淺談城市規(guī)劃修改工作中應(yīng)重視的幾點問題

丁浩

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，甘肅蘭州730000）

淺談城市規(guī)劃修改工作中應(yīng)重視的幾點問題

丁浩

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，甘肅蘭州730000）

城市規(guī)劃作為城市管理的重要抓手，對城市發(fā)展起著重要的控制、引導(dǎo)作用。城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃，具有法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。城市發(fā)展的復(fù)雜性和不可預(yù)測性，決定了城市規(guī)劃編制和管理的動態(tài)性，當(dāng)城市發(fā)展和城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，根據(jù)矛盾的具體情況，可考慮以對規(guī)劃進(jìn)行修改。規(guī)劃修改必須需符合相關(guān)要求并嚴(yán)格遵守法定程序。同時在規(guī)劃修改工作中，應(yīng)做好矛盾的甄別與處理工作，應(yīng)重視規(guī)劃修改的必要性、可行性研究和規(guī)劃修改的影響因素分析，應(yīng)明確并控制規(guī)劃修改的外延，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃修改后城市功能績效的發(fā)揮，只要這樣才能保證規(guī)劃修改的科學(xué)性，促進(jìn)城市的良性和可持續(xù)發(fā)展。

城市規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；控制性詳細(xì)規(guī)劃；城市建設(shè)；功能績效

1 概述

城市作為我們賴以生存的重要空間載體，是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其發(fā)展受諸多因素的共同影響。特別是當(dāng)今的城市，發(fā)展日新月異，具有很大的不可預(yù)測性。城市規(guī)劃工作對城市的發(fā)展起著重要的引導(dǎo)和控制作用，城市規(guī)劃工作者們孜孜不倦的工作，試圖通過對城市更加深入的了解、分析，揭示城市發(fā)展的客觀規(guī)律和軌跡，并為城市勾勒出一幅美好的發(fā)展藍(lán)圖，將其引入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

城市發(fā)展的復(fù)雜性決定了城市規(guī)劃編制和管理工作必須要具有動態(tài)化的特征才能與之相適應(yīng)，對已批城市規(guī)劃的修改正是這種動態(tài)化特征的具體體現(xiàn)，也是城市規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)涵之一。以下是我通過多年的工作實踐，對城市規(guī)劃修改工作中需要重視的幾點問題所做的總結(jié)，希望能夠借此引發(fā)更多思考和交流，進(jìn)而通過更科學(xué)的規(guī)劃編制手段為城市發(fā)展提供更有力的支撐。

2 正確認(rèn)識已批規(guī)劃與實際建設(shè)中產(chǎn)生的矛盾

城市規(guī)劃學(xué)科經(jīng)過多年的實踐、探索，其理念和方法早已從目標(biāo)導(dǎo)向型逐漸過渡為目標(biāo)導(dǎo)向和過程控制相結(jié)合型。基于這種理念和方法，城市規(guī)劃成果中的空間模型雖然仍是規(guī)劃中的重要方面之一，但空間背后的立場和理念才是規(guī)劃的核心和實質(zhì)，因而實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的路徑應(yīng)該是多樣的，基于多路徑的城市空間模型結(jié)構(gòu)也勢必具有多樣性的特征。因此，無論作為城市規(guī)劃編制者還是城市規(guī)劃的具體實施者，都應(yīng)對城市規(guī)劃成果有清醒和理性的認(rèn)識：作為法定規(guī)劃的城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，其成果當(dāng)然具有法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，決不能隨意修改，但當(dāng)城市發(fā)展的具體問題與城市規(guī)劃產(chǎn)生問題和矛盾時，實事求是、因地制宜，以城市發(fā)展核心目標(biāo)為導(dǎo)向，以推進(jìn)城市健康良性發(fā)展為目標(biāo)，積極尋求調(diào)整路徑，保證城市規(guī)劃的順利實施，也是城市規(guī)劃工作科學(xué)性的重要體現(xiàn)。

3 做好矛盾的甄別與處理工作

城市規(guī)劃在實施中遇到各種矛盾是不可避免的，但并不是所有的矛盾都應(yīng)該和能夠通過修改規(guī)劃予以解決，在這里我們一定要做好矛盾的甄別工作，進(jìn)而做好矛盾的處理工作。

矛盾的甄別包含兩個層面的內(nèi)容：一個是矛盾的屬性問題，另一個是矛盾的范疇問題。矛盾的屬性取決于矛盾產(chǎn)生的基礎(chǔ)，決定著矛盾的指向。在對矛盾進(jìn)行甄別是，作為規(guī)劃的編制和管理者，首先應(yīng)該對矛盾產(chǎn)生根源進(jìn)行深入分析，進(jìn)而判斷這種矛盾是關(guān)乎社會公共利益還是和只某些利益群體有關(guān)，矛盾的解決是否有利于社會公眾，是否有利于城市的健康發(fā)展，如果僅僅是某些利益群體的訴求，且對城市整體發(fā)展有一定負(fù)面影響，那么就不應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃手段尋求解決。矛盾的范疇取決于矛盾的具體形式，決定著矛盾的解決路徑。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改是否涉及規(guī)劃的強制性內(nèi)容提出了不同的修改要求和路徑，城市規(guī)劃工作者應(yīng)當(dāng)能夠明確界定修改是否涉及規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并根據(jù)具體情況嚴(yán)格按照法律規(guī)定的要求和程序進(jìn)行。

