對湘江干流洲灘利用的幾點認識

李冬寧　李建坤

（湖南省水利水電勘測設計研究總院　長沙市　410007）

對湘江干流洲灘利用的幾點認識

李冬寧李建坤

（湖南省水利水電勘測設計研究總院長沙市410007）

文章初步分析了湘江干流洲灘利用現(xiàn)狀和存在的主要問題，根據(jù)區(qū)域防洪和現(xiàn)行法律法規(guī)要求，認識到洲灘開發(fā)利用的必要性，并提出洲灘開發(fā)利用的一些需要注意和落實的問題。

湘江干流洲灘利用現(xiàn)狀開發(fā)利用的認識

1　洲灘利用現(xiàn)狀和存在的主要問題

1.1洲灘利用現(xiàn)狀

湘江是湖南的母親河。千百年來，水流挾帶泥沙多數(shù)隨水流移入洞庭湖，少數(shù)因水流流速減緩而沿程沉積，在河流演變和人類活動的共同作用下，干流河道內形成了大大小小的洲灘（本文所指洲灘是指湘江干流河道兩岸堤防之間或丘陵臺地之間高于多年平均水位的河漫灘區(qū)域，包括江心洲島和邊灘）。其中，現(xiàn)狀面積大于500畝的河心洲島就有22個。湘江干流內洲灘基本上屬河道內的行洪區(qū)，絕大多數(shù)無堤防。1998年大水后，國家實施了平垸行洪、移民建鎮(zhèn)工程，對部分洲灘實施了“單退”（退人不退耕）或“雙退”（退人退耕）。由于人口的增加、城市規(guī)模擴大和生產(chǎn)的需要，城市河段的邊灘，部分已被開發(fā)；河心洲島部分也被不同程度地開發(fā)利用。如洲島面積不足2 km2的興馬洲上有長沙縣興馬村，346戶，1500余人，墾而不圍長期進行著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；宋家洲、空洲、蔡家洲因興建水電站工程而開發(fā)利用，橘子洲、東洲等已建成市民休閑公園。

1.2存在的主要問題

（1）絕大多數(shù)洲灘既沒有實施平垸行洪、移民建鎮(zhèn)，也未明確其防洪標準。如長沙縣興馬洲，未納入平垸行洪、移民建鎮(zhèn)實施規(guī)劃；大中洪水時淹沒，特別是1994年洪水，興馬洲被淹得房不見頂，洲島上的居民生命財產(chǎn)仍然受到洪水的威脅，缺乏安全保障。

（2）隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，砂石逐漸成為稀缺資源。雖然湘江干流采砂規(guī)劃已確定了可采區(qū)、禁采區(qū)和保留區(qū)，且規(guī)劃已得到湖南省政府批復，但非法偷采砂石現(xiàn)象時有發(fā)生。如長沙市黑石鋪大橋至巴溪洲附近的無名洲，洲上無人居住，生長大量野生植被，近10年來洲島長度減少2/3，特別是從2012年起，該洲島又不斷被偷采砂石，嚴重破壞了自然資源、自然景觀和生態(tài)環(huán)境。

（3）湘江干流沿河地帶是湖南省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有眾多廠礦企業(yè)、港口、碼頭，由于污水處理設施不夠完善，仍有部分工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水直排湘江，導致湘江水體各種污染物負荷增加，氨氮、石油類、總磷、溶解氧、糞大腸菌群等水質指標不同程度出現(xiàn)超標現(xiàn)象，2012年湘江干流Ⅱ、Ⅲ類水質占評價河長的比例，全年期為93.7%，汛期為100%，非汛期為77.4%，水環(huán)境質量尚未達到水功能區(qū)規(guī)定的水質類別目標。

（4）各地開發(fā)利用洲灘的要求與現(xiàn)有政策、法規(guī)對洲灘利用的限制矛盾日益突出。城市附近的洲灘是城市的重要自然資源，各市對洲灘開發(fā)積極性高，如長沙市提出打造“山水洲城”名片，而現(xiàn)有政策、法規(guī)對洲灘利用進行了許多限制。且洲灘開發(fā)利用尚缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使洲灘開發(fā)利用缺乏依據(jù)。河道內的洲灘開發(fā)利用涉及流域或區(qū)域防洪安全和河勢穩(wěn)定，涉及水利、交通、城建、國土及環(huán)保等多家部門，如何統(tǒng)籌考慮各方需求，如何控制開發(fā)利用所帶來的相關影響，亟待研究。

