共建共享區域基站規劃環評中存在問題及建議

李璇，林炬，王文兵

(1.江蘇省蘇核輻射科技有限責任公司，南京　210019； 2.江蘇省輻射環境保護咨詢中心，南京　210019)

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共建共享區域基站規劃環評中存在問題及建議

李璇1，林炬2，王文兵2

(1.江蘇省蘇核輻射科技有限責任公司，南京210019； 2.江蘇省輻射環境保護咨詢中心，南京210019)

摘要：隨著4G網絡建設的全面鋪開，鐵塔公司的成立和迅速發展，使得基站區域選址、共建共享得以實現。隨著基站公共設施屬性的凸顯，管理部門已開始將基站布局建設納入城市整體規劃，因此，亟須針對區域基站規劃開展專項規劃環評。通過分析區域基站規劃環評存在的執行率低下、行業導則缺失、評價方法不明確、介入時機不理想等多方面問題及成因，提出了完善法律法規、行業規范、專項導則的建議，在實現規劃環評早期介入、全程參與的基礎上，明確了三個階段的工作重點。

關鍵詞：區域基站；規劃；規劃環評；共建；共享

2014年7月，國內三大通信運營商簽署協議，共同發起設立了中國通信設施服務股份有限公司，其后更名為中國鐵塔股份有限公司(以下簡稱“鐵塔公司”)。鐵塔公司的成立對我國移動通信行業產生深遠影響，這將加快基站共建共享的實施步伐，從而減少相關基礎設施的重復建設。本文將鐵塔公司基于城市規劃、區域網絡質量、電磁環境質量等因素新建基站鐵塔稱為區域基站。

將區域基站作為基礎設施納入城市規劃可能是解決基站選址難、建設難、管理難的一種有效方法。目前，我國已有部分地區開始進行基站規劃工作的探索，2010年上海市政府頒布了《上海地區公用移動通信基站布局專項規劃(2010—2020)》，建立起通信與城市規劃的對接，對整個上海市移動基站的設置起著指導性、保障性作用；2010年深圳城市規劃委員會也通過了《深圳市公眾移動通信基站站址專項規劃》，將公眾移動通信基站作為城市公共基礎設施納入城市總體規劃。

規劃環評貫穿于規劃編制的整個過程，是從環境保護的角度對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動的源頭預防環境問題的目的[1- 2]。與傳統基站項目環評不同，基站規劃環評屬于戰略層次上的評價，從區域環境的角度，重點關注基站規劃布局與環境因素的相容性，并要求提出優選方案和具有針對性的改進措施。因此，基站規劃環評是進行區域性基站建設、區域環境容量分析及環境影響預測的重要技術文件。在現今基站規劃如火如荼進行時，針對基站規劃的環境影響評價工作卻未及時開展。本文首先分析了基于共建共享的區域基站規劃環評中存在的問題，然后提出相關建議，旨在加速推進和完善區域基站的規劃環評工作。

1區域基站規劃環評存在的問題

1.1　規劃環評執行率較低

規劃環評的目的是通過評價，識別制約規劃實施的主要資源和環境要素，預測與評價規劃實施可能產生的影響，論證規劃實施后環境目標和指標的可達性，形成規劃優化調整建議，提出環境保護對策、措施和跟蹤評價方案，為規劃和環境管理提供決策依據[3]。規劃一般由相關政府主管部門組織編制，通過廣泛的社會參與和研究論證，最終協調各方利益。而在規劃的研究、制訂、審查過程中，規劃環評能從環境保護的角度保障該規劃的環境可行性，并提出切實可行的優化方案，避免規劃實施后對環境造成無法挽回的后果。由此可見，規劃環評對整個區域環境質量的保障意義重大。

基站規劃，特別是站址選擇，對區域電磁環境有著重要影響。規劃環評在移動通信網絡規劃的研究和編制階段的介入，是合理布置基站、避開環境敏感區、保證區域電磁環境質量、減少后期公眾質疑及投訴的重要手段。但是，目前基站規劃環評卻基本處于缺失狀態。分析其原因，在于我國《環境影響評價法》僅在第二章中明確了“一地、三域、十個專項”應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，具體范圍由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門規定，報國務院批準。《環境影響評價法》的界定不能從法規上支撐區域基站規劃環評的實施，加上經費不足等問題，成為基站規劃環評得不到規劃編制和審批部門、公眾和各界專家重視的主要原因。而區域基站規劃作為基站共建共享理念和鐵塔公司時代的新事物，其編制主體和編制流程等均處于摸索階段，使得基站規劃環評工作的開展更加舉步維艱。

