治理庸官從完善制度開始

朱春奎

建設服務型責任政府是國家治理現代化的必由之路，也是當代中國行政改革的價值訴求。近年來，我國加快了責任政府建設的步伐，但政府及其工作人員不負責任的現象頻頻曝光，從“貪污尋租、重大決策失誤”到“庸政懶政怠政”，從“亂作為”到“不作為”。

國家審計署2015年9月發布的審計報告顯示：在全國保障房建設審計過程中，發現有的省存在大量保障房閑置問題，其中貴陽市有30855套已建成的保障房由于供電、排污、市政道路配套建設滯后等原因，未及時投入使用。11月14日起，央視新聞頻道在《朝聞天下》《新聞30分》《新聞直播間》等多個欄目中對此進行了報道。11月20日，央視記者就此問題前往貴陽市住建局采訪。貴陽市原住建局局長劉朱竟然在接受媒體采訪時辯稱“你們搞錯了”，聲稱自己并非局長，“只是在這看（規劃）圖的。”真是讓全國人民大跌眼鏡。局長如此為官不為，只能是無官可為，前不久，劉朱已被免去了局長職務。該事件一石激起千層浪，引發了全國上下的關注和熱議。

應該說，黨的十八大以來，中央通過出臺八項規定，深入開展群眾路線教育實踐活動，深入反腐倡廉等多種措施，領導干部作風建設已有了明顯改觀。但我們也要清楚地看到，個別領導干部感到官不好做了，日子不好過了，感到“為官不易”，進而出現了“為官不為”的現象。

隨著“八項規定”、“反四風”的深入推進，為了守住自己的命門，一些官員收回了權力尋租的黑手，腐敗現象減少了，但“庸官懶政”現象卻日益凸顯。

誠如著名政治學家漢娜·阿倫特所言：“平庸的惡可以毀掉整個世界。”公務人員在國家社會政治生活的組織和管理方面承擔著重大責任，如果“仕而不優”、“仕而不勤”則“眾必受弊”。有人說，如果把貪污腐敗比作體制的“硬傷”，那么庸官懶政則是體制的“暗傷”。以至于李克強總理也曾痛斥他們是“尸位素餐”，強調不作為也是一種腐敗。除了“不作為”，官員胡作非為一樣是不能容忍的，治理官員不作為的同時也要堅決治理官員胡作非為。

當前，庸官懶政已成為干部隊伍中的一大頑疾，成為建設服務型責任政府的“絆腳石”和“攔路虎”，必須進行釜底抽薪式的治理。筆者認為，治理官員不作為和治理官員胡亂作為，需要在五項制度建設方面做出實質性進展。

完善和發展人大質詢制度及其公開機制

人大質詢是各級人大代表及常委會組成人員對國家行政機關、司法機關的工作監督和問責的一種方式。質詢權的正常行使，能對國家機關及其工作人員恪盡職守、依法履職、規范執法、公正司法、保障民權起到促進作用。許多國家一般都將質詢問題及政府對質詢的答復公布在議會議事記錄上，除涉及國家機密的，均允許公民自由查閱，且質詢過程還要由公共媒體全程直播。我國質詢案主要是在人大會議內部通過發布信息、簡報、通報等形式對人大代表、常委會成員和列席會議的人員公開，透明度不高。借鑒國外質詢制度的經驗，我國可以考慮運用電視或網絡現場直播人大質詢實況，提高質詢的公開程度。以公眾看得見的方式進行監督，既能夠充分激活質詢，促使人大代表積極履行質詢職責；又迫于輿論的壓力，使政府官員們直觀地感受到民意的力量，在平時的工作中不敢懈怠。

促進政府財務報告與政府績效報告的融合

政府提供的公共服務本身是一個閉環過程。從目標確定、權力分配、資源流動到服務實現，應該得到完整的反映，如果能將績效報告與財務報告的內容集成在一起，將更有利于回溯責任政府受托的形成路徑。發達國家推行的政府績效報告制度主要有兩種途徑：一類是以英國和澳大利亞為代表的方式，即將有關重要公共部門主體的績效信息作為其廣泛財務信息的一部分，進行補充報告；另一種途徑是以美國、芬蘭和瑞典等國為代表，倡導編制專門的政府績效報告。相對而言，我國更適宜采用英國和澳大利亞的做法，應該努力促進政府財務報告與政府績效報告的融合。擴展原有政府財務報告，通過增加反映政府績效的相關報表、附表和附注說明等形式，形成基于財務視角的政府績效報告。這樣的改革路徑設計可以最大限度利用政府會計技術系統運作的成果，同時也能夠以“財務資源”流動為主線，建立起政府決策、資源流動、服務支出與效用實現之間的有機聯系，為持續改革改善政府績效明確方向。

建立健全職業年金廉政績效報告制度

在治理官員不作為與庸官懶政的同時，我們也要防止官員胡亂作為，這就需要建立健全公務員職業年金廉政績效報告制度。廉潔年金是公務員職業年金的本質，它較好地回答了為什么公務員養老金高于一般私營部門是合理的，因為公共部門職業年金不僅起到補充養老的作用，同時還是“廉潔年金”。我國的行政事業單位離退休制度也有對違法犯紀公務員依法剝奪或削減養老金權益的懲罰措施，具備“廉潔年金”的雛形但尚需制度化。應借助公務員養老改革這一契機把廉潔年金制度嵌入到未來的公共部門職業年金，并通過對養老金的廉政績效的記錄和報告來解除政府的公共資源受托責任。

設立國家公共服務獎

治理官員不作為與庸官懶政，需要借鑒國際經驗設立國家公共服務獎，建立以公共服務為核心的公務員激勵機制。美國行政學會和美國行政科學研究院， 為獎勵工作優秀、成績顯著的公務管理人員， 于1982年共同設立了“國家公共服務獎”。該獎記錄并反映了公共服務領域中的動人事跡，在推動職業化， 倡導優質服務和提高人們對公共行政的認識等方面發揮了有益作用。國家公共服務獎每年評選一次， 旨在獎勵把個人事業奉獻于政府服務的實際管理人員。受獎者都是從政府各階層、州、聯邦政府和國際組織中精選產生的， 都是在平凡崗位上做出杰出貢獻的公共服務人員。

建立健全監管影響評估制度

防止官員胡亂作為還需要建立健全監管影響評估制度。20世紀70年代監管績效評估在美國最先建立， 至今已為一半以上的經合組織國家不同程度地采用， 用以改善本國監管決策行為。監管績效評估即監管影響評估是對擬議中的新監管政策的可能影響以及對已有監管方案的效果（包括正面和負面的） 的一種系統評價方法， 其目的是以經驗調查的方式協助決策者了解與分析政府監管政策方案的效果， 使其建立有效的監管相關措施的優先順序， 并且對政策資源做適當的分配與調整，以使監管政策的成本最低、效果最大。如果對于所面臨的問題和政府行為的間接后果沒有很好的理解， 將會影響監管的效果， 甚至導致監管失敗。監管績效評估是用于確定問題所在， 并確保政府行為是正當和適宜的。為了確保監管政策的績效與質量， 建立一套有效的監管評估制度刻不容緩， 這也正是世界各主要先進國家都已先后引進監管影響評估制度的原因。科學化與系統化的政策評估是政府提升監管政策績效的重要前提及關鍵，而中國尚未建立系統化的監管績效評估制度。這在很大程度上加大了中國監管改革的困難。因此，中國應及早引人監管績效評估的理念， 設計出符合實際國情的監管績效評估制度，以規范和加快中國正在進行的監管改革。