2　現(xiàn)有法律、法規(guī)對洲灘利用的主要規(guī)定

《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》對洲灘利用作了明確規(guī)定：

（1）洲灘屬河道、湖泊的管理范圍。《水法》第二十一條和《防洪法》第二十一條均規(guī)定：“有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。”《河道管理條例》第二十條有類似規(guī)定。

（2）《防洪法》第二十二條規(guī)定：“河道、湖泊管理范圍內的土地和岸線的利用，應當符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物。”《水法》第三十七條有類似規(guī)定。

（3）《防洪法》第二十三條規(guī)定：“禁止圍湖造地。已經(jīng)圍墾的，應當按照國家規(guī)定的防洪標準進行治理，有計劃地退地還湖。禁止圍墾河道。確需圍墾的，應當進行科學論證，經(jīng)水行政主管部門確認不妨礙行洪、輸水后，報省級以上人民政府批準。”《水法》第四十條和《河道管理條例》第二十七條規(guī)定類似。

（4）《防洪法》第二十七條：建設跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設施，應當符合防洪標準、岸線規(guī)劃、航運要求和其他技術要求，不得危害堤防安全，影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通；其可行性研究報告按照國家規(guī)定的基本建設程序報請批準前，其中的工程建設方案應當經(jīng)有關水行政主管部門根據(jù)前述防洪要求審查同意。《水法》第三十八條規(guī)定類似。

（5）《河道管理條例》其他規(guī)定。

第十二條：修建橋梁、碼頭和其他設施，必須按照國家規(guī)定的防洪標準所確定的河寬進行，不得縮窄行洪通道。橋梁和棧橋的梁底必須高于設計洪水位，并按照防洪和航運的要求，留有一定的超高。設計洪水位由河道主管機關根據(jù)防洪規(guī)劃確定。跨越河道的管道、線路的凈空高度必須符合防洪和航運的要求。

第十六條：城鎮(zhèn)建設和發(fā)展不得占用河道灘地。城鎮(zhèn)規(guī)劃的臨河界限，由河道主管機關會同城鎮(zhèn)規(guī)劃等有關部門確定。沿河城鎮(zhèn)在編制和審查城鎮(zhèn)規(guī)劃時，應當事先征求河道主管機關的意見。

第十七條：河道岸線的利用和建設，應當服從河道整治規(guī)劃和航道整治規(guī)劃。計劃部門在審批利用河道岸線的建設項目時，應當事先征求河道主管機關的意見。河道岸線的界限，由河道主管機關會同交通等有關部門報縣級以上地方人民政府劃定。

第二十一條：在河道管理范圍內，水域和土地的利用應當符合江河行洪、輸水和航運的要求；灘地的利用，應當由河道主管機關會同土地管理等有關部門制定規(guī)劃，報縣級以上地方人民政府批準后實施。

3　洲灘開發(fā)利用的必要性

湘江干流防洪以堤防為主，經(jīng)過多年建設，沿河縣城主城區(qū)防洪基本達到20年一遇防洪標準，地級市主城區(qū)防洪基本達到50年一遇防洪標準，長沙市主城區(qū)防洪基本達到100年一遇防洪標準，為洲灘利用創(chuàng)造了有利條件。

湘江干流洲灘眾多，絕大多數(shù)河心洲島無人居住，洲島上擁有多樣植被、水澤、濕地和生物，是難得的優(yōu)質生態(tài)資源。因地制宜、從嚴控制、合理利用城市河道洲灘是提升城市品味的有效措施之一。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及各市對河道洲灘開發(fā)利用的需求迫切。2013年1月湖南省人民政府以湘政辦發(fā)［2013］7號批準的《湘江流域科學發(fā)展總體規(guī)劃》明確提出：“保護洲島資源，修復生態(tài)景觀。……重點保護龍洲、傅家洲、柳葉洲、柏家洲、鵝洲等生態(tài)景觀保護型洲島。加強洲島開發(fā)利用管控，……利用洲島空間，營造公共休閑場所，開發(fā)特色旅游產(chǎn)品，重點打造月亮島、橘子洲、巴溪洲、興馬洲、楊梅洲、古桑洲、空洲島、大洲島、東洲島、巴洲島等生態(tài)休閑開發(fā)型洲島。”