1.2　規劃評價技術導則缺乏

2014年9月，新修訂的《規劃環境影響評價技術導則 總綱》[3](HJ 130—2014)(以下簡稱《總綱》)正式實施。該標準規定了規劃環評的一般性原則、內容、工作程序、方法和要求，細化了現狀評價和影響預測與評價內容，增加了規劃方案論證等內容，補充了各種評價方法的應用示例。總體而言，《總綱》的發布對規劃環評的一般性原則、流程和方法都有了更為明確的要求，有利于規劃環評工作的開展，但畢竟只是一個總綱性的導則，涵蓋了各種綜合性規劃和專項規劃，卻難以顧及各個行業的實際情況，無法有針對性地提出更為詳細的評價思路、規劃內容框架、指標體系等，而這些對于實際開展規劃環評是不可或缺的核心內容。對于剛剛起步的區域基站規劃環評而言，由于缺乏相關工作成果和經驗，評價單位只能借鑒基站項目環評的工作思路和方法來開展評價，不能滿足區域基站規劃環評的要求。因此，亟須制定與實際工作相適應的區域基站規劃環評技術導則。

1.3　規劃環評早期介入難實現

《總綱》在評價原則中明確指出，評價應在規劃綱要編制階段(或規劃啟動階段)介入，并與規劃方案的研究和規劃的編制、修改、完善全過程互動。也就是說，規劃環評需做到早期介入、全程互動。介入時機對規劃環評工作的成效影響深遠，介入時間越早，效果越好，能更好地從決策源頭實現環境保護。例如，中新天津生態城在規劃開始編制階段就啟動了規劃環評相關工作，實現了早期介入，并且由于合作良好、溝通順暢，環評意見基本被采納，并反映到規劃的修改過程[4]。

目前，規劃環評的開展時機并未得到足夠重視，評價工作經常不能按照法定程序開展，往往是規劃早已編制完成，而后在環保部門的敦促下補做規劃環評。對于區域基站規劃，由于需建設基站量大面廣，環評工作的早期介入尤為重要。只有在規劃工作的初期充分考慮環保部門的意見及區域環境保護因素，才能最大程度地協調各相關方的利益。

2推進區域基站規劃環評的相關建議

通過上述分析可知，區域基站規劃環評由于缺少相應的法律法規導致執行效率較低，在具體執行階段由于缺乏相關導則為依據使規劃環評難以滿足管理部門的要求，而環評的滯后也難以提高規劃方案的環境可行性。為此，本文從以下三個方面提出促進區域基站規劃環評開展的工作建議：

2.1　完善區域基站規劃環評法律法規

當下正是區域基站規劃環評能否開展的關鍵時期，政府主管部門意識到基站規劃的公眾屬性，開始將其納入城市規劃體系，各地陸續出臺基站建設規劃。鐵塔公司的設立結束了三大運營商的無序競爭，可以及時與規劃編制部門進行溝通，使基站建設規劃更為合理。因此，亟須出臺相關法律法規及規范性文件，進一步完善區域基站規劃環評要求，明確區域基站規劃環評的法律地位，建立科學的規劃與篩選程序，確保區域基站規劃的環境合理性。嚴格規劃環評的執行機制，加大不執行或不落實規劃環評的懲罰力度， 建立有效的規劃環評與項目環評聯動機制。只有在有法可依、提高執行率的前提下，才能真正有效發揮規劃環評的作用[5]。

2.2　制定區域基站規劃環評導則

目前尚未出臺針對區域基站規劃的環評導則，導致區域基站規劃環評的工作思路、內容框架、工作方法和指標體系均不明確，制約了區域基站規劃環評的開展。建議有關管理部門盡快開展該專項導則的研究和制定工作。區域基站規劃環評的評價范圍往往涉及一個省市或區域，其中可能包括居民生活區、重要耕地、自然保護區等多種類型敏感區域。鑒于該特點，區域基站規劃環評可采用“疊圖法”，將該區域自然環境條件、電磁環境質量、生態條件(如重點生態功能區)、社會經濟背景(如人口分布、產業布局等)、敏感目標坐標及高度等一系列包含重要參數的專題圖件疊放在一起，將自然條件、環境背景、城市發展、政府決策納入規劃環評過程中，實現GIS技術與環評數學模型的結合，全面客觀模擬分析環境質量、環境容量、環境影響，以提高規劃的科學性和環境可行性。

