關于公益性水利工程項目招標管理的思考

歐小艷

（湖南省洞庭湖水利工程管理局　長沙市　410007）

關于公益性水利工程項目招標管理的思考

歐小艷

（湖南省洞庭湖水利工程管理局長沙市410007）

文章對公益性水利工程建設項目招標管理體制情況作了簡單介紹，就招標管理中存在的問題進行分析，并提出了招標管理需要采取的措施和對策。

公益性水利工程項目招標管理措施對策

近年來，國家對民生工程進一步重視，水利建設投入資金越來越多，隨著《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）和《中華人民共和國招標投標條例》（以下簡稱《招標投標條例》）的頒布，湖南省水利系統對招標投標的法律意識增強了，尤其是系統出臺了相應的招標投標辦法，對規范招標投標活動有積極的意義。但是，由于建設管理體制、招標法律意識、招標過程管理等方面欠缺的原因，在招標投標方面還存在一些問題，省內省外水利系統在招標方面的腐敗現象時有發生，嚴重影響水利投資效益，影響人民群眾的生命和財產安全，通過對招標法律法規的學習及對湖南省招標管理的了解，筆者對公益性水利工程項目的招標管理進行了初淺的思考。

1　水利工程建設項目招標管理體制情況

1.1實行水利工程建設項目法人責任制

公益性水利工程建設管理體制有兩個發展階段。第一個階段為自營制，在實行計劃經濟體制時代，水利工程基本上由國家出資興建，政府通過行政手段進行直接管理，由于責任主體缺失和投資效率低，水利工程建設普遍形成“投資無底洞，工期馬拉松”的局面。第二個階段為項目法人責任制。隨著我國市場經濟體制改革的進展，1999年、2000年國務院和國務院辦公廳先后下文，規定公益性水利工程建設項目都要實行項目法人責任制、招標投標制和建設監理制，建設管理體制已經確立為實行以項目法人制為核心的“三項制度”。

（1）項目法人組建的依據。根據《關于貫徹落實〈國務院批轉國家計委、財政部、水利部、建設部關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知〉的實施意見》（2001年7月4日 水建管[2001]74號）的規定，地方項目由縣級以上人民政府或其委托的同級水行政主管部門負責組建項目法人，并報上級人民政府或其委托的水行政主管部門審批，其中總投資在2億元以上的地方大型水利工程項目由項目所在地的?。ㄗ灾螀^、直轄市及計劃單列市）人民政府或其委托的水行政主管部門負責組建項目法人。據此，公益性水利工程建設項目應該成立省、市、縣三級項目法人，承擔各級水利工程建設任務。

（2）項目法人的性質。公益性水利工程建設項目組建的項目法人一般屬于事業單位法人性質。

（3）項目法人的責任。公益性水利工程建設項目法人是項目建設的責任主體，對項目建設全過程負責，對項目的工程質量、工程進度、資金管理和生產安全負總責，并對項目主管部門負責。

1.2明確水利建設項目招標及管理主體

（1）水利主管部門是水利工程建設項目招標管理的監督主體。各級水行政主管部門應該認真履行建設管理職責，嚴格監督、檢查水利工程建設程序、招標投標、建設監理、工程質量和資金管理等有關法規、規章的執行情況。對在項目建設管理中嚴重違反國家法律、法規和規章的人員給予必要的行政處罰。

各級水行政主管部門要依法對水利工程招標投標活動進行行政監督，對招標過程不規范、標段劃分不合理、中標單位不符合資質要求、轉包和違法分包等問題，要依法進行處理。一般來講，水行政主管部門必須明確一個內設單位為水利建設監督管理部門，負責水利工程建設項目招標的監督管理。

（2）項目法人是水利工程建設項目招標的責任主體。招標投標制是工程建設領域分配建設任務的一種具有競爭性的交易方式，實行招標投標制，使水利工程建設項目管理納入合同法的管理范疇，形成了較為嚴密的、相互制約的合同關系。

項目法人要對項目建設全過程負責，就必須按照《中華人民共和國招標投標法》等法律法規，通過招標投標活動，擇優選定設計、監理、施工及材料設備供應單位，并與這些承包人或被委托人簽訂有關合同，完成建設任務。項目法人作為招標人，主持招標工作，公開、公平、公正、擇優地選定施工、監理、設計等單位。

