新形勢下加強水利水電工程移民安置環保工作的探索

吳漢濤

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，西安　710065)

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新形勢下加強水利水電工程移民安置環保工作的探索

吳漢濤

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，西安710065)

摘要：水利水電項目一般涉及大規模移民，移民搬遷和生產安置引起的自然環境和社會環境問題已成為庫區和移民安置區社會經濟發展中一個不容忽視的問題。移民安置在給庫區和安置區環境帶來種種不利影響的同時，又給當地社會經濟和生態環境建設提供了有利的發展機遇。移民安置過程中的環境保護直接關系到移民的生活質量和庫區生態環境，加強水庫移民環境保護，在保護好生態環境的基礎上，妥善做好移民安置工作，對構筑生態文明社會具有積極意義。

關鍵詞：水利水電工程；移民安置；環境保護

水利水電項目一般涉及大規模移民，解放后國內幾次大規模移民運動基本都與水庫建設有關[1]。大量移民搬遷和生產安置引起的自然環境和社會環境問題，已成為庫區和移民安置區社會經濟發展中一個不容忽視的新問題[2]。移民安置過程中的環境保護工作，直接關系到移民的生活質量和庫區生態環境[3]，也關系到主體工程的竣工驗收和順利投產。

1水利水電工程移民安置的主要環境影響及機遇

水利水電工程建設征地及水庫淹沒引起的移民安置對自然環境、社會環境的不利影響主要表現在以下幾個方面：

(1)移民安置加大庫區和安置區環境壓力。水庫淹沒、施工占用土地、公用設施用地等，使庫區土地資源尤其是耕地資源減少，質量下降[4]，增加了生產壓力；植被面積減少，增加生態環境壓力；安置區人口密度增加，又會引起新的社會矛盾，增加社會穩定壓力。這些因素疊加，會對當地生態環境、社會環境產生較大壓力。

(2)移民安置加劇區域水土流失[4]。移民安置過程伴隨著大量基礎設施建設，如農村居民點建設、城集鎮遷建、專業設施復建等，會動移大量土石方，破壞植被。由于水利水電工程多位于山區，地形地質條件相對復雜，在此類地區進行移民安置工程建設，如果沒有科學、有效的水土保持措施，將加劇當地的水土流失和生態環境惡化。

(3)移民安置可能增加環境污染。移民安置工程施工中會產生“三廢一噪”，如不能得到有效處理，會對當地的水環境、大氣環境、聲環境和環境衛生產生不利影響。移民安置區及配套設施建設、專業設施復建等，如果不進行嚴格的環境影響評價，落實建設可靠的環保設施，勢必會形成新的污染[5]。

(4)移民安置區人群健康風險增加。移民安置區集中建設，人口密度增加，還可能會引起傳染病流行和環境衛生惡化等新的問題[5]。

當然，水利水電項目移民安置在給庫區和安置區環境帶來種種不利影響的同時，移民安置中需要配套建設的基礎設施，生產安置配套的水利建設資金，環保、地質等專項治理資金等，給庫區及安置區經濟、社會發展以及生態環境建設提供了新的發展機遇。

(1)移民遷建安置促進當地社會環境發展。有序引導農村移民向城鎮遷移，通過移民建鎮，可促進新農村建設。在移民集中安置過程中，采用新農村建設標準，將生產、交通、住房、衛生、文娛、環保等建設統一規劃，既考慮城集鎮生活、生產需要，又滿足文化、衛生發展需求，配套的環境保護設施可有效控制污染排放，提高移民生活、環境質量。

(2)農業生產安置中配套的水利等生產設施，可促進安置區農業綜合開發、種植業結構調整，提高土地利用率和土地產出率，促使移民安置區產業升級，緩解山區因人多地少而產生的環境壓力[6]。

(3)充分利用移民環境保護專項資金，改善庫區和移民安置區生態環境。移民安置總體規劃中列有環境保護規劃專章，并配套有環保專項資金，在移民安置建設中足額投入環境保護專項資金，增加庫區和安置區綠化面積，開展生態環境建設，使移民安置區環境和經濟互相促進，走上可持續的良性發展道路。

2當前移民安置環境保護工作存在的主要問題

水利水電工程環境影響報告書中對移民安置工程的環境影響進行了評價，并擬定了不利影響的減免措施，如這些措施能夠得到有效落實，將會減緩移民安置工程帶來的不利環境影響，使其有利面得到充分體現。但在目前移民安置環境保護工作的實施過程中，還存在以下問題影響實施效果：

(1)法律缺失，法規涵蓋不足。目前我國還沒有針對有關工程移民的相關法律，多借助于《土地管理法》、《農村土地承包法》、《城鄉規劃法》、《物權法》的相關條文，法規主要依據2006年出臺的國務院471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，此條例雖然對移民安置的環境保護工作提出了要求，但不夠詳細，具體操作受執行人員理解不同會出現較大差異。

