單島保護(hù)和利用規(guī)劃的理論技術(shù)框架探討

方春洪

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

單島保護(hù)和利用規(guī)劃的理論技術(shù)框架探討

方春洪

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

單島保護(hù)和利用規(guī)劃是海洋主管部門引導(dǎo)無(wú)居民海島保護(hù)和利用、審批無(wú)居民海島使用申請(qǐng)、監(jiān)管無(wú)居民海島使用活動(dòng)的基本依據(jù)，具有指導(dǎo)性和控制性以及法律約束性質(zhì)。文章在分析單島保護(hù)和利用規(guī)劃主體和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，總結(jié)提出規(guī)劃的基本原則、目的任務(wù)、內(nèi)容與成果等，并就規(guī)劃空間布局思路和方法以及建設(shè)管控指標(biāo)設(shè)定進(jìn)行探討。

無(wú)居民海島；單島規(guī)劃；海島保護(hù)和利用；空間布局；管控指標(biāo)

無(wú)居民海島在海洋資源開發(fā)方面具備得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)前中國(guó)大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)刻，保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境、合理開發(fā)海島資源、發(fā)揮無(wú)居民海島價(jià)值具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2010年3月《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》頒布實(shí)施，無(wú)居民海島保護(hù)與利用得到國(guó)家有關(guān)部門的高度重視，“科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用”成為海島保護(hù)與利用的基本原則。《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》第30、32條明確指出，從事全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無(wú)居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守可利用無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，在可利用無(wú)居民海島上建造建筑物或者設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照可利用無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃限制建筑物、設(shè)施的建設(shè)總量、高度以及與海岸線的距離，使其與周圍植被和景觀相協(xié)調(diào)。

為規(guī)范無(wú)居民海島的保護(hù)和利用活動(dòng)，2011年5月國(guó)家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈縣級(jí)（市級(jí)）無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃編寫大綱〉的通知》中指出，可利用無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃是對(duì)擬開發(fā)利用的無(wú)居民海島編制的單島保護(hù)和利用規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“單島規(guī)劃”）；對(duì)于單島保護(hù)和利用規(guī)劃的編制，國(guó)家海洋局出臺(tái)“編寫大綱”對(duì)內(nèi)容和方向進(jìn)行要求。然而，如何編制科學(xué)合理、具有操作性的單島保護(hù)和利用規(guī)劃仍是值得思考和討論的問(wèn)題，本研究首先對(duì)單島保護(hù)和利用規(guī)劃的主體和性質(zhì)進(jìn)行分析，并提出規(guī)劃的基本原則、目的任務(wù)、內(nèi)容與成果、主要思路與方法。

1　規(guī)劃的主體和性質(zhì)

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》第十二條指出，沿海縣級(jí)人民政府組織編制全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無(wú)居民海島的保護(hù)和利用規(guī)劃。國(guó)家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈縣級(jí)（市級(jí)）無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃編寫大綱〉的通知》指出，單島保護(hù)和利用規(guī)劃由縣級(jí)海洋行政主管部門組織編制，并由縣級(jí)政府批準(zhǔn)（不設(shè)縣級(jí)海洋行政主管部門的地區(qū)，由市級(jí)海洋行政主管部門組織編制，并由市級(jí)人民政府批準(zhǔn)）。因此，單島保護(hù)和利用規(guī)劃編制組織主體為沿海縣級(jí)海洋行政主管部門，是由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施的文件。