（3）設計、監理、施工等各方單位是水利工程建設的參與主體。施工、監理、設計各方通過投標、評標后中標，與項目法人簽訂合同后形成了民事合同關系，需遵守有關水利工程建設的強制性規定，忠實履行合同或委托協議的權利和義務，其建設活動與項目法人一樣，受水利主管部門監督。

招標投標作為工程項目建設過程中的一個環節，其管理體系受制于建設管理體制，項目法人（招標人）及投標人或潛在投標人在招標、投標、開標、評標、定標、簽約、履約等一系列活動，都要按照《招標投標法》、《合同法》等相關法律法規執行，其招標投標過程中的行為受水利主管部門的監督。

2　招標管理中存在的主要問題

2.1水利系統內部建設主體與監督主體不明確

在水利部門內部，存在建設與管理監督一體、權責不分的現象，有的沒有成立項目法人，建設與監督管理由同一個部門負責，有的雖然成立了項目法人，但是沒有明確其建設主體責任，在實施項目建設中，責任意識不強。

2.2項目法人責任制執行不夠好

（1）有的水利工程建設項目未組建項目法人。有的單位仍采用自營式或指揮部模式，由各有關單位領導臨時組成協調議事機構，具體建設管理由水利局負責，未形成項目建設的責任主體。

（2）有的項目法人組建不符合規定。表現在，有的水利工程建設項目沒有按法定程序和條件組建項目法人，項目法人不是由政府或機構編制主管部門發布的機構組建文件，有的組建文件中未明確該機構為該建設項目的項目法人，未明確機構性質，也未明確其主要職責，未任命法定代表人；使項目法人有名無實，在建設管理活動中，不具備合法的民事主體資格。

（3）有的項目法人組建不規范。組織不健全，結構不合理，項目法人成員人數不足，有的為臨時性的，經濟、技術人員分布不均，內部機構設置不全，缺乏完善的內部管理制度等。

2.3項目法人法律意識不夠強

（1）依法招標的意識不夠。由于要照顧本系統企業的利益，有個別的可能要照顧上級個別領導的面子，或者極個別要謀求自己的私利，難于保證公平招標；有的對中介機構或評委的某些不正常行為不及時制止，聽之任之；有的不嚴格按照招標紀律辦事，或者招標環節沒有精細化，沒有做得步步留痕。

（2）依法履行合同的意識不夠，項目法人（發包人）對其他項目參建單位（承包人）檢查督促的多，對于自己在合同中履行義務的時候考慮得少，如資金是否按時撥付，施工現場是否提供了應有的施工條件等。

（3）依法主張權利的意識不夠，發包人在招標過程中和合同簽訂后履行合同的過程中，對于潛在投標人、投標人和承包人的違法行為或違約行為，往往不想得罪人，沒有站在國家利益的高度制止其不良行為的發生。

2.4招標過程管理不夠嚴

（1）制度設計缺乏嚴密性?！墩袠送稑朔ā?、《招標投標條例》對招標的每個環節都有規定，但是，在具體的操作中，由于沒有更細致的程序制度控制，使招標有的流于形式，表面上是公開招標，實際上已經內定；有的招標利益化，使招標有利于其特定的投標人；有的忽略招標關鍵環節的規定，如，評委的回避制度就流于形式，在評標前既沒有提供給評委應該回避的單位名稱，也沒有由評委作出回避的書面承諾，缺乏強制性操作程序。

（2）招標過程存在主觀性，如限制其他人投標，評標過程有傾向性。評標及評標專家管理的科學化水平還不高，評標專家素質參差不齊，社會關系復雜，存在“人情分”、“印象分”現象。

（3）監督缺乏主動性。行政監督部門對招標工程的關鍵環節做到了現場監督和必要監督，如開標、評標實時監督，接受招標備案，接受投訴和舉報，但對投標保證金的來源、去向及合同簽訂后履約情況尤其是施工單位主要人員的單位情況等的監督缺乏主動性。

3　招標管理需要采取的措施及對策

3.1建立建設與監督主體明晰的管理體制

在水利系統內部，對于招投標工作，要建立主管部門的建設監督管理責任與項目法人的建設主體責任相分離的制約體制，制定一系列招標投標監督制度，對招標當事人的合法性進行監督，形成項目法人敢擔當、行政監督敢負責的有效建管機制。