(2)技術規范標準不到位。目前水利水電移民安置已頒布實施了一系列技術規范，但缺少移民安置環境保護規范。正在執行的《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》中，“水電工程移民安置規劃大綱編制要求”無環保工作安排。造成移民安置區環保設計、竣工環保驗收等工作沒有統一的標準，受人為因素影響較大。

(3)移民項目法人單位缺少環保專業人員。按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導，地方移民主管部門或由政府組織成立的項目法人成為移民工作的實施主體，這類實施主體大多沒有專業環境保護管理人員，因而不能有效監督、落實環保措施的實施。

(4)部分移民安置主管部門不重視環境保護工程建設。移民安置區環保措施規模相對較小，主管部門不重視，前期環保工程設計審查不夠規范，工作深度不足，施工、監理、驗收不到位，環評報告書及批復意見的要求難以得到落實。

(5)施工期環保要求未有效落實。雖然施工期環境保護要求已寫入施工合同，但部分施工企業不按合同要求落實臨時處理措施，造成施工期環境污染。

(6)大多數移民環保意識不強，僅重視安置房建設，沒有將配套環保工程和周邊生態建設作為安置區建設的必需要求，造成安置區投運后配套環保設施不能按期投運。

3加強移民安置中環境保護工作的對策建議

隨著相關法律法規的出臺和群眾環境保護意識的提高，環保主管部門對水利水電項目環評報告中移民安置的審查要求越來越嚴格。2014年5月，環境保護部、國家能源局發布了《關于深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》，要求“切實做好移民安置環境保護工作”。目前，我國西南地區大型移民安置工程已開始組織開展專項環境影響評價工作。國家能源局正在組織編制的《水電工程建設征地移民安置規劃大綱編制規程》、《水電工程建設征地移民安置規劃報告編制規程》中增加和細化了移民安置環境保護工作內容；《水電工程移民安置環境保護設計規范》也在編制中。

3.1　移民安置環保工作主要內容

水利水電工程移民安置中需要開展的環境保護工作主要包括以下內容[7]：

(1)在項目環評報告書和建設征地移民安置規劃大綱及規劃報告中，應充分論證移民安置方式環境適宜性。從不同移民安置方式對環境的影響、安置區環境承載力、對社會經濟發展的影響等角度，詳細分析各移民安置方案的優缺點，推薦環境可行的移民安置方案。

(2)農村移民集中安置點、城(集)鎮、工礦企業、公路、輸電線路、水利工程等專項設施的遷建和復建，應單獨編寫環境影響評價報告書或報告表，并向對應審批權限的環保行政主管部門報審。

(3)開展移民安置區和專項工程環保設計工作，并保障有效落實。將環保工作貫穿到移民安置全過程，做到環保工程設計與主體工程設計同步，設計成果應報主體工程技術審查單位審批后，按設計成果實施。使環保、水保措施與移民安置工程做到同時施工、同時投入使用。

(4)重視移民安置工程建設期環境保護，將環境保護作為一項重要內容納入移民安置工程招標范圍，在施工合同中明確責任和要求，在工程項目開工前，督促施工單位編制環保施工組織方案，按計劃實施環境保護工作。施工時要嚴格落實審查過的環保方案。環保監理做好施工現場監管[6]。

(5)注重電站庫底清理環保工作。在水庫初期蓄水前，應提出庫底清理方案，并按照有關要求做好庫底清理環保工作。庫底清理工作須作為電站下閘蓄水階段環保檢查的重要內容。

(6)移民安置環保工作是工程竣工環境保護驗收的重要組成部分，也是項目竣工驗收的前置條件，應落實好環評和批復意見中的每一項環境保護要求。

3.2　移民安置環保工作具體措施

做好移民安置中的環境保護工作，保障移民生活質量，應采取以下措施[8]：

(1)施工期環境保護。施工期按要求做好“三廢一噪”處理，對于生產廢水與施工人員的生活污染物，建設臨時收集處理設施；施工區定時灑水降塵；采取措施降低施工噪聲；開展道路邊坡的綠化、棄渣場的防護等工作，并在施工過程中注意及時調整施工方案，以減少施工階段對環境的不利影響。

(2)水環境保護。移民安置區飲用水水源采取劃定保護區、控制污染源等措施進行保護，確保移民用水安全。移民集中安置點應建設完善的排水管網，實施雨污分流；生活污水應集中收集處理，配套建設生活污水處理措施，實現達標排放或回用[9]。

(3)生態環境保護。生態環境保護應采取預防為主，采取避讓、減量手段，減少對生態環境的破壞，對臨時占地應及時恢復，有條件的可以結合當地小流域綜合治理開展生態重建工作。

(4)聲環境保護。對遷建至交通道路附近的移民和其他環境敏感保護目標，應從降低源強、阻隔傳播途徑等角度，減輕噪聲影響。

(5)環境空氣保護。移民安置區交通道路可建設硬化路面，設專職人員負責路面衛生清掃、管護，減少交通揚塵。道路兩側應種植植被，綠化美化。

(6)生活垃圾處理。各安置區內應設置生活垃圾收集點，建設垃圾收集池，將收集到的生活垃圾定期運送至縣、鄉集中處理。對有條件的較大安置點可結合地方政府城鄉建設規劃，建設生活垃圾衛生填埋場或垃圾焚燒系統。

