甘肅省2015年度退耕還林工程荒山造林項目現狀調查

陳忠祥，張小平

（甘肅龍江生態工程監理有限公司，甘肅 蘭州 737500）

甘肅省2015年度退耕還林工程荒山造林項目現狀調查

陳忠祥，張小平

（甘肅龍江生態工程監理有限公司，甘肅 蘭州 737500）

甘肅省退耕還林工程開始于1999年，截至2015年底，全省累計增加林草面積190.3萬hm2，其中退耕地還林66.9萬hm2，荒山荒地造林107.7萬hm2，封山育林15.8萬hm2，按照全省國土面積45.4萬km2計算，共提高全省植被覆蓋率4.18個百分點。退耕還林工程建設對改善了全省生態環境，提高農戶收入，幫助貧困山區農民脫貧致富效果顯著。通過對2015年度退耕還林荒山造林項目現狀調查，全面掌握各工程實施單位的工程完成情況、質量情況以及工程管理情況，總結經驗，發現不足，為今后的工程建設和管理提供科學決策的依據。

退耕還林；荒山造林；工程項目；調查

1 工程實施情況

2015年度甘肅省實施退耕還林工程荒山造林3.33萬畝，工程實施區域分部在5個市（州）的14個縣（區）、林業總場及林業廳直屬單位。其中金昌市永昌縣0.1萬畝；武威市涼州區0.2萬畝、民勤縣0.2萬畝、古浪縣0.3萬畝、石羊河林業總場0.1萬畝；張掖市肅南縣0.13萬畝、民樂縣0.3萬畝、高臺縣0.2萬畝、山丹縣0.3萬畝；酒泉市肅州區0.1萬畝、金塔縣0.2萬畝、阿克塞縣0.2萬畝、敦煌市0.2萬畝；甘南州卓尼縣0.1萬畝；甘肅省林業廳直屬單位太子山保護局0.1萬畝、蓮花山保護局0.1萬畝、民勤治沙站0.1萬畝、興隆山保護局0.1萬畝、小隴山實驗局0.2萬畝、太統崆峒保護局0.1萬畝。

2 檢查主要方法及步驟

2.1 抽取樣本的方法

按照國家林業局《退耕還林工程年度檢查驗收辦法》和《甘肅省退耕還林工程2016年年度檢查驗收技術方案》的有關要求。縣級檢查單位由省退耕辦統一抽取，鄉級檢查單位由各檢查組按照抽樣辦法抽取。全省檢查驗收縣數不少于上報總縣數的30%，檢查驗收面積不少于全省上報合格總面積的10%。

首先根據工程縣各鄉、鎮、場等鄉級單位（以下簡稱鄉鎮）完成工程建設后經縣級主管部門檢查的合格面積，由大到小進行排序，組成閉合環；然后按照林業廳提前確定的抽樣起始號、間隔號現場抽取檢查樣本；起始號、間隔號不得隨意變更，如遇特殊情況確需變更的，必須經省退耕辦同意后方可變更。

按上述規定確定的統一起始號、間隔號，在閉合環內抽取檢查鄉鎮，第一個鄉鎮確定后，加上間隔號為第二個檢查鄉鎮。如重復，按順序號加1繼續循環抽取。以此類推，直至累計檢查面積滿足應查總面積為止（相差在±10%以內），如果超過應查面積10%，最后一個鄉鎮調整到面積最接近的鄉鎮，以上抽中鄉鎮的面積全部進行檢查。如果沒有滿足累計檢查面積在90%～110%的鄉鎮可以調換，將原抽中的最后一個鄉鎮的各行政村合格面積 (林場以林班為單位，下同)按照從大到小排序，按規定的起始號和間隔號，依次抽取行政村(林班)，使累計檢查面積最接近工程縣的應查面積。

如果抽取的第一個檢查鄉鎮面積便超出應查面積的10%，則將該鄉鎮的各行政村合格面積按照從大到小排序，按規定的起始號和間隔號，依次抽取行政村，使累計檢查面積最接近工程縣的應查面積。遇其他特殊情況無法順利抽取鄉鎮時，檢查人員上報檢查單位，由檢查單位請示省廳退耕辦后進行抽取。

2.2 檢查項目及主要技術指標的設置

本次檢查項目主要設置工程建設質量類和工程管理類兩大類項目，其中質量類項目包括造林任務完成情況 （面積核實率=已造林面積/設計造林面積）、造林完成面積合格情況（合格率=苗木成活株數≧85%的造林面積/已造林面積）。