4　做好洲灘開發(fā)利用規(guī)劃，為洲灘利用提供依據(jù)

以往的湘江流域規(guī)劃基本未涉及洲灘利用，至今也無洲灘開發(fā)利用專項規(guī)劃。而洲灘開發(fā)利用涉及地區(qū)防洪、河勢穩(wěn)定以及政策法規(guī)的重大問題，其開發(fā)利用需在新一輪的流域規(guī)劃中從全局角度，依據(jù)干流河道防洪形勢和水文情勢的差異，在確保防洪安全和河勢穩(wěn)定的前提下，因地制宜提出洲灘控制利用規(guī)劃。正確處理保護中開發(fā)和開發(fā)中保護的關系，使之與所在河段的防洪安全和河勢穩(wěn)定程度相適應，與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，為洲灘開發(fā)利用提供依據(jù)。

5　洲灘開發(fā)利用應確保河道原有行洪、蓄洪功能

湘江干流兩岸是湖南省經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)，而河道內的洲灘，多數(shù)為小洪水時不過洪，中高水時為行洪區(qū)和蓄洪區(qū)，因此，洲灘開發(fā)利用首先要處理好開發(fā)利用與防洪保安的關系。遵照《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，在確保防洪安全和河勢穩(wěn)定的前提下，經(jīng)過科學論證，有計劃、有條件地從嚴控制洲灘開發(fā)利用。

從防洪、河勢和生態(tài)綜合因素分析，一般洪水即被淹沒的洲灘，一般不宜開發(fā)，應維持洲灘現(xiàn)狀；對沒有堤防的洲灘，特別是河心洲島，不宜修建堤防；對已有堤防的洲灘，不能盲目提高防洪標準；未經(jīng)充分論證，原則上應維持洲灘現(xiàn)狀。

洲灘利用不得過多改變洲灘形狀，土石方開挖應在洲灘內進行土石方平衡，洲灘開發(fā)利用應限制永久建筑物數(shù)量、規(guī)模及型式，必要的管理用房底層應架空布置，其底層梁底高程應高于河段防洪標準水位0.5 m以上。

洲灘利用應不抬高河道的水位，以不影響河道的行洪能力為前提，以有利于穩(wěn)定河勢為方向，正確處理好行洪與洲灘利用的關系，保證大洪水時能順利行洪。

6　洲灘開發(fā)利用應保護好洲灘的生態(tài)功能

湘江干流中洲灘除了是人類生產(chǎn)生活場所和行蓄洪水外，還是重要的生態(tài)濕地。許多洲灘無人居住，其洲上的喬、灌、草植被為多種動物的正常生息繁衍提供了良好的生境，有利于凈化水質和減少水土流失，同時還是當?shù)氐娘L景、旅游資源。河道采砂應嚴格執(zhí)行已批準的采砂規(guī)劃，嚴禁人為破壞自然洲灘；洲灘開發(fā)利用應以低碳環(huán)保、生態(tài)涵養(yǎng)、生態(tài)文化、生態(tài)休閑為主；限制過度商業(yè)開發(fā)；保護洲灘的行蓄洪功能、自然景觀和生態(tài)功能。提高洲灘資源的開發(fā)利用價值，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。

7　洲灘開發(fā)利用項目應科學論證與嚴格審批

洲灘開發(fā)是涉及地區(qū)防洪和河勢穩(wěn)定以及政策法規(guī)的重大問題，洲灘開發(fā)利用項目應在現(xiàn)行法律框架下，在服從流域防洪要求的基礎上，經(jīng)過科學論證后確定。一般河段的洲灘開發(fā)利用項目除進行常規(guī)分析論證外，應進行數(shù)模定量分析，重要城市河段的洲灘開發(fā)利用項目還應進行物模實驗。洲灘利用項目審查應嚴格控制，依法審批。項目建設應符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃；符合防洪標準和有關技術要求；不影響河勢穩(wěn)定和河道行洪、滯洪；不危及堤防、河岸安全；不妨礙防汛搶險；不影響第三人合法的水事權益。

李冬寧（1984-），男，大學本科，主要從事水文水資源及水生態(tài)工作。

（2015-12-29）