燃燈寺水庫灌區管理與運行機制存在的問題及對策

丁 珺

(安徽省鳳陽縣燃燈寺水庫管理處，安徽 滁州 233100)

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燃燈寺水庫灌區管理與運行機制存在的問題及對策

丁 珺

(安徽省鳳陽縣燃燈寺水庫管理處，安徽 滁州 233100)

燃燈寺水庫是鳳陽縣4座多年調節中型水庫之一，在保障當地農業灌溉、促進農村經濟發展方面具有重要地位。但是受管理與運行機制落后的影響，水庫的社會和經濟效益未能達到理想水平，迫切需要通過改革來解決以往工作中存在的一系列問題。文章在介紹燃燈寺水庫灌區基本情況以及運行和管理機制中存在問題的基礎上，就改革的具體措施進行分析和討論，并對改革過程中取得的經驗進行了總結。

燃燈寺水庫；灌區管理；運行機制；改革

農業的發展離不開灌溉，由于我國現階段的農業用水主要依靠灌區提水灌溉，所以一旦存在灌區管理與運行機制落后的問題，就會對農業用水效率產生負面影響，不利于農村經濟的持續和穩定發展。為此，灌區管理人員應在了解自身工作存在哪些不足的基礎上，結合灌區實際加快管理與運行機制改革，使灌區的社會和經濟效益得到更好的實現，為覆蓋地區農業經濟的進一步發展提供更多保障[1]。

1 燃燈寺水庫灌區基本情況

鳳陽燃燈寺水庫于1960年建成，1963年投入運行，位于淮河南岸一級支流小溪河上游，距京滬鐵路9.0km，集水面積173km2，是一座以灌溉、滯洪、養殖等綜合利用的重點中型水庫。水庫興利庫容4 760 萬 m3，總庫容為9 020 萬 m3，設計灌溉面積0.8 萬 hm2，灌區設計灌溉保證率75%。

2 燃燈寺水庫灌區管理及運行機制存在的主要問題

在以往的工作中，燃燈寺水庫灌區管理及運行機制的改革不斷深化，但是受原有機制的束縛，“產權不清、責任不明、難以為繼”等問題并未得到有效解決，改革所取得的成績非常有限。就目前的情況來看，水庫灌區管理及運行機制的問題集中在以下五個方面：

2.1 產權、責任不清晰

燃燈寺水庫灌區現行的水資源管理模式構建于改革開放前的計劃經濟時代，即以水庫管理處作為國有水權的代表，負責完成日常運行與管理工作。以目前的觀念來看，這種模式同時賦予管理處“經營管理者”、“所有者代表”兩種角色[2]，混淆了部門利益和所有者權益，不僅導致了產權不清，而且進一步引起了如職責不明、約束軟化、資源濫用等問題，使管理權極易轉變為部門或個人謀求非正當利益的工具。

2.2 缺乏合理的激勵機制，管理效率低下

燃燈寺水庫灌區之所以會存在激勵機制不合理的問題，主要還是受灌區企、事不分的管理機制的影響。從灌區管理層的角度來看，由于經營業績與其自身利益的關系并不是很緊密，所以他們傾向于將更多精力放在職位升遷、地位提高或隱形收入增加等方面，提升管理效率的積極性不足。從灌區普通勞動者的角度來看，“大鍋飯”式的薪酬體系淡化了勞動強度與個人收益的關系，大部分人因此產生了“得過且過”的消極思想，責任意識和主人翁觀念淡薄，極易在日常工作中出現不必要浪費財、物的行為。

2.3 缺乏有效的約束機制，追責較為困難

受缺乏獨立的經營自主權、收益權以及法人財產權的影響，燃燈寺水庫灌區管理處不能承擔任何經濟責任，經營者的各項決策幾乎處于無任何約束的狀態，統收統支的做法在經營和管理工作中比較普遍，缺乏合理的“投入—產出”核算機制，“政治任務水、行政命令水”的情況也時有出現，水資源浪費相對嚴重。另外，水庫管理處的運行主要依靠“政策性虧損補貼”來維持，設備大修等養護活動往往不能得到足夠的資金支持，水利設施老化失修等問題已經初步浮現，不利于灌溉效率的長期保持。

2.4 灌區水價偏低，虧損較為嚴重

中國政府要求灌區供水需優先保障農業生產，這也讓灌區有了“半公共物品”的屬性[3]。受此影響，燃燈寺水庫灌區經常以低于成本價或完全不計成本的價格供水，由此帶來的經濟虧損非常嚴重。目前，灌區的供水成本約為0.2元/m3，而供水灌溉的水價約為0.07元/m3，僅占供水成本的33%。即便如此，水費的實收率也長期處于40～60%的水平。相比之下，當水庫向工業供水時，水價則可達到約2元/m3。巨大的水價差異使供水對象多元化的燃燈寺水庫在農業灌溉方面很難形成較高的積極性。

2.5 農民參與管理的積極性不高

燃燈寺水庫灌區的各類工程設施主要由國家投資建設，采用分級管理機制，即專管機構只負責大中型骨干工程的管理，由政府相關部門或由地方政府組織群眾負責管理支渠及以下渠道。雖然這種做法在以往取得了一定的成績，但由于未能做到與時俱進，目前已經導致了專管單位機制僵化、群管組織流于形式等一系列問題。與此同時，產權不清的問題在支渠、田間渠系及相應配套設施上也有所體現，這樣就很難調動農戶投入精力或資金參與管理的積極性，致使灌區支渠以下水利工程無法得到有效維護，設施設備損壞問題較為嚴重。