管理類項目包括作業設計質量 （文字說明、附表、附圖是否齊全規范；設計圖區劃情況和主要調查因子與現地是否相符）、管護質量（是否采取了封禁等管護措施，小班內無明顯人畜破壞跡象）、林地撫育情況 （小班按作業設計要求開展了撫育作業，撫育面積以實際作業面積核定）、不動產權證書發放情況（以縣級人民政府頒發的不動產權證書為依據）、檔案管理情況。

3 檢查結果

3.1 工程質量情況

通過對抽中面積的現地調查統計，各工程縣（區、單位）2015年荒山造林工程建設任務全面完成，面積核實率達到100%。完成面積全部達到合格標準，面積合格率100%。

3.2 工程管理情況

2015年荒山造林作業設計編制合格率100%，全部符合《退耕還林工程作業設計規定》和《造林技術規程》的規定，設計文本規范，圖、表資料齊全。

個別縣作業設計圖區劃錯位。產生錯位的原因：一是設計人員責任性不強，外業調查不細致，勾繪圖紙不準確，內業匯總不嚴謹；二是縣級自查工作流于形式，多年自查驗收也未發現錯位的問題，未及時補充更換作業設計圖紙，自查工作存在不認真、走過場，編造自查報告的現象。

鄉（鎮）級檔案管理有待加強。大部分鄉（鎮）級檔案存在管理人員不穩定、檔案資料收集不完整、分類歸檔不清楚、檔案資料存放不整齊。一是鄉級檔案管理沒有設置專職管理人員，且人員工作調動頻繁，在檔案資料交接過程中存在部分檔案資料丟失；二是檔案管理制度不健全，檔案管理人員對收集整理歸檔不重視，存放過程中不分類歸檔，借閱檔案資料后不歸還，致使部分檔案資料不完整。

確權頒證工作嚴重滯后。部分縣（區）對荒山造林確權頒證工作滯后，2015年荒山造林除蓮花山保護局外，其余7個縣（區）頒證率均為0。確權頒證工作滯后的原因一是林業行政主管部門未及時將《林權登記申請表》發給造林戶，未嚴格按照《林木和林地權屬登記管理辦法》規定落實頒證工作；二是頒證工作量大，林業主管部門進行核實和登記的人員不足，頒證工作出現滯后。

森林撫育率低、撫育質量不高。2015年荒山造林抽查面積中，森林撫育率僅為55.4%；有些縣（區）雖然采取了撫育措施，但普遍存在撫育面積不到位、割草、擴穴、扶正等措施質量差的現象。原因一是經費短缺，撫育工作得不到落實與開展；二是在撫育措施過程中，監管不到位，出現撫育面積不全面，割草、擴穴、苗木扶正等撫育措施質量不高。

4 成效分析

1）工程建設取得的成效。退耕還林工程的實施，不僅使我省生態環境建設跨入了一個新的發展時期，而且對調整農村產業結構、增加農民收入、推動農村經濟社會全面發展發揮了重要作用，取得了明顯的生態、社會和經濟效益，得到了全省廣大農民的真心擁護和社會各界的廣泛肯定。

2）生態效益。隨著退耕還林工程的逐步實施，一是全省森林資源面積呈穩步增長態勢，質量也在不斷提高。截至2015年底，全省累計增加林草面積190.3萬hm2，其中：退耕地還林66.9萬hm2，荒山荒地造林107.7萬hm2，封山育林15.8萬hm2，按照全省國土面積45.4萬hm2計算，共提高全省植被覆蓋率4.18個百分點；二是增加了地表植被數量，改變了植被結構，使裸露的地面得到有效保護。同時退耕還林（草）后，林地得到管護，減輕了人畜干擾，地表枯落物逐年增加并得以保留，改善了土壤理化結構，必然使得工程建設區土壤持水及抗侵蝕能力得到有效提升；三是水土流失得到了一定的控制，風沙危害狀況呈逐步下降趨勢，基本實現了水不下山，泥不出溝。據天水市秦城區生態監測數據表明，全區水土流失面積由1998年的314.3 hm2減少到90.74 hm2，減少了71.7%，土壤年侵蝕量由退耕前的208.24萬t減少到95.56萬t，減少54.1%，生態環境明顯好轉。

