治理庸官懶政的國際經驗及啟示

張克

庸官懶政是全球各國政府共同面臨的挑戰，學習和借鑒先發國家的有益經驗并在此基礎上形成切實有效的制度規則有助于我國政府加強自身建設、更好地履行公共服務職能。

治理庸官懶政實質上就是要加強對公務員的績效管理，通過績效評價體系實現公務員績效由低變高的目標。以美國為代表的先發國家在減少公務員不作為與怠惰行為、建設高效政府方面的經驗值得借鑒，主要可以分為價值理念、管理技術、權力制衡等方面。

建立對公民的“顧客”理念

政府與公民之間的關系定位是政府提供公共服務的價值基礎。1992年，一本名為《再造政府》書籍席卷全球，掀起了一輪新公共管理運動的浪潮。美國克林頓政府提出了“與美國人民建立一種新的顧客服務契約”的施政綱領，并要求政府機構建立服務于“顧客”的價值導向。政府機構應該向企業一樣通過顧客調查系統收集公眾對政府各項服務的態度，聽取人們對公共服務中的不滿意見，并及時有針對性地加以改進。與此同時，政府機構不再壟斷公共事務，讓更多的市場主體進入公共領域，減少對企業的規制，并向下級政府和社會組織分權，以此提升公共服務的效率和公民的滿意程度。隨著新公共管理思潮席卷全球，“顧客至上”也隨之成為全球政府改革的旗幟性理念，為各國所普遍接受。

“顧客至上”的價值理念要求政府像經營企業一樣向公民提供公共服務，政府與公民之間的關系被抽象為一種等價交換關系。顧客與企業訂立商品買賣合同，企業有義務保證商品的質量和服務水準；納稅人與政府通過稅收訂立了一種社會契約，支付了享受文明社會各類公共服務的價格，有權要求政府提供高效、便捷和令人滿意的公共產品。若顧客對商品或服務不滿意，可以隨時投訴企業，得不到滿意答復則會“用手投票”不再消費該企業的產品。沒有了顧客的消費，企業便無法持續經營，只能破產退出市場。若顧客對政府提供的服務不滿意，則會通過民意代表質詢政府官員，提出加強和改進的要求，仍不滿意便投票換人執政。對于地方政府不滿，公民還可以“用腳投票”遷往他處。

在政黨輪替和選票壓力下，政府官員必須時刻關注公民需求，解決實際問題，壓縮行政成本。顧客都喜歡價廉物美的商品，公民都喜歡用更少的錢買更多、質量更高的公共服務。如此一來，庸官不作為面臨換人的風險，懶惰低效的部門可能在政治壓力下被裁撤。讓顧客滿意的理念在美國政府歷次公務員管理改革中逐漸被相關法律、規章固定下來，成為政府服務首先需要明確的基本目標。例如，1993年美國政府第12862政府令就提出要“設立以顧客為目標的服務標準”，要求所有的政府機構和部門確認本機構或部門的“顧客”是誰，通過對“顧客”調查來獲知公眾需要服務的種類和質量，以及對現有服務的滿意度。再以顧客需求為導向建立評價公務員績效的指標體系，向標桿政府學習。

以技術創新實現科學管理

政府如何更好地為人民服務？一個國家良法善治背后是否有超越國界與文化的執政科學規律？為了改變美國鍍金時代以來政黨分肥、腐敗橫行的局面，公共行政學從政治學和法學的傳統中逐漸分離出來，開始研究和實踐實現國家良好治理的經驗。現代政府管理變革從企業管理中汲取了科學管理和績效評價方法，一方面“搞對激勵”建立了對公務人員的獎懲制度，另一方面大力推動績效管理技術創新。

美國公共部門建立相對科學的績效考核制度始于1993年《戈爾報告》。時任總統克林頓成立了“國家績效評審委員會”，由副總統戈爾主持，其機構目標就研究如何使政府以更低的成本實現更高的治理水平。該機構發布的《戈爾報告》認為美國政府績效不佳的原因，既有政府職員的懶惰與無能，還在于繁文縟節和過多的條條框框束縛，扼殺了公務員的創造性和進取精神。走出困境的辦法就是要對人“做對激勵”，將政府雇員的績效考核結果作為工資增加、職位變動、績效獎金確定的主要參考因素。美國聯邦政府對公務員的績效管理不僅注重考核，還要求向公務員進行反饋，對績效達到優秀或卓越的公務員給予相應的獎勵，同時對于績效不達標或亟須改進的公務員提出相應改進措施。2005年美國人事管理署（OPM）在制定公務員績效管理制度時的抽樣調查顯示，至少有4%的公務員屬于低績效狀態，主要表現為低產出率、差錯不斷、積壓工作、執行力弱、屢遭投訴等問題。人事管理部門對這批低績效公務員采取個別咨詢、轉換崗位、改進培訓、簽訂績效目標責任書等方式，促使其自我改進。

