論企業環境污染第三方治理合同的法律規制

孔 東 菊

(安徽工業大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243000)

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論企業環境污染第三方治理合同的法律規制

孔 東 菊

(安徽工業大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243000)

摘要：企業環境污染第三方治理合同屬于民事合同的范疇，應類型化為承攬合同，但受環境保護這一公益目的的限制以及合同當事人所承受的公法義務的影響，又具有自己的特質。法律規制上，可以考慮在《中華人民共和國合同法》關于有名合同分類的基礎上，對此類合同作出專門的類型劃分，從合同形式、當事人的締約行為、合同內容、合同履行、合同變更與解除、違約責任等方面作出有針對性的規定。

關鍵詞：企業環境污染；第三方治理；承攬合同；法律規制

企業環境污染第三方治理中，排污企業與治理第三方之間簽訂的污染治理合同既是明確雙方權利義務關系的依據，也是該污染治理模式的運行基礎。從形式上看，此類合同在平等的雙方主體之間訂立，屬于民事合同的范疇，但又具有不同于普通民事合同的特質。目前，學界關于此類合同有針對性的研究成果尚少，相關性研究雖然有一些，但觀點各異。法律適用方面，現行《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)對此沒有規定，《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)的規定存在明顯的不適應性，使得規范選擇陷入困境。為此，有必要對該類合同的特質及其法律適用問題進行探討，以期為企業環境污染第三方治理模式的推行釋疑解惑。

一、企業環境污染第三方治理合同的類型考量

(一)排污企業與治理第三方之間合同關系的主要體現

環境污染第三方治理模式的探究在我國雖然經歷了較長時間，但大力推行卻是始于黨的十八屆三中全會。2015年1月14日，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，為踐行企業環境污染第三方治理提供了政策依據。實踐中，排污企業與第三方簽訂污染治理合同時，具體內容上會因企業建設的時間、地點、規模等方面的不一致而有所不同，大致可分為以下兩類：

第一類是由排污企業提供污染治理設施，第三方提供污染治理服務并從排污企業獲取報酬，主要針對的是企業已建成項目。應傳統環境治理模式的需要，我國環境立法明確規定了“三同時”制度，即建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。因此，我國已建成項目中大部分都建有配套的污染治理設施。為避免造成已有治污設施的閑置浪費，這些企業可通過合同形式，委托第三方利用排污企業已有的治污設施，通過第三方的人員和技術，為排污企業提供專業的污染治理服務，排污企業支付相應的服務費用。

第二類是由治理第三方提供包括治污工程設計、安裝、運營等全過程的污染治理服務，由排污企業支付報酬，主要針對的是新建改建項目及工業園區內沒有配套治污設施的項目。至于治污設施的產權歸屬，可以由雙方約定歸排污企業或者治理第三方所有，也可約定由雙方共有。在工業集聚區內，可由各排污企業與治理第三方通過合同約定，由第三方對園區內企業污染進行專業化集中治理，治污工程的設計、安裝、運營等全過程均由第三方完成，各排污企業分別向第三方支付相應的服務費用，排污設施的產權在沒有特別約定的情況下歸第三方所有。

(二)企業環境污染第三方治理合同應類型化為承攬合同

近年來，學界關于與環境有關的合同或與環境服務有關的合同研究較多，鮮見關于企業環境污染第三方治理合同的專門性研究成果。由于我國立法沒有對與環境相關的合同規定統一的名稱，研究者的表述較為混亂，因此，需要通過內容梳理來總結學界關于企業環境污染第三方治理合同類型劃分的主要觀點。張宇慶認為，“環境服務合同可劃分為環境服務政府合同與環境服務民事合同兩大類型”[1]；鄢斌等則認為，環境服務合同是“借助民事合同的形式進行環境治理以實現環境效益、市場效益雙贏的一種新型的環境管理方式，本質上是私法性質的民事合同”[2]；張炳淳認為環境民事合同具體包括環境資源開發利用合同和污染防治類合同[3]。分析相關研究者的觀點可以發現，盡管對環境服務合同、環境民事合同的外延理解上有偏差，但各觀點中蘊含著一個共識，即企業環境污染第三方治理合同本質上屬于民事合同。