3 燃燈寺水庫灌區管理與運行機制的改革措施

在我國灌區改革的背景下，燃燈寺水庫灌區管理處針對以往工作中存在的問題，將管理與運行機制改革的目標確定為“符合國情、水情、社會主義市場經濟要求”，力圖通過改革實現灌區社會與經濟效益的雙豐收。

3.1 產權制度改革

產權制度改革采用了“抓大放小”的辦法，即灌區骨干工程仍由管理處負責管理，田間工程在條件允許的情況下向社會開放。具體來說，就是按照分段承包的方式將支渠以上骨干工程交給管理處下轄的管理站進行管理；按照“明確所有權、開放建設權、拍賣使用權、搞活經營權”的基本原則向社會開放田間工程，其管理模式主要為以下3類：

1)承包租賃。在堅持所有權和經營權相分離原則的基礎上，允許有能力的農戶承包或租賃斗渠及以下工程，由農戶自行完成各項管護和經營活動。

2)拍賣。基于“國有資產保值增值”原則，邀請具有相應資質的資產評估委員會工程進行評估，確定基價后，將工程經營、管理和使用權以公開招標方式向社會出售，買方現場簽約，所得款項將用于田間工程的建設與維護工作，專款專用、專戶儲存。

3)股份合作制。為降低進入門檻，允許農戶組建的股份合作組織參與斗渠及以下工程的承包或租賃。

3.2 水價與水費征收改革

對于農業灌溉水價過低的燃燈寺水庫灌區而言，向工業供水的積極性無疑更高，通過各項節水措施來提高工業供水總量也更加符合市場行為，但由此帶來的問題就是對農業灌溉用水的不斷壓縮。

從國內其他地區的成功經驗來看，想要實現水資源合理分配的目標，就必須構建更加合理的水價形成機制，通過價格杠桿來指導水資源配置[4]。根據當前灌溉用水水價過低的實際情況，管理處在充分考慮農戶承受能力的基礎上采取了“小幅度、勤調整、逐步到位”的漸進式改革策略，同時將基本水價與計量水價結合在一起，共同遵循市場化原則。在水費收取方面，變管理處統一收取為管理站收取到村，并針對擅自挪用或截留水費的行為制定了相應的懲處措施，以確保所得款項能夠及時上交到財務科。

3.3 人事制度改革

針對管理機構臃腫、人浮于事的情況，燃燈寺水庫管理處按照公平、競爭、平等的原則對人事制度進行了改革，以往“任命制”帶給干部和工人的身份界限被徹底打破，使人員和機構得到了合理精簡與壓縮。同時，實行勞動和人事檔案的動態化管理，定期對工作人員進行綜合考核，考核所得結果將作為競爭上崗以及獎懲制度的依據。

在薪酬體系方面，按照“效率優先、按勞取酬、兼顧公平”原則構建了以效益分配為主體的收入分配制度。除原有的基礎工資、崗位津貼外，增設了獎勵工資和效益工資2個項目，使灌區的整體效益與個人利益緊密的結合在一起，以此調動管理人員的工作積極性和主動性。

4 結論與啟示

燃燈寺水庫管理處對灌區管理與運行機制中各類問題的解決過程實際上就是對灌區管理與運行機制進行改革的過程。從各項改革措施中我們可以得到以下啟示：

4.1 明確指導思想

“兩改一提高”貫穿于燃燈寺水庫灌區改革的全過程，具體來說，就是以“節水”為中心完成更新改造、續建配套工作，以“用水戶參與管理”為中心實施灌區管理與運行機制改革，最終使灌溉用水效率得到進一步的提高。

4.2 明確產權

水庫灌區骨干工程產權歸國家所有，斗渠及其他田間工程產權歸地方政府所有。為保障灌區秩序，骨干工程應由水庫灌區管理部門負責經營管理，而對于附屬工程、支斗渠以下田間工程，則可通過適當形式向社會資本開放，以搞活經營權。

4.3 完善分配制度

改革措施的制定和執行都需要由人來推動，廣大管理人員的工作積極性也就成為了決定改革成敗的關鍵因素。為此，必須徹底打破以往“大鍋飯”式的薪酬分配制度，構建按勞分配的獎懲機制，讓那些踏實肯干、擁有真才實學的人能夠涌現出來。

4.4 水費調整與征收

水價制度應體現市場經濟運作規則，逐步實現由“計劃定價”向“邊際成本定價”的轉變。同時，確保用水計量設備始終處于良好的運行狀態，使用水量的計算更加科學、準確。在條件允許時，也可實行水價聽證制度，以獲得農戶更多的支持。

4.5 推行農戶參與式管理

農戶水水庫灌區的直接受益者，灌區設施設備完好情況以及經營情況與其自身利益息息相關[5]。所以在條件成熟的基礎上，可吸引有能力的農戶參與到灌溉管理工作中，參與形式應做到多樣化，降低農戶的參與門檻，但為了保障日后管護工作的有效進行，應注意為參與農戶提供適當的技術培訓服務。

[1]張明軍.段家峽水庫灌區節水改造工程管理及運行機制改革[J].陜西水利，2013(5)：175-176.

[2]趙建芬.三清渠灌區水利工程產權制度改革探討[J].甘肅農業，2015(12)：37-38.

[3]龔大鑫，竇學誠.河西綠洲灌區農戶節水行為影響因素分析[J].農業現代化研究，2016(1)：130-136.

[4]李蕊舟，王西琴.關中灌區農業水價現狀、問題及對策研究[J].中國物價，2016(1)：48-50.

[5]蔡起華，朱玉春.農戶參與農村公共產品供給意愿分析[J].華南農業大學學報：社會科學版，2014(3)：45-51.

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