項目法人須遵循市場秩序，與其他參建方簽訂相應合同，與其履行平等的民事法律義務和責任。作為水利主管單位的監督部門，對項目法人執行招標投標的合法性進行監督，同時，對建設各方簽訂合同后的履約情況進行監督，確保水利工程建設質量符合建設要求，確保人民群眾的生命財產、生態環境得到保障。

3.2加強項目法人的法律意識

招標投標有關法律明確了招標人的民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任。作為項目法人，要嚴格按照法律法規組織招標、評標、定標，并做好合同簽訂后的后續管理工作。

（1）要有依法招標的意識。招標前按程序送審，并嚴格按照經審核的方式組織招標；公平地對待各投標人，公正地評標，按規定公開必須公開的信息。嚴格按照招標程序招標；領導和工作人員不干預招標等。否則，按照招標投標法等相關規定要相應承擔民事責任、行政責任，甚至刑事責任。

（2）要有自覺履行合同的意識。合同是招標人與中標人在招標文件及投標文件的基礎上平等簽訂的合約，是平等的民事合同，雙方都有履行合同的義務。在水利工程建設項目招標中，招標人雖然為公職人員，但在工程合同中，與設計、施工等建設參與方的權利、義務是對等的，都需要履行自己應盡的義務，招標人不能有任何優越感。如果違背合同，不按照合同規定履行義務，將受到對方的追責，必要時應給予對方經濟補償。如在施工前須提供必要的現場施工條件，依合同約定，按照工期完成進度按時付款等都屬于招標人必須履行的義務。

（3）要有敢于主張權利的意識。在承包人或被委托方失約不履行應盡義務，影響工程質量、工期、資金效益，會給國家利益造成損失時，項目法人不應該聽之任之，應該責無旁貸地追責，主張自己的權利，可以給予對方返工、扣除履約保證金及上報行政監督部門給予更嚴厲的懲處等。

3.3加強招標投標過程的管理

（1）最大限度地公開信息，防止暗箱操作。讓權力在陽光下運行，招標工作也不例外，公開是最好的防腐劑?，F在招標制度、程序都進一步規范了，招標公告、中標公示等環節都能按要求公開，但是按照招標投標有關規定，評標過程是不能公開的，而暗箱操作往往就在評標環節中出現，如果在評標結果出來以后，將不涉及商業秘密的信息盡可能多地公開，如，在公示中標結果的同時公開評標委員會成員名單，讓評委置于大眾的監督之下，既能督促評委主動、自覺地履行回避義務，也會讓評判更具有公正性。

（2）招標與評標分離，降低串標風險。串標需要前后環節相銜接才能完成，串標人需知曉招標前期的招標要求、投標人數量、投標人名稱等信息，也要知道評委的信息、評標的規則等，關鍵是評委要為你“說話”，現在電子自動抽取評委解決了泄露評委名單的風險，斬斷了投標人與評委的聯系。但是有招標代理機構、招標人代表在評標現場，尤其招標人代表作為業主評委參與評標，增加了串標的風險，所以，如果項目法人內部將招標工作人員和業主評委 （招標人代表）分開，由不同的人員承擔招標和評標工作，能減少串標的可能，當然，如果評委中全部是專家評委，這種風險可能會降到最低。

（3）采用電子招標辦法，使圍標無法可圍。2013年5月，國家發展改革委員會同有關部門制定了《電子招標投標辦法》，采用電子招標投標方式，對實現市場信息公開共享，降低招標采購成本，提高招標采購成效，規范招標投標市場秩序具有重要作用。

目前，電子招標投標還在試點階段，要實現全部依托電子系統招標交易還有一個過程，如果在關鍵環節進行電子化招標能有效防止圍標。圍標的一個前提條件是圍標人在開標前知道哪些單位投了標，傳統的招標辦法因為購買招標文件、遞交投標保證金等都需要經過經辦人之手，就有泄露潛在投標人信息的可能，給圍標人可乘之機。

在電子招標投標活動中，潛在投標人在交易平臺完成費用支付后，下載招標文件，并采用數據電文的形式制作并加密遞交投標文件，在開標時投標人自己解密參與開標，如果規定投標保證金也需要網上支付并在開標前才讓招標人及招標代理機構知曉潛在投標人信息，則可以堵塞泄露潛在投標人信息源，有效防止圍標。