關于企業環境污染第三方治理合同是屬于無名合同還是有名合同，研究者有不同看法。張宇慶提出，由環境服務商以治污、生態修復、工藝改造等技術服務于有需要的企業并收取相應報酬的合同應屬于技術服務合同，而環境服務商作為承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同應屬于承攬合同[1]，但依另一部分研究者的理解，這種合同既不是承攬合同，也不是技術服務合同，應屬于民事合同中的無名合同[2，4]。

筆者以為，無論治理第三方是否擁有治污設備的產權，企業環境污染第三方治理合同的主給付義務都應是第三方提供的專業化污染治理服務，具有服務合同的典型性法律特征，應定性為承攬合同。所謂承攬合同，是利用他人勞務的服務合同的一種，其特色在于以工作的完成為標的。《合同法》第251條規定：“承攬合同是承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同。承攬包括加工、定作、修理、復制、測試、檢驗等工作。”據此，承攬的范圍不應局限于有形的工作，還應包括無形的工作，工作成果的交付既是認定是否構成承攬合同的主要要件，也是區別于其他合同的主要標志[5]。企業環境污染第三方治理合同中，排污企業的合同目的不是治污工程本身，也不是第三方治理污染物的工作過程，而是取得治理第三方完成的污染治理成果，第三方需按照排污企業的要求完成一定的污染治理工作，提供專業的污染治理服務，只有達到了約定的治理效果才能要求排污企業支付相應的報酬。因此，從雙方權利義務關系來看，具有承攬合同的典型性特征，應定性為承攬合同。至于前述研究者提出的由環境服務商以治污、生態修復、工藝改造等技術服務于有需要的企業并收取相應的報酬的合同應屬于技術服務合同問題，如果合同標的僅是解決治污、生態修復、工藝改造等技術問題而非獲取污染治理成果，與技術服務合同的典型性特征相吻合，認定為技術服務合同并無不妥。

二、企業環境污染第三方治理合同區別于普通承攬合同的特質

盡管企業環境污染第三方治理合同應定性為承攬合同，但受到環境保護這一公益目的的限制以及合同當事人所承受的公法義務的影響，其與民法上普通承攬合同相比，具有自己的特質。

(一)合同具有公益與私益的雙重目的

一般而言，民事合同的締結和履行主要是為了實現當事人一定的私益目的，只要不損害社會公共利益即可。就企業環境污染第三方治理合同而言，其合同目的具有雙重性。一方面，治理第三方向排污企業提供專業的污染治理服務，排污企業以第三方的治理效果為基礎支付服務費用，體現了服務與報酬的交換，實現了合同當事人追求利潤和營利的私益目的；另一方面，環境屬于公共物品，污染治理的效果不僅關乎服務費用的高低，更關乎環境公共利益，因而合同不能以追求利潤和營利的私益目的為唯一目標，必須體現治理污染和保護環境的公益目的。在兩者的關系上，公益目的應放在首位，只有在保證公益目的實現的前提下才能考量合同私益目的的實現。

(二)當事人訂立合同的自由受到限制

一般民事合同中，當事人享有就某一特定事項是否訂立合同的決定權，訂立與不訂立合同，以及和誰訂立合同都是合同自由的體現，但就排污企業而言，這種自由卻受到限制。首先，企業生產經營活動的直接目的是為了盈利，污染防治是現行環境法規定的排污企業的環境公法義務，排污企業治理污染并非完全出于自愿，而是出于履行環境公法義務的需要。其次，從理論上說，第三方治理成本效益所具有的優勢對排污企業可以產生一定的吸引力，但實踐中我國環境污染第三方治理市場目前尚處于起步階段，第三方治理的優勢并沒有得到充分體現，排污企業通過購買第三方污染治理服務來履行環境義務的積極性并不高，政府通過環境政策調整與嚴格執法活動對合同的締結起著一定的引導和推動作用。最后，環境污染治理具有專業性，需具備一定的設備設施、技術和專業技術人員等條件才能從事污染治理服務，排污企業締結合同時，只能在具有相應治污資質條件的環境服務商中選擇合同相對人，對合同相對人的選擇有一定的限制。