經濟效益。退耕還林工程實施以來，全省工程實施區退耕農戶的收入呈現逐年增加趨勢。一是國家糧款補助直接增加了農民收入。到2015年底，退耕還林工程退耕農戶從國家補助糧款中直接受益，工程區退耕農戶人均獲得補助1800.0多元；二是退耕還林經濟林果收益成為部分農民增收的重要來源。如積石山縣銀川鄉，依托退耕還林工程完成花椒種植366.7hm2，退耕農戶1334戶，戶均種植面積0.275hm2，往日廣種薄收的耕地已變成枝繁葉茂、碩果累累的綠色銀行，全鄉年花椒產量達到35.0萬斤，銷售收入達2100.0多萬元，戶均1.57萬元，人均增加收入3900.0多元；三是實施退耕還林工程后，部分農村剩余勞動力從土地上解放出來，促進了非農產業的發展，由原來以種植業為主的生產模式，逐漸轉變為多種經營并舉的發展模式。如武都區通過退耕還林工程的實施，重點發展了花椒、核桃、油橄欖、茶葉等林業特色產業，在采摘花椒、茶葉期間輻射帶動周邊群眾勞務打工，平均每戶需勞力5個，工期30d，花椒、茶葉采摘后一半主要勞力從事其它產業，農民生計已不以耕種務農為主，減輕了對耕地的依賴，農業內部結構逐步得到優化，促使了勞務輸出、商貿經營、林果產業、草蓄養殖業的蓬勃發展。退耕還林工程的實施取得顯著的經濟效益，已成為“大地增綠，農民增收”的一個亮點。

社會效益。退耕還林工程的實施不僅改善了農村生態環境條件，而且也有效地調整了農村土地利用結構和農村經濟結構，拉長了產業鏈，奠定了后續產業發展基礎，促進了區域社會經濟發展。一是退耕還林工程的實施，提高了工程區廣大干部群眾對生態建設重要性、必要性和緊迫性的認識。通過媒體宣傳，在調動社會各界參與生態建設的同時，也增強了人們的環保意識、社會責任意識和生態文明意識。據全省7個效益監測站點歷年入戶調查跟蹤監測的350戶農戶問卷調查，對退耕還林工程的實施在連續9年的調查中，沒有一戶持反對或不支持態度；二是工程實施區植被得到有效恢復與改善，一方面凈化了空氣和水質，改善了居民生活環境，提高了人民生活質量，增進居民延年益壽。另一方面還優化了農民生產條件。如安定區在實施退耕還林后，顯著改善了農民的生產條件，使得退耕農戶能夠集中有限的精力，在離家較近、質地優良的農地上精耕細作，提高作物單產，提升耕作效益，徹底改變廣種薄收的陳規觀念；三是促進了生態郊游的發展。隨著生態環境的改善和人們生活質量的提高，向往綠色、回歸自然已成為時尚。周末雙休日或長假期間，自駕車全家郊游、親朋好友聯系郊游人數越來越多，為滿足人們精神需求、陶冶情操、提高健康水平發揮了重要作用。因此，退耕還林是順應民心的工程，在促進人與自然和諧、推動整個社會邁向生態文明的進程中具有舉足輕重的作用。

5 工程建設存在的問題

全省2015年荒山造林工程存在的主要問題一是重造林輕管理，各工程實施縣（區）對造林任務從落實地塊、編制設計到組織實施等方面都給予了高度重視，工程建設任務全面完成且質量到了合格標準，但部分縣（區）對工程管理方面不重視，林權證頒發不及時，管護措施落實不到位、在造林地內放牧等問題依然存在；二是重眼前輕長遠，在造林任務全面完成后，對林地的長遠管護，規劃利用等方面沒有同意規劃，造林區域內苗木長勢較差，成林期限長，生態效益和經濟效益難以在短期內顯現，影響工程建設的積極性；三是荒山造林實行一次性補助的政策，后續配套設施沒有跟上，隨著規模的擴大，部分區域林產品銷售出現困難，挫傷了林農造林護林的積極性。

6 對策及建議

鑒于以上情況，全省在今后的退耕還林荒山造林工程建設過程中，工程管理部門一是應高度重視工程管理工作，加快林權證的頒發工作，做到林定權、人定心；二是要高度重視林地管護及撫育工作，促進造林苗木生長，加快成林進度，盡早取得生態效益和經濟效益；三是要在發展林業生態工程建設的同時，考慮其可持續發展的問題，在經濟林地發展的同時，引進建設配套的后續工程項目，穩步提高林地收益，使林農能夠從工程項目中獲得較為穩定的收入，才能夠鞏固工程建設的成果。四是增加林地管護費用，以便于造林地在工程完工后至見到效益前這一段時間內能夠得到有效管護，防止因管護不到位而導致造林失敗。

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