（4）實行格式化管理，減少招標程序隨意性。將招標投標的程序按照招標法及條例的要求完全格式化，制定招標投標交易全過程的招標公告、招標代理、開標、評標、定標、中標公告等環節具體操作標準，使各個環節都有規范的格式，減少過程的隨意性，讓規范的程序體現公正招標。

（5）加強招標事中、事后管理，打擊假借資質、轉包、違法分包行為。由于評委在審核投標人資質時只憑其書面資料，在評標時很難判斷投標人是否借用資質投標，僅憑資格預審申請文件或投標文件很難看出其資質的真假。按照工程建設現場要求，施工單位（中標單位）應該在施工現場設立現場管理機構，其中項目負責人、技術負責人、財務負責人、質量管理人員、安全管理人員必須是本單位人員，且資金支付賬號只能是中標單位的基本賬號。所以，招標人在收取和退還投標保證金時要核查其資金是否是投標單位本身的基本賬號，且收、退是否為同一個賬號；在開工后，將中標單位的現場管理機構及其相應的管理人員進行動態檢查、仔細核查關鍵人員到位情況；支付工程款時仔細核對資金支付賬號情況，做到這些，應該不難鑒別中標單位資質的真假了。行政監督部門也應該加強這方面的督查，把這些關鍵環節作為項目建設稽查的必查環節，對出借和借用資質的單位、對承包和轉包、違法分包的單位給予嚴懲，增加其違約、違規、違法的成本，同時，應該積極使用這種稽查結果，將其作為重要的評標因素，實現打擊假借資質、轉包和違法分包行為的目的。

3.4多方監督，形成監管合力

（1）及時處理當事人的監督。招標投標當事人指招標人、投標人、招標代理機構等，由于他們與招標投標活動有直接厲害關系，因此，當事人監督往往最積極、最深切。當投標人向招標人提出異議或向行政監督部門申請投訴時，應該在規定的時限內給予回復處理，保護其合法權益。

（2）行政監督部門要嚴格履行監督職責。一是要注重監督效率，應當在規定的時間內對收到的投訴或舉報做出是否受理的決定，并依法作出處理決定，做到高效便民。二是要創新監督方式，除了核準招標方案、自行招標備案、受理投訴舉報、現場監督開標、評標外，對招標當事人的違法行為記錄要及時公告；同時，可以采取多種監督方式，對開工后五大員的到位情況等主要環節加強重點檢查，對重點項目施工中的質量、進度進行稽查，對工程資金使用情況等進行審計等。三是要規范監督程序，其作出的處理決定應當采用書面形式，如，對中標結果的投訴處理是暫停招標還是繼續招標，都應該有書面意見，而不僅僅是口頭交代。對于經確認屬違法違規的招標投標評標定標行為，應當嚴格按照法律法規的規定嚴格懲處。《條例》用了20條的篇幅列舉了招標人、投標人、評委、招標代理人及其他國家工作人員在招標過程中的不當行為，以及由行政監督部門處罰的情形，使行政監督部門嚴格執法有據可依。

（3）要重視社會監督。招標投標法中明確了很多環節需要公示公開，這就要求招標人主動接受社會的監督；行政監督部門一方面要加強對招標人的公開情況的監管，另一方面要客觀對待投標人或潛在投標人的投訴，及時發現和糾正招標違法違規行為。此外，利用招標信息管理平臺，對監督對象的基本信息、招標情況、簽訂合同后的履約情況等進行動態監督管理也是有效的監督方式。在項目建設施工現場樹立公示牌，公布建設單位、施工單位、監理單位及主要負責人情況，公布全省水利系統統一的舉報電話等，也可以鼓勵社會力量參與監督，對施工活動起到零距離、全過程監督的作用，并可降低監督成本。

（4）必要時需要司法監督。《招標投標法》及其實施條例具體規定了招標投標當事人的權利和義務，同時，也規定了有關違法行為的法律責任。如果招標投標活動當事人存在違法行為，如，有行賄、串標、轉標、濫用職權等不法行為構成犯罪時，可以向有管轄權的人民法院起訴，由法院依法追究有關責任人的法律責任。

歐小艷（1965-），女，碩士研究生，從事水利工程管理工作。

（2016-01-14）