鎮街基層管理為主的管理體系。二是大力推進水利工程建管分離、管養分離,優化調整了基層水利機構性質和組織體制。三是以目標考核為抓手,促進實現科學、規范化管理,根據目標考核的結果由區、鎮兩級財政按1∶1比例進行資金補助,不足部分由鎮街統籌解決。改革后,區財政每年投入維修養護經費近億元,管理水平再上新臺階。

2) 蕉嶺縣：地處經濟欠發達的山區,不等不靠,積極主動推進改革工作,2 617宗小型水利工程全部完成了確權頒證工作。一是通過以大帶小、以水養水,拓展現有水管單位的職能延伸,把水利工程打造成為旅游景點,發展旅游業,增加水管單位收入,解決部分工程維修養護經費。二是結合基層服務體系建設和農村產權制度改革,全縣97個村級水利協會全部進行了社團法人注冊登記,村民按畝繳納管理經費,政府對維養經費實行定額補助和績效獎補,充分激發村民自治組織自主管理小型水利工程的活力,有效破解了小型水利工程“管理無主體、投資無回報、耗費無補償、維護無資金”的發展瓶頸。三是積極嘗試小水利工程產權流轉,把小型水利工程體制改革與農村連片治理相結合,推動新農村建設,農村面貌煥然一新。

3) 羅定市：采取邊試點、邊總結、邊推廣的模式,以明確產權和管護主體、明確管護人員、明確經費來源等“三個明確”為工作思路,在完成1 648宗工程確權發證的同時,進一步明確工程管理責任和安全生產責任,市財政每年投入小型水利工程的維修養護經費不少于300萬元。

4) 海豐縣：以全面部署、整體推進、突出重點、分步確權的步驟,按照“五明確三落實一滿意”(五明確：產權明確、管理主體明確、管護范圍明確、管理責任明確、管理制度明確；三落實：落實管護措施、落實小型水利工程管理人員、落實管護經費；一滿意是群眾普遍滿意)的要求完成了全縣1 085宗小型水利工程確權頒證工作。

5) 懷集縣：以全縣13條中小河流及其堤防管理體制改革為切入點,設立中小河流堤防管理中心,全縣中小河流全部設立界樁和頒證,通過以點帶面逐步完成560宗小型水利工程確權頒證工作,并推行專業化集中管理和社會化養護模式,實行管養分離,通過政府購買服務,聘請專業資質公司進行管護。

2.2工程產權明晰及管護主體、經費落實情況

通過調查摸底,全省納入改革的小型水利工程共107 625宗,其中小型水庫7 450宗,中小河流及其堤防3 996宗,小型水閘11 707宗,小型農田水利工程及設施57 272宗,農村飲水安全工程18 383宗,小型水電站8 817宗。截至目前,共有75 895宗工程明晰了管理權,占總數的70.5%；共有60 319宗工程落實了管護主體,明確了管護主體責任,占總數的56.1%；有16 195宗工程建立了財政補助經費的獎補機制,共落實管護經費4.10億元,占應落實7.57億元的54.2%。從資金來源看,政府預算資金、政府性基金、其他水利規費、土地出讓收益計提資金、產權所有者籌集分別為2.63億元、0.2億元、0.1億元、0.05億元、1.57億元,占比為64.15%、4.9%、2.4%、1.2%、38.30%。

2.3管護模式探索情況

各地積極探索管護新模式,切實保障工程效益的長期發揮。目前,實行政府集約化、專業化管理的共32 296宗,包括基層水利服務機構集中管理的25 730宗、專門管理單位集中管理的6 313宗、委托大型水利工程管理單位或購買社會服務實行專業化管理的253宗；實行社會化管理的1 438宗,包括承包、租賃等管理方式1 260宗和股份合作管理方式178宗。

3 存在的問題及對策

3.1存在的問題

國家級試點和省級試點基本完成改革任務后,小型水利工程管理體制改革工作進入“深水區”,要確保按期完成改革任務,還存在一些不容忽視的問題,主要有以下3個方面。

1) 改革涉及面廣,利益協調難度大。小型水利工程管理體制改革涉及工程確權等復雜問題,牽涉面廣,涉及基層群眾、村集體、村民用水協會、工程管理單位、村民等多方關系和利益,政策性強,難點和熱點問題多,推進難度大,改革任務艱巨。

2) 部分地方政府存在觀望態度,對小型水利工程管理體制改革認識不足,重視不夠,積極性不高。

3) 工程管理維護的機制和制度落實難度大。工程所有權的落實、管護經費的落實、標準化管理工作亟待加強。

3.2對策

1) 堅持高位推進改革工作。建議以省政府名義,出臺進一步深化小型水利工程管理體制改革指導意見等相關文件,進一步增強各地政府改革的緊迫感和責任感,從高位推動小型水利工程管理體制改革,確保按時完成改革任務,為廣東2018年率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化提供有力水利支撐。

2) 整合改革力量。結合農村集體資產管理政策調整、鼓勵地方政府整合各部門力量方面

3) 突出重點,建立機制。充分發揮中央政策,建立省級以上財政補助維修養護經費；突出小型水庫重點,建立標準化管養評價工作。

[1] 黃東標.廣西貴港市港南區小型水利工程管理體制改革淺析[J].人民珠江,2011(2):58-59．

[2] 王喜波.縣域小型水利工程管理體制改革方向與措施[J].中國水利,2014(2):50-51．

[3] 廖瑞釗,唐林波.江西省小型水利工程管理體制改革的實踐與探索[J].江西水利科技,2014，40(3):235-238．

[4] 樓豫紅.四川省小型農田水利工程管理體制改革的思考[J].中國水利,2008(1):43-44．

[5] 王偉杰.小型水利工程管理體制改革的探索[J].江蘇水利,2016(3):52-54．

[6] 張文.淺析加快小型農田水利工程管理體制改革[J].河南水利與南水北調,2012(3):32-33．

(本文責任編輯 王瑞蘭)

Development and Countermeasures of Management System Reform about Small Water Conservancy Project in Guangdong Province

GENG Shuang1,XIA Tian2

(1.Guangdong Provincial Water Resources Department, Guangzhou 510635,China;2.Guangdong Research Institute of Water Resources and Hydropower,
Dam Safety Technology Management Center of Guangdong Province, Guangzhou 510635,China)

In accordance with the relevant of the State and Guangdong province,the provincial government actively promoted the reform about the management system of small water conservancy project,set up the related service organization, and formulate the implementation plan. According to the principle of “conduct trials first” and “point toan area”, set up pilots in the province,clarified responsibilities,implemented management subject and funds,management had been more standardized, the system had been more smooth,to lay a foundation for the full swing of the reform work in our province.This paper summarized the measures and developments, problems and solutions of the reform in our province.Those could be used for reference in other areas of the province and the country.

Small water conservancy project；management；system reform；developments；solutions

F416.9

2016-11-07;

2016-11-09 作者簡介：耿爽(1984),男,本科，工程師,主要從事水利工程管理工作。