PPP模式在解決政府債務治理中的相關探究①

西安歐亞學院 高菲

PPP模式在解決政府債務治理中的相關探究①

西安歐亞學院 高菲

PPP項目蓬勃發展的大環境下，在保證公共服務有效提供的同時，地方政府要積極考慮滿足資本化逐利的特性，從而有效解決政府的債務這個重要問題。本文在西安市政府債務存在一定壓力的背景下，分析PPP模式在地方政府債務問題具體應用中存在的問題，并提出幾點建議。

PPP模式 地方政府 債務治理

2016年初，《西安市政府性債務管理辦法》的正式運轉實施，作為西安市政府在努力化解債務支出難題，嘗試財政支出多樣化解決方面正在展開積極的思考與嘗試。作為多樣化政府資金來源的有效手段之一的PPP模式，在政府債務治理中起到了重要的作用，但因為在PPP模式運營初期，如何合理地利用該種模式，使其更好地為地方政府債務管理提供支持，是新近探討的熱點議題。

1　政府債務及經濟政策現狀分析

根據國家審計局最新摸底審計報告，截至2013年底，中國政府負債超過56萬億元，同比增長近兩成。與此同時，中國政府2013年資產總額111.9萬億元，同比增長近一成，增速遠低于負債增速。其中，15個目標省會城市中債務壓力排名最高的10個為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。2015年，西安市財政總收入1114.66億元，較上年增長9.3%；全市一般公共預算收入650.99億元，完成預算的103.3%，增長（下同）16.3%。2015年，全市一般公共預算支出917.24億元，增長12.9%。民生領域支出770.44億元，增長15.1%。2015年底，省政府核定西安市地方政府債務限額共計1838.8億元，其中，一般債務722億，專項債務1116.8億元。

作為真正反映地方政府償債能力的公共預算收入，2015年西安市政府公共預算收入650.99億元，雖然取得了16.3%的增長率，但與其舉債規模而言還存在一定差距。同時，目前經濟下行壓力加大，財政收入增速放緩；剛性支出持續增長，收支矛盾突出，部分專項資金結構固化，使用效益有待提升，更給西安市政府債務管理帶來了一定的壓力。如何解決好政府負債率過高，同時保證政府對經濟建設的有效投入，是擺在地方政府面前的一大問題。

十八屆三中全會明確提出，將加強地方政府債務風險管理作為深化財稅體制改革的重要內容，提出建立透明、規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。PPP模式正是滿足十八屆三中全會的要求，通過建立利潤分享和風險分擔，建立公私合作的伙伴關系，在解決地方政府投融資問題的同時，為地方政府的債務問題找到了有效的解決方法。

2　PPP模式對政府債務的具體作用

2.1PPP模式的內涵

PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

2.2PPP模式的特點

PPP模式主要有伙伴關系、利益共享和風險分擔三個特征。PPP模式可以把私人企業和地方政府部門雙方的優勢都顯示出來，充分發揮地方政府的長遠規劃和良好的協調作用，并結合私人企業的靈活創業和有效管理，可以極大地降低項目費用，推進投資主體實現多元化，合作雙方取長補短、科學地承擔運營風險，擴大項目的應用范圍。通過PPP模式的應用，政府部門和私人企業基于一個共同的目標，形成合作伙伴關系，以最小的資源為社會提供最多的產品和服務。同時，伴隨著伙伴關系而來的第二個特征是利益共享，如果不能實現良好的利益共享，也無法維持可持續的伙伴關系。當然，與利益共享伴隨著的還有風險分擔，在PPP中，公共部門都是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小，這樣才能建立良好的伙伴關系。

3　PPP模式在具體應用中的問題

當前西安市在積極推進城市基礎設施，加大資源型開發的背景下已經在PPP模式的應用方面進行了多方嘗試和積極探索。環顧PPP模式在全球的積極發展，主要在以下方面表現出如下的問題。