(三)合同內容包含有公法義務

一般民事合同中，合同內容體現為私法上的權利義務關系，由當事人在不違反法律行政法規強制性規定及公序良俗的前提下自主確定。排污企業承擔的污染治理義務屬于公法義務，通過合同形式將生產經營產生的污染物交由第三方治理只是其采取的履行環境公法義務的一種手段。因此，企業環境污染第三方治理合同體現了“國家環境管理意志對當事人絕對意思自治的淡化”，“使其與傳統民事合同只以‘協調私人利益’而設定權利義務的內容相區別”[3]。《環境保護法》第42條規定排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者有防治污染的義務；環境保護部對各類污染物排放的最低標準也作出了明確規定。如果排污企業通過合同方式委托第三方對污染物進行治理，則上述義務必須體現在合同內容中。

(四)合同履行效果的評價具有專業性

通常情況下，民事合同生效后，除涉及特定第三人利益的合同外，各方的履行效果只要得到了對方的認可便可認定為按照約定履行了自己的義務，不需經過合同關系以外的第三方的評價。企業環境污染第三方治理合同中，治理第三方提供的環境治理服務具有專業性和技術性，是否達到雙方約定的環境目標既是衡量服務費用標準的基礎，也是判斷排污企業環保義務是否履行的依據。因此，治理服務效果的評價不宜由雙方當事人自己完成，而應當由具備評價資質的第三方專業機構來完成，同時，政府和社會公眾還應當對雙方的履約情況進行監督。

(五)合同變更和解除受合同公益目的的制約

合同變更是指合同當事人不變，僅合同內容發生變化的行為。合同的變更可分為兩種情形：一是根據人民法院或仲裁機構的裁決發生的變更，二是通過當事人協議發生的變更[6]。合同解除是指合同有效成立以后,當具備合同解除條件時,因當事人一方或雙方的意思表示,使合同關系自始或僅向將來消滅的行為[7]。合同解除可因單方當事人行使解除權而發生，也可通過雙方當事人協商一致而發生。關于承攬合同，《合同法》第258條規定：“定作人中途變更承攬工作的要求，造成承攬人損失的，應當賠償損失。”《合同法》第268條規定:“定作人可以隨時解除承攬合同，造成承攬人損失的，應當賠償損失。”據此，承攬合同的定作人有單方變更權和任意解除權。承攬合同中的承攬人并無單方變更合同的權利，只有在定作人不履行協助義務致使承攬工作不能完成的情況下才有權解除合同。

上述關于承攬合同變更和解除的規定是基于傳統合同的“私益目的”所作出的，符合合同訂立的目標追求。前已述及，企業環境污染第三方治理合同具有公益與私益的雙重目的，為保障環境安全，排污企業對合同的單方變更權和任意解除權都應受到必要的限制。

綜上可見，企業環境污染第三方治理合同雖然具有承攬合同的典型性特征，但與《合同法》中的承攬合同相比又有明顯不同，“它是一種體現‘幕后’環保政策目的的、以平等民事主體間關系為‘形式’的合同”[8]，上述特質的存在使得我國現行《合同法》的適用存在不適應性，需要重新思考其法律規制問題。

三、企業環境污染第三方治理合同的法律規制

從法律規范的表現形式上，筆者以為，可以考慮在《合同法》關于有名合同分類的基礎上，對此類合同作出專門的類型劃分，針對其特質作出專門的規定。具體內容應包括以下六個方面：