從政府批準(zhǔn)的文件性質(zhì)上看，單島保護(hù)和利用規(guī)劃應(yīng)具有指導(dǎo)性和控制性以及法律約束性質(zhì)，是海洋主管部門引導(dǎo)無(wú)居民海島保護(hù)和利用、審批無(wú)居民海島使用申請(qǐng)、監(jiān)管無(wú)居民海島使用活動(dòng)的基本依據(jù)。單島規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施后，與其他海島管理法規(guī)具有同等法律效力。在單島規(guī)劃實(shí)施期內(nèi)，單島保護(hù)和利用規(guī)劃內(nèi)容不變，任何用島單位或個(gè)人都必須遵守單島保護(hù)和利用規(guī)劃，按照其要求開發(fā)利用無(wú)居民海島，海洋主管部門制訂無(wú)居民海島使用權(quán)招拍掛出讓方案必須依據(jù)其開發(fā)利用強(qiáng)度和保護(hù)要求。此外，一個(gè)海島規(guī)劃可能同時(shí)指導(dǎo)和約束該島多個(gè)無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案及無(wú)居民海島使用項(xiàng)目論證；無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案及無(wú)居民海島使用項(xiàng)目在論證審批前，除簡(jiǎn)易項(xiàng)目使用無(wú)居民海島外，必須先進(jìn)行該島保護(hù)和利用規(guī)劃的編制。

總結(jié)來(lái)看，單島保護(hù)和利用規(guī)劃的性質(zhì)內(nèi)涵可定義為：?jiǎn)螎u保護(hù)和利用規(guī)劃是指沿海市縣級(jí)人民政府根據(jù)全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃、省域海島保護(hù)規(guī)劃和市縣域區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、海島保護(hù)的目標(biāo)，對(duì)擬開發(fā)利用無(wú)居民海島的開發(fā)利用目標(biāo)和布局、開發(fā)利用強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作出具體控制性規(guī)定的規(guī)劃；強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理和開發(fā)相銜接，作為無(wú)居民海島管理的依據(jù)并指導(dǎo)無(wú)居民海島開發(fā)利用具體方案的編制。具有以下特征：

（1）控制引導(dǎo)性。單島保護(hù)和利用規(guī)劃的控制引導(dǎo)性主要表現(xiàn)在對(duì)海島開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目具體的定性、定量、定位、定界的控制和引導(dǎo)。這既是單島保護(hù)和利用規(guī)劃的核心問(wèn)題，也是不同于其他無(wú)居民海島規(guī)劃編制的首要特征。通過(guò)對(duì)海島功能的布局，明確各區(qū)域允許建什么、不允許建什么、應(yīng)該建什么，控制海島開發(fā)建設(shè)的意向框架，從而達(dá)到引導(dǎo)開發(fā)的目的。

（2）法律效應(yīng)性。單島保護(hù)和利用規(guī)劃是國(guó)家、省域、市縣域海島保護(hù)規(guī)劃的延伸和體現(xiàn)，是總體宏觀法律效應(yīng)向微觀法律效應(yīng)的拓展，是經(jīng)規(guī)定審批程序上升為具有法律效力的地方法規(guī)，具有行政法規(guī)的效能。單島保護(hù)和利用規(guī)劃的文本要求嚴(yán)格、語(yǔ)言簡(jiǎn)練。

（3）圖則標(biāo)定。圖則標(biāo)定是單島保護(hù)和利用規(guī)劃在成果表達(dá)方式上區(qū)別于其他規(guī)劃編制層次的重要特征，是單島保護(hù)和利用規(guī)劃法律效應(yīng)圖解化的表現(xiàn)，用控制線和控制點(diǎn)對(duì)無(wú)居民海島進(jìn)行定位控制。單島保護(hù)和利用規(guī)劃圖則經(jīng)審批程序后具有行政法規(guī)的效能。

2　規(guī)劃的基本原則、目的任務(wù)

2.1基本原則

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》第一條明確指出“為了保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)、合理開發(fā)利用海島自然資源、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，制定本法”。同時(shí)第三章指出“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施保護(hù)海島的自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡；保護(hù)海島植被，促進(jìn)海島淡水資源的涵養(yǎng)，在海島從事科學(xué)活動(dòng)不得造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞；保護(hù)設(shè)置在海島的軍事設(shè)施，禁止破壞、危害軍事設(shè)施的行為；保護(hù)依法設(shè)置在海島的助航導(dǎo)航、測(cè)量、氣象觀測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)和地震監(jiān)測(cè)等公益設(shè)施，禁止損毀或者擅自移動(dòng)，妨礙其正常使用”。因此，單島保護(hù)和利用規(guī)劃應(yīng)遵循權(quán)益優(yōu)先、注重保護(hù)、合理利用、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，在保護(hù)的前提下，提出有效的、合理的利用控制指標(biāo)，同時(shí)廣泛聽取政府部門、專家和社會(huì)公眾的意見和建議，保障措施落到實(shí)處。

