PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點及具體處理措施

焦新武（中國市政工程西北設計研究院有限公司，甘肅蘭州730000）

?

PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點及具體處理措施

焦新武
（中國市政工程西北設計研究院有限公司，甘肅蘭州730000）

摘要：近年來PPP項目逐漸增多，結合筆者在該類項目財務評價上的實踐與理解，總結了PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點，并針對這些不同點如何處理進行探討。

關鍵詞：PPP項目；財務評價；不同點；措施

1　概述

完備的市政基礎設施,對城市經濟、社會和環境發展有著重要影響，是城市可持續發展的重要基礎。面對社會需求迅猛攀升，政府財力不足的局限，尤其是受到中國經濟增速放緩的影響，完全由政府提供公共基礎設施的投融資、管理、設施維護等事務使得政府財政捉襟見肘。對公共基礎設施的建設進行有效改革，提高效率和服務質量，以便更好地滿足社會的需求，成為亟待解決的關鍵問題。采取公私合作的PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行,將適度的市場競爭與政府規制相結合,可以在實現社會福利的同時也給企業帶來利潤,同時也能夠增強公共基礎設施可持續發展的能力。

近年來中國市政工程西北設計研究院承接的PPP項目逐漸增多，筆者近年先后完成了西寧市污泥無害化處理資源利用項目、西寧市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程可研的工程經濟部分工作，審查了蘭州市中鋪子生活垃圾焚燒發電項目和蘭州鹽池片區一期市政道路工程等多個PPP項目。本文結合自己在該類項目上的實踐與理解，總結了PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點，并針對這些不同點如何處理進行探討。

2　PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點

PPP項目往往都是投資金額巨大、社會影響廣泛、建設經營周期長的固定資產投資項目，由于有了私營部門的參與，其財務評價要與一般項目的財務評價不同，具體如下：

1）計算期不同。對于私營部門而言，財務評價的計算期是從項目啟動到項目特許期結束，且在特許期結束后，一般并沒有所謂的資產回收。而對于公共部門而言，財務評價的計算期有兩個：一是從項目啟動到項目不能再提供產品或服務（如拆除）時的經濟壽命期，評價項目在整個經濟壽命期內的財務情況；二是從項目移交后到項目經濟壽命期結束，作為計算公共部門利益的財務評價指標。

2）特許權協議直接影響各參與者的收益和風險。PPP項目的財務分析也需要預測項目提供的產品或服務的價格、市場需求量、通貨膨脹率、利率、稅率、匯率等因素的變動，與其他項目不同的是，由于在特許權協議中會對以上因素做出一些特殊約定，這些約定直接影響各方的收益和風險。

3）項目受益人多。PPP項目的一個主要特點是項目的參與者多，意味著項目的受益方也多，為達到多贏的目的，財務評價結果必需能夠體現主要參與者的受益情況。

4）折現率的取值不同。建設部2008年9月發布的《市政公用設施建設項目經濟評價方法與參數》中，供水基準收益率參考值為6%、污水基準收益率參考值為5%、垃圾綜合處理基準收益率參考值為4%。在公共供應品和PPP的財務評價中采用相同的折現率是不合適的，在公共供應品的財務評價中應使用比PPP財務評價較低的折現率，如果不這樣做的話，就意味著PPP的效率沒有公共供應品高。

5）固定資產折舊計算不同，不計算殘值。PPP項目大多在特許期滿后，項目公司將設施無償的移交給簽約方的政府部門，項目公司沒有固定資產余值可回收，所以，在項目現金流量表中要作相應處理。

3　針對PPP項目財務評價的不同點的具體處理方法和措施

由于PPP項目參與方眾多，組織模式和合同比較復雜，從政府機構、銀行及金融機構、項目公司、運營公司的不同角度所做的財務評價有所不同，不同項目的特許經營合同也是千差萬別的。設計院承接的設計任務大多是為項目公司服務的，筆者結合近年完成的幾個財務評價案例實踐，從為項目公司服務的角度，探討針對PPP項目財務評價的不同點如何處理的方法和措施：

1）計算期的確定。對于項目公司而言，財務評價的計算期是從項目啟動到項目特許期結束，一般按照特許經營合同約定的經營年限計算。個別項目也可能從委托咨詢年份開始到項目特許期結束計算，例如，西寧市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程特許經營年限為30年，委托咨詢時項目已經運行了5年，評價運營期最終按25年計算。

2）特許權協議體現各參與者的收益和風險。PPP項目由于在特許權協議中會對一些因素做出一些特殊約定，這些約定直接影響各方的收益和風險。項目公司的組成模式也各不相同，由于各種原因，業主一般不會提供所有的特許經營協議文本，因為協議部分內容對外是保密的，設計院做財務評價時一般只考慮一個投資方（大業主），所以，評價表格與一般市政項目趨同。

3）項目受益人多。PPP項目的一個主要特點是項目的參與者多，意味著項目的受益方也多，為達到多贏的目的，財務評價結果必需能夠體現主要參與者的受益情況。如果業主提供具體的融資模式結構、收益比例等細節內容，操作時應該在資金籌措表、利潤與利潤分配表中體現這些特殊收益。

4）折現率的取值不同。一般市政項目供水基準收益率參考值為6%、污水基準收益率參考值為5%、垃圾綜合處理基準收益率參考值為4%。在公共供應品和PPP的財務評價中采用相同的折現率是不合適的，在公共供應品的財務評價中應使用比PPP財務評價較低的折現率，如果不這樣做的話，就意味著PPP的效率沒有公共供應品高。所以，PPP項目折現率建議取8%左右，這也是一個普遍認可的社會資金收益率的標準水平。當然，如果業主有具體要求，最終以業主要求的折現率計算。

5）固定資產折舊的計算及特殊處理。PPP項目往往建設經營周期長，西寧市污泥無害化處理資源利用項目特許經營時限為30年、西寧市餐廚廢棄物資源化利用項目特許經營時限也為30年，均超出了我們以往編制的財務評價的年限，采用年限平均法計算會導致固定資產折舊數據失真，影響到評價結果的合理性。應該采用分類折舊法詳細計算。由于大多數設備的使用年限都在10～15年左右，在設備使用年限到期后要進行“設備重置”，也就是二次投資，這樣才更符合PPP項目的實際運作過程。PPP項目大多在特許期滿后，項目公司將設施無償地移交給簽約方的政府部門，項目公司沒有固定資產余值可回收，所以，在報表中要作相應處理，不計算殘值。

4　結語

目前在國家發改委網站上，已建立了PPP項目庫，將1000多個PPP項目進行公開推介，總投資約2萬億。由于PPP主要用做基礎設施建設，所以，市政設施項目將成為中國PPP項目中的大多數。近年來本院承接的PPP項目逐漸增多，結合筆者在該類項目上的實踐與理解，總結了PPP項目財務評價與一般政府投資項目的不同點，并針對這些不同點提出了具體處理措施，希望通過在實踐中的不斷總結，與業內同行進行交流，對讀者有所啟發。

參考文獻：

[1]國家發改委、建設部.《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）[M].北京.中國計劃出版社.2006.

[2]住建部.《市政公用設施建設項目經濟評價方法與參數》[M].北京.中國計劃出版社.2008.

[3]郭鷹.試論政府在PPP項目財務評價中的折現率取值[J].浙江省社會科學院,生產力研究，2009.

中圖分類號：U212