(7)水土保持。新建移民安置區應立足當地水土資源條件，做到開發與保護相結合，開展小流域綜合治理，采取工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施等，對山、水、田、林、路進行綜合治理，建設環境優美的生態流域。

(8)庫底清理。為保護水庫環境，在水庫蓄水前必須進行庫底清理。清理中應重視對污染源的甄別、清理工作，工業固體廢棄物、危險廢物、廢放射源以及固體廢物清理后原址被污染的土壤等按有關規定進行無害化處理。

(9)人群健康保護。加強移民安置區環境衛生管理，建立醫療衛生防疫體系，提高移民健康保護意識，控制蟲媒、介水等傳染病的發生[10]。

3.3　移民安置環境保護管理協同機制

為做好移民安置環境保護工作，必須要建立地方政府移民主管部門、環境保護主管部門、移民安置實施主體單位、移民安置設計單位、建設施工單位等各負其責、相互協調的工作機制[3]。從組織、監管、設計、施工、監理等多角度做好移民安置區環境保護工作，達到移民安置、環境保護雙贏。

(1)地方移民主管部門。地方移民主管部門應樹立科學可持續的發展理念，在水電開發移民安置中統籌兼顧好地方經濟與社會發展、環境保護間的關系，使移民安置與新農村建設有機結合，實現企業和地方的共同發展、和諧共贏。改變過去“重工程，輕環?！钡膫鹘y思維，在項目審查、審批中要求項目法人單位完善環境保護工作。

(2)環境保護主管部門。環境保護主管部門應加強環保政策宣傳，通過多種宣傳途徑，提高移民群眾、施工人員、籌建工作人員的環保意識，增強移民群眾自覺參與環境保護監督。同時，對移民安置工程加強環保監管和技術指導，定期開展專項檢查。施工完成后，嚴格開展竣工環境保護驗收工作。

(3)移民項目法人單位。移民項目法人單位是組織落實環境保護工作的責任主體。移民項目法人單位應將環保工作的落實納入合同管理，嚴格執行合同，落實環保工程投資，按設計文件組織實施環保措施。加強日常工程施工現場管理與監督，管護好場區道路等基礎設施。委托開展施工期環境監測和環境監理，確保各項環保措施得到有效落實。移民項目法人單位應加強干部隊伍建設，配備環保專業技術人員，執行目標與責任明確的考核機制，將環境保護目標列入工作考核指標。

(4)工程設計單位。移民工程設計單位要從社會經濟發展角度，超前考慮移民安置的環保需求和能源問題，做好長遠發展規劃，并結合當地社會經濟發展條件，因地制宜地開展環保設計工作。

(5)建設施工單位。建設施工單位必須按照設計圖紙的要求，規范建設環境保護設施，并按照合同規定，建設落實施工現場臨時環保設施和措施，接受地方環保部門、項目法人單位、環保監理等相關部門的監督和檢查。

4結語

在當前新形勢下，我國社會經濟發展面臨轉型升級，對移民安置中環保工作的要求也會更加嚴格。水利水電工程正在向綠色工程轉型，應更加重視移民與環保工作，堅持工程建設、移民安置和環境保護工作并重的方針，加強水庫移民規劃與前期工作，在保護好生態環境的基礎上，妥善做好移民安置工作，保障移民生活質量，從組織、監管、設計、施工、監理等多個角度，加強移民安置工程環境保護建設管理，規范、有序地加快推進水電移民工作，達到移民安置與環境保護雙贏，構筑生態文明社會。

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[10]杜光福, 陳治富, 曹宗. 環境保護與移民安置和諧推進同步發展[J]. 四川環境, 2013(3): 2.

Discussion on Enhancing Environmental Protection Work during

Immigrant Resettlement in Hydropower and Water Conservation

Projects under the New Situation

WU Han-tao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi’an 710065, China)

Abstract:Hydropower and water conservation projects normally involve a massive scale of emigration. Environmental and social problem caused by immigrants and production resettlement has become a problem that can’t be ignored in the social and economic development of reservoir and resettlement areas. However, immigrant resettlement also provides opportunities for the constructions of local social economy and ecological environment. The environmental protection work during the immigrant resettlement directly affects the living quality of immigrants and the ecological environment of reservoir areas. Enhancing environmental protection work during immigrant resettlement has a positive meaning towards building an ecological civilization society.

Key words:hydropower and water conservation project; immigrant resettlement; environmental protection

作者簡介：吳漢濤(1970—)，男，陜西漢中人，教授級高級工程師，主要研究方向為工程環境影響評價及水土保持。E-mail：wuht0303@sina.com

收稿日期：2015-06-11

中圖分類號：X22

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0028-04

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.008