美國夏洛特等城市早在上世紀90年代就引入了以平衡計分卡為代表的組織戰略管理工具，實現了城市競爭力和政府雇員服務水平的顯著提升。夏洛特市針對原本應用于商業組織的平衡計分卡進行了適應公共部門績效管理特點的優化處理，修正后的評價維度分別為：服務顧客、運轉業務、管理資源以及員工發展。具體公共服務績效的測量指標也細分為活動、投入、產出以及結果等。通過應用平衡計分卡等手段，地方政府將公共組織戰略和顧客需求分解為分階段的、具體的、可操作性的運作目標，從而把基層公務人員的具體行動與組織的戰略目標緊密地聯系起來，有效提升了績效評估的科學性、可靠性與公民滿意度。

權力制衡與官員問責

除了從管理技術上幫助公務人員積極履行職責外，西方主要發達國家都建立了嚴密而完善的多層次問責體系，通過權力制衡有效約束官員行為。以美國為例，問責體系包括立法機關的政治問責、司法機關的司法審查及問責、政府內部問責和社會團體問責等。為保證問責的準確性和約束力，美國制定了復雜的法律規章，形成了覆蓋行政全過程、無死角的公務人員行為監督體系。

在美國三權分立的政治體制中，議會當然的承擔為公民監督制衡政府的功能，議會所屬政府問責辦公室就是美國最為典型的問責機構，被譽為國會“看門狗”。早在1921年美國國會就建立了專門性問責機構總審計署，2004年總審計署正式更名為政府問責辦公室。目前政府問責辦公室的職責范圍幾乎涵蓋了聯邦政府的所有行政活動，通過對審查政府項目和政策的績效評估和公民滿意度調查，對政府提出切實可行的改進建議。這一機構的主要任務就是對聯邦政府項目及其運行實施監督，使得政府運作成本處于較低水平，提高行政效率，達到預期的政策效果且具有穩定性。

在行政體系內部，美國建立了包括政府道德辦公室、檢察長辦公室、功績制保護委員會等自我監督和控制的專業性問責機構。例如，1978年美國在聯邦人事管理總署中設立政府道德辦公室，主要職能是對官員的日常工作道德標準加以監督，審查聯邦高級官員的個人財產申報，糾正官員的不正當行為，減少并設法解決政府官員在工作中出現“利益沖突”。根據1989年修訂的《道德改革法》，政府道德辦公室從聯邦人事管理總署中分離出來，成為一個獨立的政府機構。為了監督和預防行政機關公務人員不作為、濫用職權及其他違法違紀行為，美國1978年《監察長法》授權政府在各級機關內部設立監察長辦公室。監察長由總統提名、參議院批準、總統任命，擁有獨立的調查權。另外，值得一提的是政府功績制保護委員會。這一機構接受舉報者對公務人員違反法律、規定或條例、管理不善、浪費公帑、濫用權力或對公共健康與安全構成實質性危險的控訴。舉報者包括政府雇員在內，可以不暴露身份，免遭打擊報復。一旦查處確實存在違法違紀事實，相關違法者將接受停職、降級、開除、罰款等處罰。

當前，我國處于全面深化改革時期，必須加快政府職能轉變與進一步推進簡政放權。在高壓反腐態勢下一些領導干部和公務員存在懶政怠惰現象，已經引起了社會各界的廣泛關注。新世紀以來，我國廣東、福建、湖北、黑龍江等省市地區先后開展了效能建設和治庸問責行動，取得了很好的效果，社會反響強烈。新時期政府職能轉變要求減少微觀事務管理、加強事中事后監管，對公務人員履職提出了更高要求。在吸收批判的基礎上借鑒先發國家的有益經驗，從更新服務理念、創新管理技術和加強權力監督等方面治理庸官懶政，有助于建設法治政府和服務型政府，為推動政府治理能力現代化提供體制機制保障。

編輯：鄭賓

編輯：成韻