(一)合同締結應采用書面形式，并經國家環境保護行政主管部門備案

合同形式是合同內容的載體，是當事人合意的表現形式。盡管現代合同法為便捷交易，賦予當事人較大的形式選擇自由，但也沒有完全拋棄法律對合同形式的限制。企業環境污染第三方治理合同權利義務內容復雜且專業性強，履行周期較長，為了清晰界定當事人的合同義務和合同責任，方便政府部門監管和民眾監督，應采用書面形式，并經國家環境保護行政主管部門備案。具體來說，可以考慮由國務院環境保護行政主管部門通過合同示范文本的形式，對雙方當事人合同的締結進行指導和規范。

(二)對當事人的締約行為進行必要的約束

首先，治理第三方應具有相應的資質。關于污染治理主體是否應具有一定的資質，環境保護部2012年制定《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》，規定從事環境污染治理設施運營的單位應申請獲得相應的運營資質；2014年4月，環境保護部常務會議審議通過廢止《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》。政府不再對污染治理設施運營設立強制性準入標準，符合我國政府職能改革的要求，但這并不意味著排污企業對治理第三方的選擇沒有任何限制。一方面，為保障治理效果，排污企業應選擇具有相應的治污條件和治污能力的企業；另一方面，法律法規對于特殊污染物處置企業的資質有特別的規定，仍應選擇具有相應資質的企業，如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第57條規定，從事收集、貯存、處置和利用危險廢物經營活動的單位，必須向相關環境保護行政主管部門申請領取經營許可證。

其次，特定條件下可對當事人科以強制締約義務。民法上的強制締約主要是為了維護社會公共利益和社會公共秩序的需要對當事人締結合同自由的限制。為保護環境，在特定條件下，對排污企業和治理第三方都可能發生強制締約。對排污企業而言，企業生產經營造成環境污染，如果自身不具備治理條件和能力，環境行政主管部門可要求相關企業限期委托第三方治理。對治理第三方而言，如果工業聚集園區生產經營者產生的污染物規劃由某專業第三方集中治理，則該第三方與本園區內的所有生產經營者有強制締約義務，以避免重復建設和不當競爭。

(三)合同內容不得違反當事人承擔的公法義務

企業環境污染第三方治理合同中，污染治理擬達到的標準是當事人承擔的保護環境這一公法義務的重要體現，是合同內容中不可缺失的組成部分，當事人雙方不得通過約定予以改變或排除。為落實上述義務的履行，避免雙方當事人惡意串通降低污染治理標準而損害環境，以下三項內容合同中必須寫明：①排污企業污染物排放的基本情況，如種類、數量、時間等；②第三方治污的基本情況，如治污工程的設計、安裝、運行的時間安排，治污的技術方案和措施等；③污染治理擬達到的標準、效果檢測機構及檢測方法。

(四)合同的履行需接受第三方的專業評價和外界監督

首先，合同的履行效果需經過第三方專業評價。關于專業評價機構的選任，范戰平提出成立專業性的并具有治污效果檢測與支付擔保功能的第三方中介機構，符合環境污染第三方治理市場發展趨勢，也可依據現實情形通過中介機構與環保機構合作來保證該環節的制度設計目標[9]。

其次，合同的履行應接受外界監督。從當事人的角度看，無論是排污企業還是治理第三方，其生產經營的原始動機和直接目的都離不開營利，如果希望合同雙方為保護環境公益而主動放棄部分私利則會存在較大風險，因此，當事人的履約情況離不開外界監督。一是政府部門的監督。為保障環境污染第三方治理行業的健康運行，政府監管部門應對第三方治理合同的履行進行具體監督，對于未能實現治污目標的企業應及時予以警告并幫助分析查找原因，改進和完善治理方案，規定整改措施與期限[9]。二是社會團體和社會民眾的監督。公民是環境權利的主體，社會團體和廣大民眾是保護環境的重要力量，理應參與對當事人履約情況的監督。為保障監督的成效，排污企業和治理第三方應該就污染治理合同的締結、履行及治理效果等相關環境信息予以及時公開。