3.1風險分配機制不健全

作為PPP三大特點之一的風險分配機制，一直是如何實現良好伙伴關系所要解決的首要問題。

可以看到，近年來隨著PPP在中國的蓬勃發展，國務院、財政部及央行對于PPP頒布了一系列政策指導、制度安排，但這些政策安排都大多集中于收益保障方面的考慮，對風險分配的相關考慮還比較少，風險如何在合作雙方分配，地方政府使用社會資源所帶來的風險如何平衡還未建立妥善的解決方案。

3.2利益分配的多方利益如何平衡

作為社會資本的天性——盈利，其參與PPP項目的初衷與目的就是為了實現盈利。PPP項目在設計中必須有效地滿足其目的。但是，PPP模式的運營方式決定了其必須通過對公共設施進行收費而滿足其盈利，就必須解決盈利性與公益性二者之間利益的平衡。要保證在調動社會資源積極投入PPP項目的同時，也讓公眾在享受公共基礎設施的同時享受較低的收費，是PPP項目在設計時需要考慮的重點環節。

3.3對PPP項目有效性的真假識別

在PPP蓬勃發展的今天，出現不少PPP項目本不具備PPP的條件，完全是通過包裝生拉硬套，只是希望想用政策去搶資源。PPP項目多是通過包裝，政府承諾等爭取上級政策和資金的怪圈。

這樣一方面會影響真正有意義的PPP項目的順利實施，同時，降低政策和資金的使用效率，對PPP項目必須實現有效的真假甄別，否則政策和資金的使用效率就會大大降低，甚至會產生巨額虧損。

3.4法律規章制度的缺乏

PPP模式在我國尚處于初級推廣階段，我國現階段多是政策層面和操作層面對其給予指導，但缺乏相應的法律支持。在我國，法律環境并不完善，提升PPP模式的法律規范層級，對于明確地方政府的責任，給予社會資本以必要的信息保證是十分重要的。

4　PPP項目對西安市債務的建議

4.1做到項目的有效甄別

分析PPP項目的特性可以看出，PPP項目集中在投資規模較大，經營周期長，有較強的區域性和收費性的項目上。西安市政府的債務項目主要集中在市政建設、農林水利建設、土地收儲、保障性住房、交通運輸設施建設、教科文衛等六大類具有準公益性項目上。但其中部分項目，如保障房中的公租房和廉租房、農林水利中的供水和灌溉類水庫、公益水電站等項目在利用社會資本參與其中運行，保證項目本身的盈利性不發生變化還需要進一步考慮。同時，對于即將到期或已經到期的項目，利用PPP模式就缺乏必要性。

4.2項目分層次分階段有序開展

在西安市考慮引進的數個PPP項目時，應按照該PPP項目的服務邊界是否清晰、服務可否具體量化、服務可以清晰具體量化定價、項目所產生的現金流是否都有保障來判斷引進的先后順序。同時，先考慮短期債務解決的PPP項目，短期債務對政府的償債壓力比較大，需要優先化解。如果保持經濟的高速增長，長期債務的償債壓力會有所減輕。

4.3在政策支持的基礎上實現規模控制

對于引進PPP項目的領域，需要考慮消除行業政策性壁壘，協調相關預算和會計管理制度，對一些盈利性較差，收費性不強的項目應給予必要的靈活激勵政策。同時，在PPP化解政府債務的同時，對于準公益項目只是改變了現金支出的時間，債務性質并沒有改變，所以不是引進得越多越好，如果一味追求數量，有可能會給政府帶來更大的債務壓力。

總之，在PPP項目蓬勃發展的大環境下，如何有效地解決政府的債務問題，在保證公共服務有效提供的同時，滿足資本化逐利的特性，是西安市政府需要積極考慮的重要問題。在具體運行中，需要我們更認真地去思考其優勢及弊端，發揮PPP項目更大的效應。

［1］西安市財政局官網政務公開資料［S］.

［2］陜西省財政局官網政務公開資料［S］.

［3］楊明.地方政府性債務風險分析與化解［J］.財稅審計，2016（7）.

［4］孫輝.Y地區政府性債務風險分析與管理建議［D］.安徽大學，2015（05）.

F221

A

2096-0298（2016）10（a）-174-02

①西安市政府自行發債問題研究（15EA05）；陜西省地方政府自行發債問題研究（2015D029）。