2.3　嚴格把控規劃環評介入時機

規劃環評的介入時機直接關系到環評工作的成效。早期介入是規劃環評的重要原則之一，規劃啟動之初環評工作就應該介入，查明規劃區的基站建設現狀，識別出環境敏感目標以及相關限制性條件，供規劃人員參考，可以在方案比選時充分注意到環境因素，在環境可接受的范圍內研究區域基站規劃方案。為了能夠有序而高效地開展區域基站規劃環評，建議分如下步驟進行：

(1)規劃前期：由規劃編制單位定期組織召開討論會，召集各利益相關單位，征詢以鐵塔公司為代表的建設方，以規劃環評承擔單位和環保部門為代表的環境保護方，以及其他需協調的利益相關方，如城市規劃部門、能源部門等的意見，形成規劃基礎材料。規劃環評承擔單位則收集與規劃相關的政策文件、基礎數據等，并進行現場踏勘，形成區域基站規劃環評工作方案。

(2)規劃編制期：規劃編制單位根據前期調研成果進行規劃編制。規劃草案初步形成后，環評單位編制區域基站規劃環評報告，進行規劃方案綜合論證，并提出優化調整建議。

(3)規劃報批期：環評單位完成區域基站規劃環評報告的編寫后，將環評報告提交規劃編制機關，與規劃文件一并上報規劃審批機關。

3結語

4G網絡建設的全面鋪開是我國通信行業的又一個增長點。鐵塔公司的快速發展，使基站區域選址、共建共享得以實現。隨著基站公共設施屬性的凸顯，管理部門已開始將基站規劃納入城市整體規劃，各地也陸續出臺了基站選址布局規劃指導文件。此時，亟須針對區域基站規劃開展專項規劃環評工作。完善法律法規、行業規范，出臺專項導則，實現規劃環評早期介入、全程參與，是當前區域基站規劃環評的工作重點。做好區域基站規劃環評，才能更好地實現環境資源的優化配置和綜合保護，才能促進通信網絡與城市環境、社會關系的和諧發展。

參考文獻(References)：

[1]徐鶴, 陸文濤, 王會芝. 中國規劃環評理論與實踐[J]. 環境影響評價，2014(2)：7- 10.

[2]賈生元. 我國規劃環評問題分析及完善建議[J]. 環境影響評價，2015，37(5)：18- 23.

[3]環境保護部. HJ 130—2014 規劃環境影響評價技術導則總綱[S]. 北京: 中國環境出版社, 2014.

[4]孟偉慶, 李洪遠, 鞠美庭, 等. 規劃環評的案例研究[J]. 環境與可持續發展, 2009(2): 18- 21.

[5]耿海清. 我國規劃環評的困境及其破解之道探討[J]. 環境科學與技術, 2012, 35(12): 368- 372.

Issues and Suggestions on Planning Environmental Impact Assessment

of Co-construction and Sharing Regional Base Station

LI Xuan1, LIN Ju2, WANG Wen-bing2

(1.Jiangsu Suhe Radiation Technology Co., Ltd., Nanjing 210019, China;

2.Jiangsu Radiation Environment Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China)

Abstract:With the 4G network construction in full swing, the establishment and rapid development of the China Tower made co-construction and sharing regional base station possible. Government departments have begun to categorize the layout of base stations into city planning due to their emerging attribute as public facilities. Therefore it is crucial to carry out specific environmental impact assessment (EIA) for the planning of regional base stations. This paper summarizes and analyzes the current issues and causes, such as low implementation efficiency, lack of industry guidelines, unclear assessment methods, and bad timing on intervention. This paper also proposes corresponding suggestions such as improving laws and regulations, industrial standards and specific guidelines, and defines key work content at three stages in order to achieve early intervention and full participation of planning environmental impact assessment.

Key words:regional base station; planning; planning environmental impact assessment; co-construction; sharing

作者簡介：李璇(1982—)，女，湖南湘潭人，工程師，碩士，主要從事輻射項目環境影響評價技術與管理工作，E-mail：liseu@qq.com

收稿日期：2015-08-26

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0044-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.012