（1）權(quán)益優(yōu)先。以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益為核心，嚴(yán)格保護(hù)海島上的軍事設(shè)施、領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志等與權(quán)益維護(hù)有關(guān)的設(shè)施，嚴(yán)格保護(hù)領(lǐng)海基點(diǎn)海島和國(guó)防用途海島的地形地貌，保障海洋權(quán)益和國(guó)家安全。

（2）注重保護(hù)。綜合考慮海島生態(tài)系統(tǒng)和人文歷史資源的特殊性以及科學(xué)觀測(cè)、助航導(dǎo)航、測(cè)繪等公益設(shè)施保護(hù)需求，科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，積極保護(hù)海島自然生態(tài)空間、人文歷史遺跡和公益設(shè)施，提出切實(shí)可行的保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)措施。

（3）合理利用。根據(jù)海島的資源與環(huán)境、保護(hù)和利用現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施條件等特征，考慮開發(fā)利用的實(shí)際需求，因島制宜，合理進(jìn)行海島開發(fā)利用布局，提出可行的海島開發(fā)利用管理指標(biāo)，提高海島資源的利用效率。

（4）統(tǒng)一協(xié)調(diào)。廣泛聽取政府部門、專家和社會(huì)公眾的意見和建議，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，保障海島保護(hù)與利用的目標(biāo)和措施落到實(shí)處，有效引導(dǎo)海島使用活動(dòng)。

2.2目的任務(wù)

結(jié)合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)和利用的需求、海島自身的資源環(huán)境條件，依據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)海島保護(hù)和利用法律法規(guī)的規(guī)定要求，編制單島保護(hù)和利用規(guī)劃。規(guī)劃的任務(wù)是對(duì)無(wú)居民海島保護(hù)和利用活動(dòng)統(tǒng)籌安排，提出無(wú)居民海島保護(hù)和利用的目標(biāo)、空間布局和要求。規(guī)劃的任務(wù)分保護(hù)活動(dòng)和利用活動(dòng)兩條主線，其中保護(hù)活動(dòng)規(guī)劃的核心是建立海島和岸線生態(tài)自然屬性保護(hù)綜合體系，明確海島和岸線保護(hù)的目標(biāo)、劃定保護(hù)范圍和保護(hù)岸段，提出相應(yīng)的保護(hù)管理控制體系；利用活動(dòng)規(guī)劃的核心是建立完善的海島功能用途服務(wù)體系，劃定開發(fā)區(qū)域或開發(fā)岸段，控制用島開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，引導(dǎo)建筑物和設(shè)施建造要求［1］。

單島保護(hù)和利用規(guī)劃主要為無(wú)居民海島開發(fā)利用和管理服務(wù)，規(guī)劃對(duì)象的主體是海島；由于岸線是海島必有和不可或缺的組成和資源要素，岸線資源也是規(guī)劃的范圍；對(duì)于規(guī)劃期內(nèi)可預(yù)見的依附該無(wú)居民海島自然或人工形成的陸域也應(yīng)納入規(guī)劃范圍。鑒于海島與海域生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成和海島與海域利用行為的不可分割性，無(wú)居民海島的保護(hù)與利用需要與周邊海域統(tǒng)籌規(guī)劃，即主要與周邊海洋功能區(qū)劃相銜接。

單島保護(hù)和利用規(guī)劃是在海島保護(hù)規(guī)劃體系下的低層級(jí)規(guī)劃，是政府控制和引導(dǎo)無(wú)居民海島開發(fā)最直接的工具，因此規(guī)劃期限原則上應(yīng)與上級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃相一致或與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃5年期限相一致，允許超長(zhǎng)規(guī)劃，一般不低于5年，規(guī)劃基準(zhǔn)年為規(guī)劃編制的前一年。新修編的上位海島保護(hù)規(guī)劃對(duì)該無(wú)居民海島保護(hù)類型和主導(dǎo)功能分區(qū)未發(fā)生根本改變的，原單島保護(hù)和利用規(guī)劃仍然適用。