4 重視規(guī)劃修改的必要性分析

當(dāng)成是發(fā)展與城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，修改規(guī)劃雖然是解決矛盾的重要手段之一，但由于規(guī)劃的修改存在績效成本問題，是否有必要修改規(guī)劃需要進(jìn)行分析論證。總體而言當(dāng)城市發(fā)展與城市規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時，解決矛盾的方法大致可總結(jié)為三種方式。一是以城市規(guī)劃為核心，圍繞規(guī)劃協(xié)調(diào)解決矛盾；這種方法的主要弊端在于當(dāng)矛盾相對較難調(diào)和時，會在某種程度上影響城市發(fā)展進(jìn)程。二是暫時擱置矛盾，等規(guī)劃實施的時機成熟時繼續(xù)實施，這種方法的缺陷在于易造成城市空間發(fā)展與城市經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的不匹配。三是以城市發(fā)展核心目標(biāo)為導(dǎo)向，以推進(jìn)城市健康良性發(fā)展為目標(biāo)，積極調(diào)整城市空間模型結(jié)構(gòu)。基于解決矛盾路徑的多樣性，因此規(guī)劃修改前應(yīng)當(dāng)對規(guī)劃修改進(jìn)行必要性分析論證。

5 明確并控制規(guī)劃修改的外延

城市規(guī)劃的修改往往是因為規(guī)劃確定的各類用地布局無法滿足某些具體項目的建設(shè)需求，在以具體問題為導(dǎo)向?qū)σ?guī)劃進(jìn)行修改時，應(yīng)特別重視對修改外延的控制，鑒于以下幾個方面的因素，一般而言修改外延不宜過大。首先，修改的外延過大，勢必對原規(guī)劃的功能布局進(jìn)行較大調(diào)整，調(diào)整幅度過大可能導(dǎo)致修改后的規(guī)劃在指導(dǎo)思想、規(guī)劃理念等原則等問題上與原規(guī)劃產(chǎn)生偏差；其次，修改外延過大會導(dǎo)致調(diào)整用地的數(shù)量增多，難以保證各項用地所承載的功能都能夠滿足城市發(fā)展需求。再次，修改外延過大涉及利害關(guān)系人數(shù)量增多，難以保證各利害關(guān)系人的權(quán)益都不受到損失。

6 重視修改后用地的功能績效分析

對于城市規(guī)劃的修改不應(yīng)影響城市各類用地功能績效的發(fā)揮，各類用地所承載的功能是否能夠和城市發(fā)展相匹配是評價修改方案是否可行的重要因素。修改方案應(yīng)保證調(diào)整后各類用地的功能績效不小于調(diào)整前方案或至少應(yīng)滿足規(guī)劃期內(nèi)城市發(fā)展對特定功能的相應(yīng)訴求。各類用地功能績效的發(fā)揮受用地區(qū)位、用地面積、建設(shè)指標(biāo)、用地形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施配套情況、工程地質(zhì)條件等各類因素的共同影響，其中用地區(qū)位、用地面積、建設(shè)指標(biāo)等因素影響較大。在進(jìn)行規(guī)劃修改時應(yīng)對以上影響因素進(jìn)行全面深入的分析，確保修改方案科學(xué)合理。

7 重視修改后用地建設(shè)時序問題

對于城市規(guī)劃中用地布局的修改應(yīng)重視修改后各類用地的建設(shè)時序問題，特別是涉及公共服務(wù)設(shè)施用地或市政設(shè)施用地和其他商業(yè)性開發(fā)用地進(jìn)行區(qū)位置換時，應(yīng)根據(jù)具體情況對商業(yè)性用地的建設(shè)時序提出要求，避免城市規(guī)劃的修改成為某些利益團體的獲利途徑，城市規(guī)劃的公益性受到挑戰(zhàn)和損失。可根據(jù)具體情況在修改方案中提出：公共服務(wù)設(shè)施用地或市政設(shè)施用地為進(jìn)行開發(fā)建設(shè)前，進(jìn)行置換的商業(yè)性用地按發(fā)展備用地進(jìn)行管理，不得進(jìn)行項目建設(shè)。

8 結(jié)語

當(dāng)城市規(guī)劃和城市發(fā)展過程產(chǎn)生矛盾或不能適應(yīng)某些具體項目的要求時，在依法、合規(guī)的前提下對規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)修改是必要的。城市規(guī)劃的修改是一項牽一發(fā)而動全身的工作，因此更需具備科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。作為城市規(guī)劃編制人員，在規(guī)劃修改前，首先應(yīng)對具體矛盾進(jìn)行甄別，在確需修改時方進(jìn)入規(guī)劃修改程序；在修改過程中，應(yīng)了解原規(guī)劃的指導(dǎo)思想和編制原則并明確規(guī)劃修改的外延，避免修改方案在原則問題上與原規(guī)劃產(chǎn)生較大偏差，避免修改方案對城市空間布局產(chǎn)生重大影響；在修改方案成型后，應(yīng)對修改后的各類用地進(jìn)行功能績行分析，保證修改后的功能績效不小于修改前或至少應(yīng)滿足規(guī)劃期內(nèi)城市的發(fā)展訴求，同時根據(jù)具體情況，可對修改后用地的建設(shè)時序進(jìn)行規(guī)定，以保證規(guī)劃的公益性特征。

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