新時期現有工業園區規劃環評編制思考

侯可斌　李衛波　李 楠　邱大慶

(1.北京市環境影響評價評估中心， 北京　100161； 2.北京航天計量測試技術研究所， 北京　100076)

新時期現有工業園區規劃環評編制思考

侯可斌1李衛波2李 楠1邱大慶1

(1.北京市環境影響評價評估中心， 北京100161； 2.北京航天計量測試技術研究所， 北京100076)

摘要：通過對北京市現有工業園區現狀的梳理，分析了工業園區進一步發展面臨的挑戰，主要包括：城市化與工業擴張之間的矛盾，城市功能定位變化對工業園區提出產業轉移的要求，京津冀一體化發展帶來的機遇與挑戰，公眾對環境需求的提高為園區調整帶來的挑戰。面對這些挑戰，為做好“十三五”工業園區規劃環評工作，提出如下建議：創新編制理念，將城市規劃的思想融入規劃環評的編制；根據政策環境變化，調整園區規劃環評編制要求；創新規劃環評編制思路。

關鍵詞：規劃；工業園；環境影響評價

進行規劃環評的意義主要在于使環境的規劃更加科學，實現可持續發展視域下社會與環境的和諧發展。規劃環評打破了傳統建設項目環評的思維，用更加廣闊的視角看待區域發展問題。環境保護本身具有區域性特點，區域內各單元因大氣、水等環境要素而緊密相連，這與規劃環評的思路相契合，規劃環評的主要目的是解決區域統籌發展的問題，通過環評的手段，為區域協調發展提供合理指引。從空間的角度，規劃環評就是解決產業布局合理性問題，解決建設項目環評的主要弊病：單一項目的環境可行性在區域層面不能得到一致性，項目間甚至會產生環境沖突。從時序的角度，環境要求隨著經濟社會的發展、科學認知的深入和公眾認識的變化而變化，因此，區域發展的環境要求應當隨著時間的推移而不斷提出新的要求，即存在時序問題，“在恰當的時間干恰當的事”。對現有工業園區來說，時序問題尤為重要，即需要通過規劃環評的手段，解決區域發展的連續性問題。

目前國內關于工業園區規劃環評的研究重點包括規劃環評指標體系、污染源估算、環境容量、總量控制、承載力分析、基于不確定方法的規劃環評研究、規劃環評的改進方法研究等，對于現有工業園區規劃環評技術方法研究開展得較少。然而，隨著“十三五”的臨近，現有工業園區“十三五”規劃的編制相繼開展，該類園區規劃環評較新建工業園區規劃環評有特色之處，因此，開展這方面的研究對于指導相關規劃的開展具有重要意義。本文以北京市為例，對現有工業園區規劃環評編制思路進行了探討。

1北京市工業園區概況

北京市國家級、市級開發區大多數啟動時間較早。北京經濟技術開發區、中關村科技園區、北京延慶經濟開發區等是在上世紀90年代初期就批準設立并開始建設的國家或市級開發區；還有一些市級開發區雖然批準設立時間較晚，但部分是從區縣級園區逐步過渡而來，啟動建設時間也較早。經過多年建設，北京市現有近20個國家級、市級開發區。

北京市工業園區規劃環評工作開展較早，上個世紀90年代初期就積極探索開發區環境影響評價工作，參照建設項目和區域開發環評管理，相繼完成北京經濟技術開發區、中關村科技園區、良鄉經濟開發區、采育經濟開發區等區域開發環境影響評價。

通過開展規劃環評，促進了園區合理規劃和優化發展；加快了配套污水處理、集中供熱等基礎設施建設；明確了園區產業定位，細化了環境準入制度，從而杜絕了高耗能、高污染企業入區，為高新技術、高附加值、低污染企業發展提供了良好空間，從源頭上減少了經濟高速發展對環境產生的不利影響。