規(guī)劃依據(jù)主要包括國(guó)家和地方頒布有關(guān)海島保護(hù)和利用的政策和法律、有關(guān)海島保護(hù)和利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范性文件、經(jīng)批準(zhǔn)的上一層次規(guī)劃、無(wú)居民海島現(xiàn)狀條件等。

3　規(guī)劃的內(nèi)容與成果

3.1無(wú)居民海島基本情況分析

3.1.1海島資源環(huán)境分析與評(píng)價(jià)

調(diào)查無(wú)居民海島岸線、沙灘、港址、動(dòng)植物、淡水、旅游、海洋能、漁業(yè)等自然資源現(xiàn)狀，分析了解無(wú)居民海島所在區(qū)域的氣候、自然災(zāi)害、周邊水文、地質(zhì)地貌等自然環(huán)境現(xiàn)狀，明確無(wú)居民海島開發(fā)利用的資源環(huán)境條件。

3.1.2開發(fā)利用現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)

調(diào)查無(wú)居民海島實(shí)際活動(dòng)人數(shù)、交通供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施、用島權(quán)屬、規(guī)模和布局、周邊海域使用等情況，結(jié)合無(wú)居民海島區(qū)位及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分析評(píng)價(jià)無(wú)居民海島開發(fā)利用趨勢(shì)及存在的問(wèn)題。

3.1.3單島保護(hù)對(duì)象甄選分析

結(jié)合前兩項(xiàng)調(diào)查工作，依據(jù)國(guó)家和地方出臺(tái)的法律法規(guī)規(guī)定以及有關(guān)保護(hù)名錄，結(jié)合無(wú)居民海島自身情況確定保護(hù)對(duì)象，包括其位置、范圍、作用及其保護(hù)和整治修復(fù)情況，明確無(wú)居民海島保護(hù)需求。

保護(hù)對(duì)象的類型一般包括：珍稀動(dòng)植物、有重要研究和生態(tài)價(jià)值的動(dòng)植物、有重要生態(tài)功能的植被；珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)；特殊地形地貌和地質(zhì)景觀；重要沙灘、淡水水源地及涵養(yǎng)區(qū)；重要?dú)v史人文遺跡；重要助航導(dǎo)航、測(cè)量、海洋監(jiān)測(cè)、氣象觀測(cè)、地震監(jiān)測(cè)、地名標(biāo)志碑等公益設(shè)施；領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志碑和方位碑、領(lǐng)海基點(diǎn)保護(hù)范圍標(biāo)志、軍事設(shè)施；其他具有保護(hù)價(jià)值的對(duì)象。

3.2規(guī)劃方案編制

3.2.1規(guī)劃功能定位和目標(biāo)設(shè)定

規(guī)劃目標(biāo)是指規(guī)劃期間通過(guò)規(guī)劃實(shí)施在無(wú)居民海島保護(hù)和利用上所要達(dá)到的特定目的，應(yīng)包括功能用途定位、開發(fā)利用強(qiáng)度、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)通過(guò)具體指標(biāo)進(jìn)行量化，可分建設(shè)控制指標(biāo)和生態(tài)植被保護(hù)指標(biāo)，主要包括建筑密度、容積率、建筑高度、自然岸線保有率、植被覆蓋率等。根據(jù)《省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》對(duì)可適度利用類無(wú)居民海島的主導(dǎo)功能劃分，可將單島保護(hù)和利用規(guī)劃的主導(dǎo)功能用途分為旅游娛樂(lè)海島、工業(yè)交通海島、農(nóng)林牧漁海島、公共服務(wù)海島等4個(gè)大類［2］。