(五)合同變更與終止應予以特別限制

首先，合同履行過程中，因客觀情況發生變化需要變更的，無論何種原因，變更后的內容都不得違反環境法律法規中關于排污企業保護環境的法定義務的規定。

其次，合同履行過程中，雙方當事人關于污染治理服務內容和效果的變更應分不同情況區別對待：排污企業如果因污染物排放的數量或種類減少而要求變更的應當允許，但應及時通知治理第三方；排污企業如果因污染物排放的數量或種類增加而要求變更的，則需要與治理第三方充分協商，可以在第三方治理能力范圍內要求變更。程序上，上述變更均應經國家環境行政主管部門登記備案。

最后，原則上排污企業不應享有任意解除權。以下情形應允許當事人解除合同：一是排污企業排污情況變化超過第三方治理能力范圍的，則排污企業和治理第三方均有權要求解除合同；二是因排污企業不履行協助義務導致無法完成污染治理工作的，治理第三方可以要求解除合同；三是治理第三方的污染治理服務達不到合同約定的治污水準，經提示后在合理期限仍未改進的。無論何種原因導致合同解除，排污企業均應提供可行的污染治理替代方案，在替代方案實施之前，第三方不應停止污染治理工作。程序上，合同解除也應經國家環境行政主管部門登記備案。

(六)違反合同的責任承擔應體現保護環境的公益目的

企業環境污染第三方治理合同中，當事人一方違約時，意味著環境安全面臨很大的風險或環境損害已經發生，違約責任承擔方式的確定和選擇必須將環境公益目的放在首要位置。

首先，當事人對免責條款的約定應受到限制。免責條款是當事人以協議排除或限制其未來責任的合同條款。企業環境污染第三方治理合同的雙方當事人可以就僅涉及彼此之間利益分配和不影響環境公益目的實現的內容進行免責約定，對其他可能影響環境公益目的實現的條款作出免責約定的，該約定無效。

其次，除繼續履行外，替代履行應作為違約責任承擔方式之一。企業環境污染第三方治理合同中，排污企業延付或拒付治污服務費用構成違約的，屬于金錢債務違約，治理第三方當然可以請求繼續履行。至于排污企業在第三方的污染治理服務不符合約定標準構成違約時能不能要求繼續履行，需要區分兩種情況：如果治理第三方有條件和能力提供符合約定標準的服務而拒絕提供的，排污企業可以請求該第三方繼續履行；如果治理第三方客觀上已不具備提供合格的污染治理服務的條件或能力，為實現合同目的，應首先考慮替代履行方式的適用。

最后，賠償損失方式的適用應受到限制。賠償損害又稱損害賠償，是指債務人不履行合同義務時依法賠償給債權人所受損失的責任。“民事合同多以獲取經濟利益為目標，因此損害賠償主要是金錢賠償，這不僅是一種方便易行的賠償方式，也與當事人獲利的最終目的沒有根本沖突”[10]。但在企業環境污染第三方治理合同中，當事人一旦違約，所受到的損害往往無法通過賠償損失的方式獲得完全彌補。因此，當事人以違約金、損害賠償金等方式承擔違約責任時，必須同時提供污染治理的替代方案，不得以違約金、損害賠償金等代替合同的實際履行。

參考文獻

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[責任編輯勇慧]

收稿日期：2016-03-03

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目(編號：14YJA820012)；安徽省哲學社會科學規劃項目(編號：AHSKY2015D27).

作者簡介：孔東菊，安徽工業大學公共管理與法學院副教授，主要從事民商法學和環境法學研究.

中圖分類號：D912.6

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0338-05