2面臨的挑戰

2.1城市化與工業擴張之間的矛盾

工業園區擴張是工業園擴大產值規模的重要方式之一。以北京市經濟技術開發區為例，1994年確定的開發區占地為15 km2(一期)，截至2003年基本完成開發；2003年，在一期規劃用地的基礎上擴大24 km2，截至2008年基本開發完成 。然而，隨著城市化程度的不斷提高，城市用地愈加緊張，適宜開發利用的土地越來越少，從近幾年土地交易市場來看，入市土地量與品質均呈下降趨勢，因此，工業園區擴張同城市用地緊張之間的矛盾凸顯。

在工業園區初期選址時，通常遵循遠離市區、位于城市主導風向兩側或下風向的原則，然而，隨著城鎮化的發展，越來越多的工業園區被城市所包圍，出現城市功能區主動“貼靠”工業園的現象，工業園區逐漸成為城市的一部分，其環境影響因與城市距離的縮短而變得更加強烈。

2.2城市功能定位變化對工業園區提出產業轉移的要求

城市是發展的，根據經濟社會的發展狀態，不斷更新發展目標與方向。以北京市為例，習近平總書記在北京市考察工作時提出，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的核心功能。“四個中心”指明了北京新時期城市發展的方向。因此，工業園區“十三五”規劃的編制，也需緊扣“四個中心”主題，疏解非核心功能，明確產業結構調整的方向。然而，這必然存在很大的阻力與壓力，工業園區建設年代越久，其建設初期的發展思路與現有政策要求相差越遠，進行改造的難度越大。因此如何破解現有產業布局定式，為園區結構調整提供有力支撐，成為規劃環評需解決的難點之一。

2.3京津冀一體化發展帶來的機遇與挑戰

區域協同發展是破除區域環境污染的主要途徑，京津冀區域聯防聯控概念的提出，是解決首都空氣污染難題、控制PM2.5、保證環境空氣質量改善的重要舉措。2015年4月30日中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，將京津冀協調發展上升為國家戰略層面，提出有序疏解非首都核心功能、在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破的要求。對于工業園區來說，京津冀一體化發展是新時期最主要的政策環境，如何在這一戰略背景下把握發展方向尤為重要。一方面，工業園區需要辨析不符合首都功能定位的產業，確定疏解的目標與方向，另一方面，需要明確符合首都功能定位的產業范圍，在“舍”、“取”間做到有的放矢。京津冀一體化發展由環境問題引發，因此，規劃環評是落實該政策的主要手段之一。通過規劃環評，將一體化發展的政策精神進行環境解讀，為工業園區發展提供環境指標，設定環境準入門檻，在區域層面實現政策落實。

2.4公眾對環境需求的提高為園區調整帶來挑戰

公眾環境意識的提高正在改變現行的很多環保理念。首先，隨著生活水平和思想認識的提高，公眾對環境的要求越來越高，公眾對環境現狀的不滿成為社會普遍認識，環境管理的壓力凸顯，規劃環評的編制必須同社會的需求協調；其次，在城市建設用地面積范圍極速擴張的大背景下，發展與現存環境問題之間的不協調不斷出現，公眾訴求與環境問題的矛盾碰撞不斷發生，因此，如何通過規劃環評的手段協調兩者之間的關系，是解決城市發展與公眾環境需求矛盾的重要途徑；最后，公眾參與環境管理的意愿越來越強烈，近年來頻發的環境群體性事件從側面說明公眾期望通過他們的努力對環境決策產生影響，從很多建設項目環評階段引發的群體性事件的成因來看，規劃階段存在的布局不合理、公眾不知情占很大比重，因此，規劃環評必須對公眾參與工作引起足夠重視，加強信息披露與公眾參與的力度，充分發揮公參的作用，降低規劃實施過程中發生群體性事件的社會風險。

3工業園區規劃環評編制建議

3.1創新編制理念，將城市規劃的思想融入規劃環評的編制

目前，工業園區逐漸向城市功能區的一部分發展，工業園區與城市之間的界限正在逐漸模糊，城市包圍工業區變成一種趨勢，因此，規劃環評需跳出傳統的編制理念，即跳出園區的范圍，從城市的角度宏觀分析、定位園區的功能：