3.2.2空間布局安排及管控要求制定

空間布局包括無(wú)居民海島陸域分區(qū)和岸線分類兩個(gè)部分，主要確定無(wú)居民海島保護(hù)和利用的空間分區(qū)和岸線分類；應(yīng)說(shuō)明分區(qū)和分類原則，明確類型、面積、長(zhǎng)度、主要功能及其保護(hù)對(duì)象，并結(jié)合空間布局方案及各空間實(shí)際，落實(shí)和分解規(guī)劃目標(biāo)中提出的保護(hù)目標(biāo)及任務(wù)、開發(fā)利用控制指標(biāo)，明確空間保護(hù)和建設(shè)控制要求。

3.2.3規(guī)劃實(shí)施的保障措施制定

從規(guī)劃的實(shí)施、管理部門的監(jiān)管、利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)、用島單位或個(gè)人的保護(hù)責(zé)任和義務(wù)等方面提出保障措施。

3.3規(guī)劃成果形式

規(guī)劃方案應(yīng)根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行編制，統(tǒng)籌兼顧無(wú)居民海島保護(hù)和利用需求，合理規(guī)劃保護(hù)和利用空間布局，提出無(wú)居民海島保護(hù)和利用的管理需求，并制訂規(guī)劃實(shí)施保障措施。規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件、規(guī)劃說(shuō)明及其他材料。

其中，規(guī)劃文本表達(dá)應(yīng)規(guī)范、準(zhǔn)確、簡(jiǎn)明扼要，避免說(shuō)明性的大篇敘述，應(yīng)包含總則、基本情況、規(guī)劃目標(biāo)、空間布局、保護(hù)要求和具體措施、開發(fā)利用管理要求、規(guī)劃實(shí)施的保障措施等內(nèi)容。規(guī)劃圖件分必備圖件和可選圖件，必備圖件應(yīng)包括地理位置圖、保護(hù)和利用現(xiàn)狀圖和空間布局圖；根據(jù)規(guī)劃實(shí)際需要可編制其他相關(guān)圖件，如周邊海域環(huán)境狀況圖、海島及海域資源分布圖、海洋功能區(qū)劃圖、開發(fā)利用適宜性評(píng)價(jià)圖、內(nèi)外交通布局圖、區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)布局圖等。

4　規(guī)劃的主要思路和方法

4.1空間布局方法

根據(jù)無(wú)居民海島保護(hù)類型，無(wú)居民海島陸域保護(hù)分區(qū)可劃分為自然與人文遺跡保護(hù)區(qū)域、生態(tài)與公益安全控制區(qū)域，二者共同構(gòu)成單島保護(hù)區(qū)域。

（1）自然與人文遺跡保護(hù)區(qū)域是對(duì)自然和人文遺跡需要進(jìn)行特殊保護(hù)和管理劃定的區(qū)域，包括：典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護(hù)能夠恢復(fù)的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；珍稀、瀕危野生動(dòng)植物的天然集中分布區(qū)域；具有特殊保護(hù)價(jià)值的海岸、森林等；具有重要科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、典型溶洞、化石分布區(qū)域及火山等自然遺跡；各級(jí)文物和有價(jià)值的歷代人文史跡遺址分布區(qū)域；需要予以特殊保護(hù)的其他自然與人文景觀、遺跡等區(qū)域。

（2）生態(tài)與公益安全控制區(qū)域是基于維護(hù)生態(tài)環(huán)境和公共利益安全需要進(jìn)行特殊控制的區(qū)域，包括：重要水源涵養(yǎng)區(qū)域；防護(hù)林區(qū)域；巖溶發(fā)育區(qū)域；生態(tài)脆弱區(qū)域；領(lǐng)海基點(diǎn)區(qū)域；助航導(dǎo)航、基礎(chǔ)測(cè)繪、氣象觀測(cè)、國(guó)防等設(shè)施占島區(qū)域；其他為維護(hù)生態(tài)與公益安全需要進(jìn)行特殊控制的區(qū)域。

根據(jù)可利用無(wú)居民海島的功能用途類型，陸域利用區(qū)域可劃分為旅游娛樂(lè)用島區(qū)域、工業(yè)交通用島區(qū)域、農(nóng)林牧漁用島區(qū)域、公共服務(wù)用島區(qū)域。

（1）旅游娛樂(lè)用島區(qū)域包括：游客集散及中轉(zhuǎn)碼頭等基地設(shè)施占島區(qū)域；游戲娛樂(lè)、文化體育、藝術(shù)表演等游娛文體設(shè)施占島區(qū)域；避暑避寒、休養(yǎng)療養(yǎng)、醫(yī)療康復(fù)等保健設(shè)施占島區(qū)域；商貿(mào)、金融保險(xiǎn)、食宿等服務(wù)設(shè)施占島區(qū)域；其他旅游活動(dòng)設(shè)施占島區(qū)域。

（2）工業(yè)交通用島區(qū)域是工業(yè)生產(chǎn)、交通建設(shè)以及直接為工業(yè)交通服務(wù)的附屬設(shè)施需要用島的區(qū)域，包括：工業(yè)生產(chǎn)建筑和建設(shè)配套設(shè)施占島區(qū)域；港口碼頭、存儲(chǔ)庫(kù)房、堆場(chǎng)和包裝加工車間及其附屬設(shè)施占島區(qū)域；管道、橋隧、機(jī)場(chǎng)等工程及其附屬設(shè)施占島區(qū)域。

（3）農(nóng)林牧漁用島區(qū)域是種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)建筑和設(shè)施及輔助設(shè)施需要用島的區(qū)域，包括：林木育苗房、工廠化農(nóng)作物栽培的溫室、看護(hù)房、庫(kù)房以及產(chǎn)品初加工場(chǎng)地等種植設(shè)施占島區(qū)域；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖欄圈、看護(hù)房、庫(kù)房、初加工場(chǎng)地等畜牧設(shè)施占島區(qū)域；水產(chǎn)養(yǎng)殖塘、水處理池、看護(hù)房、庫(kù)房、初加工場(chǎng)地等漁業(yè)設(shè)施占島區(qū)域。

（4）公共服務(wù)用島區(qū)域是開展科研教育和其他公共服務(wù)等的建筑和設(shè)施及輔助設(shè)施需要用島的區(qū)域（不含獨(dú)立簡(jiǎn)易設(shè)施占島區(qū)域），包括：科學(xué)、研究、教育基地建筑和設(shè)施占島區(qū)域；助航導(dǎo)航、海洋監(jiān)測(cè)、國(guó)防、執(zhí)法等公共服務(wù)基地建筑和設(shè)施占島區(qū)域。

結(jié)合岸線屬性變化和海島保護(hù)與利用分區(qū)體系，可將岸線分為自然生態(tài)岸線、沙灘保護(hù)岸線和開發(fā)利用岸線。自然生態(tài)岸線是基于維護(hù)自然生態(tài)屬性（不含沙灘）需要進(jìn)行特殊保護(hù)和控制的岸段；沙灘保護(hù)岸線是基于維護(hù)沙灘屬性需要進(jìn)行特殊保護(hù)和控制的岸段；開發(fā)利用岸線是基于產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展需要使用且改變自然生態(tài)屬性的岸段，根據(jù)無(wú)居民海島功能定位細(xì)化開發(fā)利用類型，可以劃分為旅游娛樂(lè)開發(fā)岸段、工業(yè)交通建設(shè)岸段、農(nóng)林牧漁開發(fā)岸段、公共服務(wù)利用岸段。

在規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)規(guī)劃目標(biāo)要求，結(jié)合自然資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，擬定空間布局草案，繪制空間布局草圖，量算和統(tǒng)計(jì)分區(qū)面積和岸段長(zhǎng)度。將空間布局草案征求相關(guān)部門、專家和群眾意見，并與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上確定空間布局、落實(shí)布局界線。

根據(jù)《縣級(jí)（市級(jí)）無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃編寫大綱》要求，單島保護(hù)區(qū)域總面積一般不小于海島總面積的1/3，即自然與人文遺跡保護(hù)區(qū)域和生態(tài)與公益安全控制區(qū)域的投影面積之和應(yīng)不低于整島面積的1/3（整島可不包含人工形成的陸域面積）。單島保護(hù)區(qū)域的選劃應(yīng)符合相關(guān)管理規(guī)定，應(yīng)有利于保護(hù)對(duì)象及無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