首先，園區與城市之間的關系。按照城市規劃的基本要素，分析城市對工業園區的需求，明確工業園區的定位；分析城市對工業園區的支撐能力，明確工業園區的發展限度；分析城市對工業園區的限制因素，確定工業園區的發展短板；分析工業園區對城市產生的有利與不利影響，從而對城市規劃提出反饋調整建議。

其次，城市功能定位對工業園區的影響。城市功能定位的調整，必然對園區發展方向產生影響。新時期北京定位為“四個中心”，工業園區下一輪的調整方向即應圍繞“四個中心”展開，規劃環評應結合“四個中心”進行定位分析，明確園區調整方向是否符合城市發展要求。

再次，城市功能區劃對工業園區的要求。隨著國家環保政策不斷深入細化，城市功能區劃是落實環境保護要求、確定區域發展方向的主要措施，如劃定生態紅線，以此確定工業園區的發展界限。

最后，主動迎合城市的發展需求。工業園區成為城市空間的一部分是現代城市發展的必然產物，因此，建設現代型工業園符合工業園區發展趨勢。對于現代型工業園目前沒有統一的標準。從環境的角度，建設現代型工業園就是要改變傳統工業園的理念(負面環境影響)，將工業園作為城市功能區一部分，為城市環境發揮正面效益，建設生態型工業園成為一種合理選擇。生態型工業園可從兩個層次展開：第一層次，以循環經濟理念進行園區總體規劃建設，低排放、低能耗、低水耗、清潔生產、高科技作為入園企業的門檻，這些是保證園區先進性的基本要求；第二層次，提出生態建設指標，包括園區內生態用地、區內河流生態用水、園區及企業生態設計等，充分體現生態效益的價值所在。

3.2根據政策環境變化調整園區規劃環評編制要求

規劃環評的編制需密切關注最新環境政策要求，及時調整編制內容，將最新環境管理要求用于園區規劃調整。以北京市為例，下一輪工業園區規劃環評編制，需重點關注以下兩個方面：

(1) 京津冀一體化、區域聯防聯控。京津冀一體化發展、區域聯防聯控是今后一段時期內，首都及周邊地區環境管理的重點與主要措施，因此，規劃環評的編制需緊扣該主線，充分利用政策環境，為園區發展提出建議，打破現有園區調整模式，實現跨越式發展。在京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組要求下，《京津冀及周邊地區深化大氣污染控制中長期規劃》正由中國環境科學研究院編制，該規劃不僅設定了中長期發展的目標，還對如何實現規劃目標的保障體系進行了研究，提出了控制的重點措施與任務，是指導京津冀及周邊地區大氣污染控制的重要依據，因此，現有工業園區規劃環評需緊扣中長期規劃相關任務要求，充分利用保障體系提出的政策、組織、技術等軟硬件支持條件，為園區突破提供路徑。

(2) 污染物總量控制。2014年12月，環境保護部印發了《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》(環發〔2014〕197號)，對污染物總量控制提出了更高的要求。一方面，擴展了總量控制的污染物范圍(增加了煙粉塵、揮發性有機物、重金屬、總氮)，另一方面，提高了總量控制的要求，新建項目要求“上一減一”，甚至“上一減二”。對于工業園區來說，新時期發展必然經歷“騰籠換鳥、優化產業結構”的過程，因此，總量成為產業結構調整的重要限制性因素。在規劃環評中，需摸清現有總量情況，明確后期產業調整總的限度；對調整的產業方向進行總量核算，分析園區發展的可行性。