將允許開發(fā)利用項(xiàng)目圍填海或建造構(gòu)筑物等實(shí)體工程占用的海島岸線或與海島相接的岸線劃為開發(fā)利用岸線，應(yīng)同時(shí)滿足“項(xiàng)目包含圍填海或建造構(gòu)筑物等實(shí)體工程”和“實(shí)體工程占用海島岸線或與海島岸線相接”這2個(gè)條件，否則不屬于占用海島岸線，如海水浴場(chǎng)、開放式養(yǎng)殖等。

4.2管控指標(biāo)設(shè)定

整島建筑密度是指規(guī)劃用島范圍內(nèi)各類建筑和設(shè)施基底面積之和占整島投影面積的比例。根據(jù)單島保護(hù)區(qū)域總面積一般不小于海島總面積的1/3的空間布局原則，以及《無(wú)居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》第二十條中“房屋建設(shè)、倉(cāng)儲(chǔ)建筑、港口碼頭、工業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等五類用島區(qū)塊建筑密度一般不大于40%”的要求，推算工業(yè)交通海島整島建筑密度一般均應(yīng)不大于40%×2/3≈27%；參考馬爾代夫旅游開發(fā)用島管理中“任何島嶼開發(fā)的建筑面積都必須小于20%”的規(guī)定，建議旅游娛樂(lè)海島整島建筑密度不宜大于20%；根據(jù)山東、上海、天津、重慶等各省市關(guān)于農(nóng)業(yè)設(shè)施用地建筑密度一般在8%～12%的要求，限定農(nóng)林牧漁海島整島建筑密度不宜大于12%；公共服務(wù)海島的使用應(yīng)在最大限度地保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上滿足社會(huì)公共服務(wù)需求，整島建筑密度不宜設(shè)置過(guò)高，建議低于10%［3-4］。

整島容積率是指規(guī)劃用島范圍內(nèi)所有建筑物的總建筑物面積之和占整島投影面積的比例。由于無(wú)居民海島環(huán)境承載容量有限，為防止過(guò)度開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降，一般設(shè)置容積率上限。結(jié)合無(wú)居民海島特性，參考《廣州市城市管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則-修建性詳細(xì)規(guī)劃篇》中3類工業(yè)用地容積率小于1的控制要求，設(shè)置容積率不宜大于1。

對(duì)于投影面積在500 m2以下的無(wú)居民海島，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較好的開發(fā)利用項(xiàng)目可適當(dāng)調(diào)高建筑密度和容積率。

［1］傅世鋒，陳鵬，吳海燕，等.無(wú)居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃中的相關(guān)難點(diǎn)［J］.海洋環(huán)境科學(xué)，2013，32（4）：625-628.

［2］麻德明，豐愛(ài)平，石洪華，等.無(wú)居民海島功能定位初探［J］.測(cè)繪與空間地理信息，2012，35（3）：27-29.

［3］常立俠，熊蘭蘭，白文魁.無(wú)居民海島開發(fā)控制性指標(biāo)體系建設(shè)初探：控制性指標(biāo)初步選取及量化探索［J］.海洋開發(fā)與管理，2015，32（5）：16-21.

［4］常立俠.無(wú)居民海島控制性指標(biāo)初探［J］.海洋開發(fā)與管理，2013，30（3）：45-47.

Technical Framework of Single Uninhabited Island Protection&Utilization Planning

FANG Chunhong

（National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

The single uninhabited island protection&utilization plan（SUIPUP）is the basic foundation of guiding，approval and supervising single uninhabited island construction activities.It is a legal document.This paper，by the analyses of planning subjects and roles，proposed the basic principles，purpose，task of SUIPUP，and discussed the space layout ideas and methods of SUIPUP.Moreover，this paper tentatively set up the Protection& Utilization control index.

Single Uninhabited Island，Protection& Utilization Planning，Space layout ideas and methods，Control index

P7

A

1005-9857（2016）09-0015-05

2016-03-03；

2016-07-25

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)（2013418009）.

方春洪，助理研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源開發(fā)與管理技術(shù)，電子信箱：fanziwork@sina.cn