3.3創新規劃環評編制思路

現有工業園區規劃環評的編制有特殊性，在遵循現有導則的基礎上，必須貼合該類規劃特點進行編制：

(1) 重視現狀分析的重要性。對于現有工業園區，可組織開展本期規劃環評的回顧性評價，評價方法及相關內容可參考規劃環評技術導則總綱中跟蹤評價相關要求。回顧性評價的主要目的在于評價本期規劃環評內容可靠性，從技術方法角度為下一期規劃環評提供參考，更重要的是為下一期規劃環評提供基礎數據，摸清現狀環境問題，尤其是污染物排放量情況。

(2) 提高環境要求。社會對于環境的需求，即公眾的環境反應，是規劃環評必須考慮的重要因素，這是降低社會風險的關鍵點。面臨公眾越來越高的環境需求，規劃環評應跳出核算容量的傳統模式。傳統規劃環評中，在資源環境承載力分析中，通常以環境現狀擁有的存量作為核算的基礎。然而，多年來城市發展導致環境容量越來越小，甚至出現沒有容量的問題(如細顆粒物超標)，公眾對于城市環境的不滿越來越強烈，因此，堅持以環境現狀為基礎的容量核算并不能達到公眾滿意的目標，鑒于部分環境指標污染嚴重的現實，在園區現有存量基礎上進一步減排是工業園區發展的出路。因此，工業園區發展目標的設定應當在環境質量現狀的基礎上進一步提高質量要求。對于單一工業園區來說，設置這類目標是有難度的，但是借京津冀區域聯防聯控的政策東風，通過聯防聯控宏觀規劃，設定園區目標是可行的，并且可申請相關政策、資金支持(2014-2015年京津冀聯防聯控支持資金達140億)。

4總結

隨著“十三五”的臨近，工業園區“十三五”規劃環評的編制工作相繼啟動。新一輪規劃環評的編制，必須緊扣時代的主題，甚至打破一些傳統的編制模式，提高規劃環評的有效性，回歸規劃環評的本質，才是規劃環評的價值體現。

對北京現有工業園區來說，城市功能定位的調整，必然對園區今后的發展方向帶來巨大沖擊，隨著環境保護政策的收緊，工業園區是被動調整還是主動調整，是各個園區管理部門需要思考的重點問題。然而，隨著京津冀一體化發展概念的提出，相關支持、配套政策提出，為園區主動求變帶來利好可能，這些可能能否實現，需要規劃環評編制部門以宏觀的視角與思路，大膽提出求變的方案，取得管理部門的認同。在政策優惠支持下，這些意見或建議的可行性會大幅提高，規劃環評應主動求變，變被動環評為主動環評，規劃環評的有效性方能以最大程度發揮。

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環境保護部.HJ 130—2014 規劃環境影響評價技術導則 總綱.

Consideration on composition of plan environmental impact assessment of existing industrial parks in new period

Hou Kebin1, Li Weibo2, Li Nan1, Qiu Daqing1

(1.Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161;2.Beijing Aerospace Institute for Metrology and Measurement Technology,Beijing 100076)

Abstract:The status quo of existing industrial parks in Beijing were summarized, and the challenges for industrial parks to face in future development were analyzed, which included: the contradiction of urbanization and industrial expansion, industrial transfer requirements for industrial parks caused by city function orientation, opportunities and challenges brought about by the development of Beijing, Tianjin and Hebei integration, challenges in industrial park adjustment caused by growing public demand for environment. According to these challenges, suggestions were proposed in order to guide the composition of plan EIA of industrial parks for the Thirteenth Five-year Plan period:merging urban planning into preparation of industrial park plan EIA by innovation of preparation thoughts; adjustment of preparation demands of industrial park plan EIA according to changes of environmental policies; innovation of preparation ideas of plan EIA.

Keywords:plan; industrial park; environmental impact assessment

收稿日期：2015-10-19；2015-12-24修回

作者簡介：侯可斌，男，1983年生，碩士，工程師，研究方向：環境影響評價、技術評估，E-mail：houhouqd@163.com

通訊作者：邱大慶，男，高級工程師。

中圖分類號：X32

文獻標志碼：A